Bäste Dr X,

Jag skriver för att söka en lösning på detta ärende ^[1], som grundar sig på ett klagomål som jag mottog den 4 juli 2024.

Klaganden lämnade in en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar [2] till Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) i april 2024. Hennes begäran gällde all korrespondens om skapandet av följande publikationer: ”Aktivitetsbok” om återvändande för 4–11-åringar och ”Min handbok om återvändande (barnversion)”. Frontex registrerade klagandens begäran med referensnummer PAD-2024-00201.

I maj 2024 utfärdade Frontex sitt första svar på begäran. Kommissionen informerade klaganden om att den hade identifierat 76 handlingar som inte kunde beviljas tillgång till. Klaganden bestred Frontex beslut genom att lämna in en bekräftande ansökan, som Frontex registrerade med referensnummer PAD-2024-00249. Klaganden insisterade på att Frontex skulle förse henne med en förteckning över de handlingar som identifierats och ge henne största möjliga tillgång till dem.

I juni 2024 bekräftade Frontex sin ursprungliga ståndpunkt att den inte kunde bevilja tillgång till handlingarna. Frontex åberopade flera undantag som anges i förordning (EG) nr 1049/2001, nämligen skyddet av den allmänna säkerheten, privatlivet, affärsintressen och den interna beslutsprocessen [3]. Frontex vägrade att tillhandahålla en förteckning över handlingar och hävdade att detta i praktiken skulle utgöra skapandet av en ny handling, vilket inte är en skyldighet enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

Jag inledde en undersökning av detta klagomål och bad Frontex att förse min utredningsgrupp med kopior av de aktuella handlingarna. Frontex lämnade också ytterligare synpunkter på klagomålet.

På grundval av den inspektion av handlingar som genomfördes anser jag att Frontex borde ha beviljat omfattande partiell tillgång till de 76 handlingarna i fråga.

Dokumenten är e-postmeddelanden som utväxlades mellan juni 2022 och september 2023 om ett projekt som Frontex genomfört för att skapa en verktygslåda för barn som deltar i återvändandeinsatser. Dokumenten innehåller återkoppling från Frontex personal eller externa experter om utkast till publikationer som inte verkar vara känsliga genomgående. De kommentarer och förslag som framförs är i de allra flesta fall av redaktionell eller teknisk karaktär. Den slutliga versionen av offentliggörandet är tillgänglig för allmänheten.[4] Enligt min uppfattning har Frontex inte kunnat visa hur ett utlämnande av handlingarna i deras helhet skulle undergräva det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet. Den har inte heller på ett övertygande sätt förklarat hur tillgång till handlingarna faktiskt och specifikt skulle kunna undergräva dess beslutsprocess.

Det är inte heller klart hur de externa experternas kommersiella intressen, eller Frontex förmåga att delta på marknaden, skulle undergrävas om handlingarna lämnades ut, och jag noterar att Frontex inte samrådde med de externa experterna om begäran om allmänhetens tillgång till handlingar. Återkopplingen från de externa experterna om utkasten till publikationerna är till största delen av redaktionell karaktär.  Om några delar av handlingarna skulle omfattas av undantaget för kommersiella intressen skulle Frontex lätt kunna redigera dem. Samma argument gäller för alla personuppgifter i handlingarna.

Mer allmänt anser jag att ett utlämnande av e-postmeddelandena till allmänheten skulle kunna lugna medborgarna om det kvalitetsarbete och de noggranna insatser som Frontex har lagt ned vid utarbetandet av verktygslådan för barn som deltar i återvändandeinsatser.

En mer detaljerad bedömning av min utredningsgrupp finns i en bilaga till denna skrivelse.

Dessutom noterar jag att Frontex inte försåg klaganden med en förteckning över handlingar som Frontex hade identifierat som handlingar som omfattades av hennes begäran om tillgång. Frontex insisterade i sina kompletterande synpunkter på att det inte var skyldigt att förse klaganden med en sådan förteckning. I detta fall ansåg Frontex att det var tillräckligt att ge klaganden det antal identifierade handlingar och skälen till att de inte lämnades ut, för att hon skulle kunna göra en välgrundad begäran om omprövning.

