Utfärdad i enlighet med artikel 4.1 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrund till klagomålet

1. När Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) besvarar en begäran enligt EU:s lagstiftning om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning (EG) nr 1049/2001)[2] tillhandahåller den för närvarande inte en förteckning över handlingar som den anser omfattas av en begäran om tillgång till handlingar.

2. Klaganden, en forskare, ifrågasatte Frontex praxis. I två ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar bad klaganden särskilt Frontex att förteckna de identifierade handlingarna. Med hänvisning till EU:s rättspraxis, särskilt Campbell-domen [3], uppgav klaganden att EU-institutionerna är skyldiga att tillhandahålla en sådan förteckning. Genom att vägra att göra detta undergräver Frontex de sökandes rätt att lämna in effektiva och välgrundade begäranden om omprövning.

3. Som svar på båda ansökningarna om tillgång vägrade Frontex att tillhandahålla en förteckning över handlingar och hävdade att tillhandahållandet av en förteckning skulle utgöra skapandet av en ny handling, vilket inte krävs enligt förordning (EG) nr 1049/2001.

Utredningen

4. Ombudsmannen inledde en undersökning och bad Frontex att svara på klagomålet.[4] Hon informerade också Frontex om sin åsikt att det i samband med allmänhetens begäranden om tillgång till handlingar är en fråga om god förvaltning att förse de sökande med en förteckning över identifierade handlingar.

5. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen Frontex svar [5] och därefter klagandens synpunkter på Frontex svar.

Argument som framförts till ombudsmannen

6. I sitt svar till ombudsmannen uppgav Frontex att förordning 1049/2001 [6] ålägger EU-institutionerna att i) lämna ett skriftligt svar till sökanden, ii) ange skälen till att ansökan inte lämnas ut,[7] och iii) informera sökanden om deras rätt att lämna in en bekräftande ansökan eller om tillgängliga rättsmedel.

7. När det gäller Frontex praxis att behandla begäranden om allmänhetens tillgång klargjorde byrån att den alltid anger antalet identifierade handlingar i sina svar. Den innehåller också detaljerade skäl för hur ett utlämnande av de identifierade handlingarna skulle undergräva de intressen som skyddas enligt ett eller flera av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning 1049/2001. Frontex ansåg därför att dess ursprungliga beslut innehåller tillräcklig information för att de sökande ska kunna förstå varför (partiell) tillgång nekas. Frontex betonade att byrån måste se till att den inte skadar de intressen som skyddas genom att avslöja för mycket av handlingarnas innehåll i sina svar på begäranden om tillgång.

8. Frontex vidhöll vidare att det inte finns någon allmän skyldighet att tillhandahålla förteckningar över identifierade handlingar. Frontex tolkning av domen Campbell är att institutionerna endast är skyldiga att tillhandahålla sådana förteckningar när de tillämpar en allmän presumtion om sekretess. I sådana fall är institutionerna inte skyldiga att göra en individuell prövning av handlingarna. Att tillhandahålla en förteckning över handlingar skulle därför ersätta denna funktion (att ange skälen för att inte lämna ut handlingar) och kan göra det möjligt för sökanden att lämna in en välgrundad och effektiv begäran om omprövning. Om en institution inte har grundat sig på en allmän presumtion, utan har gjort en individuell bedömning av handlingarna och således har lämnat detaljerade skäl till varför utlämnandet av de relevanta handlingarna undergräver det eller de skyddade intressena, ansåg Frontex att det inte finns någon skyldighet att tillhandahålla en förteckning över identifierade handlingar.

9. Frontex hävdade vidare att tillhandahållandet av förteckningar över handlingar skulle utgöra skapandet av ett nytt dokument. Så länge en sådan förteckning inte utgör en del av ett skriftligt svar på en begäran, vilket skulle kunna vara fallet till exempel när en allmän presumtion gäller, skulle en separat handling behöva skapas. Allmänhetens rätt till tillgång gäller endast befintliga handlingar och enligt EU:s rättspraxis är en EU-institution inte skyldig att skapa en ny handling [8].

10. Klaganden ansåg att även om en allmän presumtion om sekretess åberopades i det bekräftande beslut som stod på spel i Campbell-domen, betyder detta inte att tillhandahållandet av en förteckning över handlingar endast är en skyldighet i det scenariot. I domen anges snarare att även i de fall där en allmän presumtion tillämpas och en individuell bedömning av de identifierade handlingarna inte krävs, bör den berörda unionsinstitutionen fortfarande tillhandahålla en förteckning över sådana handlingar.

