Utformad i enlighet med artikel 3.5 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Bakgrund till klagomålet

1. I mars 2018 begärde klaganden att Europeiska kommissionen skulle ge honom tillgång till kopior av all e-postkorrespondens till och från en namngiven kommissionstjänsteman med anknytning till artikel 13 i utkastet till direktiv om upphovsrätt på den digitala inre marknaden.^[2] Tjänstemannen i fråga arbetade vid kommissionens generaldirektorat för kommunikationsnät, innehåll och teknik (GD CNCT). Det framgår av klagomålet att en del av tjänstemannens uppgifter avsåg utarbetandet av utkastet till direktiv.

2. I maj 2018 nekade kommissionen tillgång till de begärda e-postmeddelandena på grund av behovet av att skydda den enskildes privatliv.^[3] Kommissionen förklarade att e-postmeddelanden som härrör från eller skickas till en särskilt identifierad person utgör ”personuppgifter” i den mening som avses i förordning (EG) nr 45/2001 ^[4]. För att behandla klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar skulle det följaktligen ha varit nödvändigt att behandla tjänstemannens personuppgifter.

3. Kommissionen hävdade vidare att den endast kunde få tillgång till e-postmeddelanden som fanns på personalens arbets-e-postkonton under särskilda, exceptionella omständigheter. Kommissionen uppgav följaktligen att den inte kunde få tillgång till de begärda e-postmeddelandena för att hantera klagandens begäran.

4. Klaganden lämnade in en begäran om översyn, en så kallad bekräftande ansökan, och begärde att kommissionen skulle ompröva sin ståndpunkt. I juni 2018 bekräftade kommissionen sin vägran att ge allmänheten tillgång till handlingen.

5. Klaganden var missnöjd med kommissionens beslut och vände sig till ombudsmannen den 7 juni 2018.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens vägran att bevilja tillgång till de begärda e-postmeddelandena. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens synpunkter i ärendet.

Argument som framförts till ombudsmannen

Klagandens argument

7. Klaganden hävdar att kommissionen inte på ett tillfredsställande sätt motiverade sin vägran att ge allmänheten tillgång till de begärda e-postmeddelandena. Han hävdade att e-postmeddelandena utgör ”handlingar” som omfattas av EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar [5]. ^Han hävdade att eventuella integritetsproblem skulle kunna hanteras inom ramen för det förfarande som föreskrivs i förordningen om allmänhetens tillgång till handlingar och inte bör hindra kommissionen från att identifiera de begärda e-postmeddelandena i första hand.

Europeiska kommissionens argument

8. Kommissionen angav först att enligt dess interna regler ^[6] bör e-postmeddelanden som innehåller viktig information, innebär åtgärder eller uppföljning, eller som senare kan behövas som bevis, registreras i kommissionens dokumenthanteringssystem. Omvänt bör e-postmeddelanden som inte kvalificerar sig för registrering inte lagras permanent. Dessa e-postmeddelanden bör raderas av avsändaren och mottagaren/mottagarna när de blir föråldrade och/eller ersätts av händelser.” De interna reglerna anger också att oregistrerade e-postmeddelanden automatiskt raderas från e-postkontona efter sex månader.

9. Kommissionen hävdar också att eftersom de begärda e-postmeddelandena skickades till/från en särskilt identifierad anställd innehåller förteckningen över och innehållet i e-postmeddelandena ”personuppgifter” om den personen.^[7] Den hävdar att kommissionen för att hantera klagandens begäran skulle behöva hämta de begärda e-postmeddelandena från den anställdes e-postkonto, vilket skulle utgöra ”behandling” av den anställdes personuppgifter ^[8]. Den hävdade att sådan behandling inte skulle vara legitim och laglig i den mening som avses i artikel 5 i förordning (EG) nr 45/2001.

10. Enligt kommissionens egna interna regler ^[9] kan den endast lagligt få tillgång till sina anställdas elektroniska korrespondens (som kan innehålla både personliga och yrkesmässiga e-postmeddelanden) för säkerhets- eller utredningsändamål. Enligt kommissionen är det varken nödvändigt eller proportionerligt att söka i en anställds e-postkonto för att identifiera de handlingar som är nödvändiga för att hantera en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar. Dessutom hävdar kommissionen att det inte skulle vara en lämplig rättslig grund att begära samtycke från den anställde (för kommissionen) för att göra en sökning på hans e-postkonto, eftersom samtycket inte kunde betraktas som ”fritt” i den mening som avses i EU:s integritetsregler, på grund av beroendeförhållandet mellan arbetsgivare och anställd.

11. Slutligen har kommissionen gjort gällande att även om de begärda e-postmeddelandena identifierades, skulle utlämnandet av dem utgöra en överföring av personuppgifter. Detta är endast tillåtet när mottagaren har fastställt att överföringen är nödvändig och det inte finns någon anledning att anta att den registrerades berättigade intressen skulle kunna skadas.^[10] Eftersom klaganden inte har visat att en sådan nödvändighet föreligger skulle det vara motiverat att tillämpa det undantag som grundar sig på skydd av privatlivet enligt artikel 4.1 b i förordning 1049/2001.