Jag har konsekvent ansett att tillhandahållandet av förteckningar över identifierade handlingar är en fråga om god förvaltning, eftersom det underlättar för den sökande att förstå institutionens beslut och vid behov formulera en begäran om omprövning. I en parallell utredning [5] konstaterade jag att Frontex systematiska vägran att tillhandahålla förteckningar över handlingar som den anser omfattas av ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar utgjorde ett administrativt missförhållande och jag rekommenderade att Frontex skulle tillhandahålla sådana förteckningar. I maj 2024 informerade Frontex mig om att man skulle överväga att tillhandahålla förteckningar till sökande ”om det anses nödvändigt” och ”från fall till fall” för att ”ytterligare förbättra sökandenas förmåga att överklaga på ett effektivt och välgrundat sätt”. I detta fall utarbetade Frontex tyvärr sitt första svar på ett sätt som inte gjorde det möjligt för klaganden att förstå arten av de handlingar som Frontex hade identifierat. Det bekräftande beslutet är lika sparsamt i fråga om de uppgifter det innehåller om handlingarnas art och innehåll. En förteckning över identifierade handlingar skulle helt klart ha varit nödvändig för att klaganden skulle förstå Frontex ståndpunkt. Det är därför svårt att förstå varför den förteckning över handlingar som överlämnades till min utredningsgrupp inte delades med klaganden som svar på hennes begäran om tillgång.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag följande lösning i förevarande mål:

Frontex bör ompröva sin ståndpunkt i fråga om klagandens begäran, i syfte att bevilja största möjliga tillgång till de omtvistade handlingarna.

Frontex bör förse klaganden med en förteckning över identifierade handlingar.

Jag vore tacksam om Ni kunde svara på mitt förslag inom två månader, dvs. senast den 20 december 2024.

I detta skede är lösningsförslaget och dess åtföljande bilaga konfidentiella. Min utredningsgrupp har dock informerat klaganden om min avsikt att söka en lösning i detta fall.^[6] Observera att vår sedvanliga praxis är att skicka en kopia av lösningsförslaget till klaganden för synpunkter, tillsammans med en kopia av institutionens svar på det, när vi har mottagit det svaret. Vi kommer också att offentliggöra lösningsförslaget och Frontex svar på vår webbplats i slutet av undersökningen. Jag skulle därför vilja be Frontex att informera oss om någon information i lösningsförslaget, eller i dess svar, inte bör delas med klaganden ^[7].

Med vänliga hälsningar,

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 28 oktober 2024

Bilaga: Detaljerad bedömning av ombudsmannens förslag till lösning i ärende 1259/2024/NH

Beskrivning av de omtvistade handlingarna

De 76 handlingarna i fråga är e-postmeddelanden som utväxlades mellan juni 2022 och september 2023 om ett projekt som Frontex genomfört för att skapa en verktygslåda för barn som deltar i återvändandeinsatser. Verktygslådan består av sex dokument:

1. Min handbok om återvändande (Barnversion)

2. Min guidebok om återvändande (ungdomsversion)

3. Min handbok om återvändande (version för ensamkommande barn)

4. Handbok för föräldrar och vårdnadshavare

5. Aktivitetsbok (4-11 år)

6. Handbok för migrationshandläggare.

Den slutliga versionen av dokumenten 1–5 ovan offentliggörs på Publikationsbyråns webbplats. Det sjätte dokumentet, Handbok för migrationshandläggare, är inte offentligt tillgängligt.

Alla e-postmeddelanden gäller utarbetandet av dokumenten (med hjälp av två externa experter) och återkopplingsprocessen genom vilken de externa experterna och flera anställda vid Frontex lämnade synpunkter och/eller förslag på dokumenten. Det finns också minst ett e-postutbyte mellan Frontex och det nederländska inrikesministeriet.

Skydd av den enskildes privatliv och integritet (artikel 4.1 b i förordning 1049/2001)

Klaganden har i den bekräftande ansökan klargjort att hon inte är intresserad av att ta emot personuppgifter. Ombudsmannen anser att redigering av personuppgifter inte skulle utgöra en oproportionerlig administrativ börda för Frontex.

Skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet (artikel 4.1 a första strecksatsen i förordning 1049/2001)

Efter att ha granskat handlingarna är ombudsmannen inte övertygad om att Frontex skulle kunna åberopa undantaget för allmänhetens tillgång, som rör skyddet av det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet, för att vägra tillgång till de 76 handlingarna i deras helhet. Dokumenten omfattar till exempel e-postutbyten som innehåller återkoppling om aktivitetsboken och/eller handboken om återvändande (barnversionen). Dessa dokument riktar sig till barn mellan 4 och 11 år. Återkopplingen och kommentarerna är redaktionella, eftersom de rör estetiska förändringar (ändra en ritning, en färg etc.) eller anpassningar som riktar sig till den specifika målgruppen. Det är svårt att förstå hur den återkoppling som lämnas skulle kunna avse operativ eller känslig information, såsom gränskontrolltjänstemännens tillvägagångssätt vid återvändandeinsatser. Även om vissa kommentarer hänvisar till praktiska exempel på återvändandeinsatser, på grundval av erfarenheterna från vissa av Frontex anställda, innebär detta inte att ett utlämnande av dem skulle undergräva allmänintresset när det gäller EU:s allmänna säkerhet.

Utkasten till de publikationer som bifogas vissa av e-postmeddelandena avviker endast något från de slutliga versionerna, som är allmänt tillgängliga.[8] Det är därför svårt att godta att dessa innehåller operativ eller känslig information.

Skyddet av en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inbegripet immateriella rättigheter (artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001)

Frontex gjorde i sitt bekräftande beslut gällande att de omtvistade handlingarna innehåller detaljerad information, inbegripet immateriella rättigheter, vilket skulle påverka Frontex upphovsrättspolitik. Ett utlämnande skulle också hindra Frontex nuvarande och framtida förmåga att delta på marknaden.

Det är svårt att förstå hur ett utlämnande av handlingarna skulle kunna påverka Frontex upphovsrätt och/eller dess immateriella rättigheter. Dokumentens utformning och äganderättsligt skyddade egenskaper har inte förändrats nämnvärt mellan utarbetandefasen och det slutliga offentliggörandet. Eftersom handlingarna är allmänt tillgängliga och innehåller standardfriskrivningen för upphovsrättsskydd [9] är det svårt att se hur ett utlämnande av bifogade utkast till publikationer skulle undergräva skyddet för immateriella rättigheter.

I sina ytterligare synpunkter hävdade Frontex vidare att dokumenten innehåller ekonomiskt känslig äganderättsskyddad information, bland annat om pågående publiceringsinsatser, som, om de ensidigt släpptes, skulle inkräkta på den tjänstetillhandahållande tredje partens äganderätt. Frontex förmåga att delta på marknaden, som följer av och är nära förbunden med principen om ömsesidigt förtroende mellan de avtalsslutande parterna, skulle dessutom allvarligt undergrävas om handlingar som innehåller uppgifter som är specifika för detta företag lämnades ut, vilket skulle avslöja den sakkunskap och den specifika samarbetsform som tillhandahålls av den uppdragstagare vars tjänster Frontex har erhållit. Ett sådant utlämnande skulle få negativa konsekvenser för Frontex ställning när det gäller att ingå avtal om liknande publikationer, vilket i synnerhet skulle försvåra byråns ställning i framtida förhandlingar om avtal av liknande slag.

De omtvistade handlingarna innehåller återkoppling från i) externa experter som anlitats för att bidra till utarbetandet av de omtvistade publikationerna och ii) Frontex personal. Vissa av de kommentarer som gjorts av de externa experterna skulle, om de avslöjades, kunna avslöja den sakkunskap som uppdragstagaren tillhandahållit och eventuellt bryta mot förtroendet mellan dessa experter och Frontex. Som nämnts ovan förefaller dock en stor del av kommentarerna och återkopplingen från de externa experterna vara av redaktionell och icke-materiell karaktär och omfattas därför inte av undantaget för kommersiella intressen. Under alla omständigheter verkar det som om Frontex inte samrådde med de relevanta experterna om allmänhetens begäran om tillgång för att förstå huruvida utlämnandet av handlingarna skulle påverka deras kommersiella intressen.

Skyddet av Frontex beslutsprocess (artikel 4.3 i förordning 1049/2001)

Frontex hävdade i det bekräftande beslutet att ett utlämnande av handlingarna i fråga allvarligt skulle undergräva de interna beslutsprocesserna när det gäller Frontex och medlemsstaternas nuvarande och framtida verksamhet. I synnerhet skulle ett utlämnande av dokumenten avslöja de berörda parternas förhandlingspositioner, vilket skulle urholka det ömsesidiga förtroendet mellan alla deltagare.

Frontex sade också att ett offentliggörande av de begärda handlingarna skulle avslöja omstridda åsikter för internt bruk som en del av överläggningar och inledande samråd inom Frontex. Respektive författare till avsnitten kan, om de avslöjas, ledas till självcensur.