11. Klaganden uppgav vidare att andra EU-institutioner enligt hans erfarenhet tillhandahåller en förteckning över identifierade handlingar när de besvarar en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar. Han nämnde att Europeiska kommissionens interna vägledning om allmänhetens tillgång till handlingar hänvisar till Campbell-domen som en allmän skyldighet för EU-institutionerna att förse de sökande med en förteckning över identifierade handlingar.

12. Klaganden hävdade också att de sökande inte på ett korrekt sätt kan bestrida beslut om att vägra utlämnande i avsaknad av en förteckning över identifierade handlingar. En begäran om allmänhetens tillgång kan omfatta olika kategorier av handlingar under långa perioder. Utan en förteckning över identifierade handlingar kan den sökande inte förstå deras natur. Det gör det också svårt att förstå vilket undantag som tillämpats på vilken specifik handling. I praktiken försämras den sökandes förmåga att formulera en bekräftande ansökan utan denna information. För att illustrera detta gav klaganden ytterligare två exempel på Frontex svar på begäranden om tillgång, där han ansåg att skälen till att inte lämna ut flera handlingar var mycket allmänna.

13. Klaganden uppgav att Frontex mer allmänt i sina svar använder allmänna mallar för motiveringar till att inte lämna ut handlingar, i stället för att tillhandahålla en bedömning från fall till fall av tillämpliga motiveringar för varje enskild handling. Dessa motiveringar förefaller vara helt skilda från handlingarnas specifika sammanhang och karaktär.

14. Slutligen ansåg klaganden att Frontex tolkning var att tillhandahållandet av en förteckning skulle innebära att ett nytt dokument skapas i strid med tolkningen och praxisen hos alla andra EU-institutioner som upprättar en sådan förteckning som en del av deras svar på begäranden om tillgång.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

15. Förevarande mål rör Frontex vägran att förse dem som ansöker om allmänhetens tillgång med förteckningar över handlingar som byrån har identifierat som handlingar som omfattas av deras ansökningar. Till stöd för sin ståndpunkt stöder sig Frontex på Campbell-domen. Frontex hävdar också att det inte finns någon skyldighet enligt förordning 1049/2001 att tillhandahålla förteckningar över identifierade handlingar.

16. Ombudsmannen kan inte instämma i Frontex tolkning av Campbell-domen. Domstolen slog i denna dom fast att tillämpningen av en allmän presumtion inte befriar en unionsinstitution från dess skyldighet att identifiera de handlingar som omfattas av en begäran och från skyldigheten att förse den sökande med förteckningen över dessa handlingar.[9] Mot bakgrund av detta anser ombudsmannen inte att denna skyldighet är begränsad till situationer där den berörda institutionen tillämpar en allmän presumtion.

17. Under alla omständigheter har ombudsmannen konsekvent ansett att det är en fråga om god förvaltning att tillhandahålla förteckningar över identifierade handlingar.[10] Att tillhandahålla sådana förteckningar bör faktiskt ge de sökande en grundläggande förståelse av de identifierade handlingarna, såsom deras titel, datum, art och ursprung. Detta gör det i sin tur lättare för den sökande att förstå institutionens beslut och vid behov formulera en begäran om omprövning. Dessutom kan enskilda personer använda sådana förteckningar för att begränsa sin begäran om omprövning och göra en bekräftande ansökan endast för vissa handlingar. Detta kan också förenkla en institutions behandling av begäranden om omprövning.

18. Ombudsmannen anser att handlingar åtminstone bör förtecknas med en titel, ett datum och - i förekommande fall - ett registerreferensnummer. Om många handlingar står på spel och utlämnandet av dem avslås bör institutionen dessutom ange vilket undantag som tillämpats på vilken handling.

19. Ombudsmannen noterar i detta sammanhang att den berörda institutionen, när den behandlar en begäran om tillgång, först måste identifiera de handlingar som omfattas av dess tillämpningsområde. Om institutionen beslutar att vägra (fullständig) tillgång måste den för varje identifierad handling visa hur ett utlämnande skulle undergräva ett eller flera av de allmänna och privata intressen som skyddas genom artikel 4 i förordning 1049/2001. I praktiken innebär detta att en förteckning över handlingar redan bör finnas tillgänglig inom EU-institutionen som en följd av den interna hanteringen av begäran om tillgång. Att förse de sökande med förteckningen bör därför inte medföra någon ytterligare administrativ börda.