I de ytterligare synpunkterna sade Frontex att ”ett offentliggörande av begränsade delar av de begärda handlingarna skulle avslöja omstridda ståndpunkter från Frontex återvändandeavdelning och kommunikationskontor samt Frontex högsta ledning, och delvis också uttryckligen hänvisa till samarbetet med konsulter, uppdragstagare och medlemsstater”. Frontex tillade att beviljande av tillgång skulle kunna ha en negativ inverkan på de pågående diskussionerna och den planerade spridningen av publikationerna. Som exempel angavs det pågående arbetet vid avdelningen för återvändande med en publikation/ett verktyg för ungdomar med fokus på deras känslomässiga välbefinnande, som förväntas i slutet av 2024, eller tidskrifter för ungdomar och vuxna, inklusive övningar med fokus på stressavlastning, som förväntas i början av 2025. Projekten involverar jämförbara, i de flesta fall identiska, intressenter.

I EU:s rättspraxis har det konsekvent slagits fast att EU-institutionerna i princip är skyldiga att förklara hur tillgången till en handling faktiskt och specifikt kan undergräva det skyddade intresset.^[10] Frontex har inte lämnat övertygande förklaringar till hur utlämnandet av den interna återkopplingen i vissa av handlingarna faktiskt och specifikt skulle undergräva Frontex interna beslutsprocess.

Inspektionen av dokumenten visar att den input eller återkoppling som Frontex personal ger till de olika stadierna i utarbetandet av publikationerna inte är känslig under hela processen. Det handlar mest om kosmetiska förändringar eller tydligare skrivande riktat till barn. Ombudsmannen anser att återkopplingen är mycket standardiserad och inte skiljer sig från ”normala” förslag som en EU-anställd skulle lämna till någon typ av kommunikationsdokument som håller på att ses över. Frontex har inte förklarat varför dess personal, om deras återkoppling lämnades ut till allmänheten, skulle ”utöva självcensur” och ”upphöra att framföra några synpunkter” i framtiden. I vilket fall som helst skulle alla personuppgifter om Frontex personal redigeras och allmänheten skulle inte kunna veta vem som lämnade en specifik kommentar.

I EU:s rättspraxis har det erkänts att skyddet av beslutsprocessen mot riktade yttre påtryckningar kan utgöra ett legitimt skäl för att begränsa tillgången till handlingar. Kommissionen har emellertid också betonat att förekomsten av sådana yttre påtryckningar ”måste fastställas med säkerhet” och att ”bevis måste läggas fram för att visa att det fanns en rimligen förutsebar risk” för att beslutet i fråga i väsentlig grad skulle påverkas av dessa yttre påtryckningar.^[11] Frontex argument om yttre påtryckningar uppfyller inte dessa krav.

Den omständigheten att Frontex för närvarande arbetar med liknande publikationer som till största delen berör samma personer ändrar inte denna bedömning.

[1] I enlighet med artikel 2.10 i Europeiska ombudsmannens stadga (förordning 2021/1163 av den 24 juni 2021 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning) finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/statute/en.

[2] Enligt bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, som finns på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[3] Artikel 4.1 a första strecksatsen, 4.1 b, 4.2 första strecksatsen och 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[4] Finns på: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d6ea7345-9297-11ee-8aa6-01aa75ed71a1/language-sv (med undantag för handboken för migrationshandläggare).

[5] Se min rekommendation om Frontex vägran att tillhandahålla förteckningar över handlingar som enligt Frontex omfattas av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar (ärende 1129/2023/OAM), som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124

[6] I enlighet med artikel 2.10 i ombudsmannens stadga.

[7] Om du vill lämna in handlingar eller uppgifter som du anser vara konfidentiella och som inte bör lämnas ut till den klagande, markera dem med ”Konfidentiellt”. Krypterade e-postmeddelanden kan skickas till vår dedikerade brevlåda. Information och handlingar av detta slag kommer att raderas från Europeiska ombudsmannens akter kort efter det att undersökningen har avslutats.

[8] Med undantag för handboken för migrationshandläggare.

[9] ”© Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, 2023.”

[10] Se domstolens dom av den 21 juli 2011, Konungariket Sverige/Europeiska kommissionen och MyTravel Group plc, mål C-506/08 P, punkt 110, som finns på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08

[11] Förstainstansrättens dom av den 18 december 2008, Pablo Muñiz mot Europeiska gemenskapernas kommission, mål T‑144/05, punkt 86, tillgänglig på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-144/05.