20. I de begränsade fall där en förteckning inte kan tillhandahållas den begärande parten, eftersom själva utlämnandet av förteckningen skulle undergräva det eller de intressen som ska skyddas, är det viktigt att handlingarna beskrivs på ett sådant sätt att den begärande parten kan förstå de berörda handlingarnas antal och art.

21. I praktiken tillhandahåller många av EU:s institutioner, organ och byråer redan förteckningar över identifierade handlingar. Ombudsmannen tar emot ett stort antal klagomål om allmänhetens tillgång till handlingar och ser därmed inledande och bekräftande svar från en rad olika EU-institutioner. De flesta svar innehåller förteckningar över identifierade handlingar, antingen som en del av själva svaret eller som en bilaga till det.

22. Efter att ha granskat svaren från Frontex i samband med klagomål som rör allmänhetens tillgång till handlingar, i inledningsskedet och i det bekräftande skedet, förstår ombudsmannen klagandens farhågor, nämligen att svaren kan vara svåra att följa i avsaknad av en förteckning över de handlingar som identifierats. Detta är särskilt relevant när handlingarna anses vara känsliga och inte alltför många detaljer om deras innehåll kan lämnas ut. Även om Frontex hävdar att den anger antalet handlingar och detaljerade skäl när tillgång vägras, kan det i praktiken vara mycket svårt för de sökande att förstå vilket resonemang, och därmed undantag, som tillämpades på vilken (del av) handling [11].

23. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att Frontex systematiska vägran att tillhandahålla förteckningar över handlingar som byrån anser omfattas av ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar utgör ett administrativt missförhållande. Hon lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan och litar på att Frontex kommer att söka denna möjlighet att anpassa sin praxis.

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till Frontex:

Frontex bör tillhandahålla förteckningar över handlingar som den anser omfattas av begäranden om allmänhetens tillgång till handlingar, såvida inte själva utlämnandet av en förteckning undergräver det eller de intressen som ska skyddas.

Frontex och klaganden kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 4.2 i Europeiska ombudsmannens stadga ska Frontex skicka ett detaljerat yttrande senast den 16 maj 2024.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 15 februari 2024

[1] Finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Förordning 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32001R1049), i enlighet med artikel 114.1 i Frontexförordningen, genomförd genom Frontex styrelsebeslut nr 25/2016 av den 21 september 2016. (Frontexförordningen:

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32019R1896, Beslut av Frontex styrelse: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb_decision_25_2016_on_adopting_practical_arrangements_regarding_pad.pdf).  

[3] Klaganden hänvisade till tribunalens dom av den 28 maj 2020, Campbell/Europeiska kommissionen, T-701/18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=226879&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid=558889.

[4] Europeiska ombudsmannens brev till Frontex finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/172709.

[5] Frontex svar på klagomålet finns på https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/181530.

[6] Artiklarna 7.1 och 8.1 i förordning 1049/2001.

[7] I detta sammanhang hänvisar Frontex till etablerad rättspraxis som kräver att EU-institutionerna förklarar hur tillgång specifikt och faktiskt skulle undergräva ett intresse som skyddas enligt ett undantag, och att risken för undergrävande måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Tribunalens dom av den 27 november 2019, Izuzquiza och Semsrott/Frontex, T-31/18, tillgänglig på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[8] Frontex hänvisade till dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C-127/13, punkt 38: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-127/13%20P och dom av den 11 januari 2017, Typke/kommissionen, C-491 /15 P, punkterna 31 och 46: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.

[9] Se särskilt punkt 44 i Campbell-domen: ”Även om tillämpningen av en allmän presumtion om sekretess gör det möjligt för institutionen att avstå från att göra en individuell prövning av varje handling, kan den emellertid inte befria institutionen från skyldigheten att för sökanden ange vilka handlingar som den har identifierat som en del av en akt som omfattas av denna presumtion och från skyldigheten att förse sökanden med förteckningen över dessa handlingar.”

[10] Se ombudsmannens beslut i ärende 1278/2022/JK, punkt 34, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/171366.

[11] Se t.ex. ärende 344/2023/PVV som pågår vid tidpunkten för denna rekommendation.