Ombudsmannens bedömning

12. EU:s bestämmelser om allmänhetens tillgång till handlingar är tillämpliga på alla handlingar som finns hos en EU-institution (det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits av institutionen och som den förfogar över) inom alla unionens verksamhetsområden.^[11] Begreppet handling ges en vid definition i förordning 1049/2001 och omfattar allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form eller i form av ljudupptagningar, bildupptagningar eller audiovisuella upptagningar) som har samband med den politik, den verksamhet och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde.

13. EU-domstolarna har slagit fast ^[12] att arten av det lagringsmedium på vilket innehållet sparas, eller presentationen av innehållet, inte har någon betydelse för huruvida det omfattas av bestämmelserna om tillgång till handlingar eller inte.

14. Ombudsmannen anser att med tanke på den arbetsrelaterade karaktären hos de begärda e-postmeddelandena (som rör ett lagstiftningsförslag) bör de, om de fortfarande innehas av kommissionen (se nedan), betraktas som ”handlingar” som mottagits eller upprättats av institutionen och därmed omfattas av allmänhetens begäran om tillgång.

15. Ombudsmannen anser att ett e-postmeddelande måste betraktas som en ”handling som upprättats av institutionen” när det har upprättats av en tjänsteman (eller ett ombud) inom ramen för dennes tjänsteutövning och har skickats av tjänstemannen i arbetsrelaterat syfte med hjälp av det e-postkonto som institutionen tillhandahåller.

16. Ett e-postmeddelande ska alltid betraktas som en ”handling som mottagits av institutionen” när det är riktat till en tjänsteman (eller en anställd) i dennes arbetsroll och rör en fråga som rör tjänstemannens ansvar eller mer allmänt institutionens ansvar. 

17. Huruvida e-postmeddelanden därefter registreras i kommissionens dokumenthanteringssystem är inte relevant för definitionen av en ”handling” enligt förordning 1049/2001. Registreringen av en handling är en följd av att det finns en handling och inte en förutsättning för dess existens.

18. Ett e-postmeddelande är i besittning av en institution så snart institutionen är i stånd att utöva kontroll över hur e-postmeddelandet hanteras. En institution har rätt att instruera sina tjänstemän om hur de ska hantera e-postmeddelanden som de får i sin arbetsinkorg när dessa e-postmeddelanden rör institutionens arbete. Institutionen kan till exempel beordra tjänstemännen att lagra, hämta, förfoga över, registrera eller offentliggöra e-postmeddelanden som tjänstemännen får i sitt e-postkonto, förutsatt att e-postmeddelandet rör institutionens arbete. Det faktum att en institution (ännu) inte har utövat denna kontrollrätt innebär inte att e-postmeddelandet inte redan innehas av institutionen och därmed omfattas av EU:s regler om tillgång till handlingar.

19. Det är möjligt att ett e-postmeddelande som har mottagits i en tjänstemans inkorg inte längre behålls. Detta kan inträffa om det finns en policy för bevarande av dokument, som antingen skulle ta bort e-postmeddelanden automatiskt efter en viss tid, eller kräva att personalen manuellt tar bort kopior av e-postmeddelandena. Men tills ett dokument tas bort permanent från e-postsystemet förblir det i institutionens besittning. Kommissionen har inte tagit ställning till huruvida handlingarna i förevarande mål har bevarats.

20. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att de e-postmeddelanden som skickats eller mottagits av den berörda tjänstemannen och som rör EU:s politik, verksamhet eller beslut, och som inte permanent hade raderats från tjänstemannens e-postkonto när begäran om allmänhetens tillgång mottogs av kommissionen, är ”handlingar” ”som innehas av kommissionen”, med förbehåll för bestämmelserna om allmänhetens tillgång till handlingar.

21. För att undvika tvivel är e-postmeddelanden av personlig karaktär som en tjänsteman tar emot i sin arbetsinkorg per definition undantagna från tillämpningsområdet för EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar, eftersom dessa regler endast gäller handlingar som rör EU:s politik, verksamhet eller beslut. Det innebär att reglerna endast gäller arbetsrelaterade e-postmeddelanden.

22. Det är naturligtvis möjligt att den berörda tjänstemannens e-postkonto innehåller både arbetsrelaterade e-postmeddelanden och, i undantagsfall, e-postmeddelanden som inte är relaterade till hans arbetsuppgifter (privata e-postmeddelanden).

23. Det är också möjligt att arbetsrelaterade e-postmeddelanden också innehåller vissa personuppgifter, till exempel namn och kontaktuppgifter.

24. Ombudsmannen instämmer dock inte i kommissionens argument att kommissionen skulle behöva behandla personuppgifter för att identifiera de begärda handlingarna. Även om ett sådant förfarande skulle anses utgöra en behandling av personuppgifter anser ombudsmannen att det är nödvändigt för att uppfylla kommissionens rättsliga skyldigheter och inte skulle kränka den berörda tjänstemannens rätt till integritet.

25. För det första är det, med tanke på den arbetsrelaterade karaktären hos de begärda e-postmeddelandena, möjligt att åtminstone vissa eller alla av dem redan har registrerats i kommissionens dokumenthanteringssystem. De kunde därför hämtas från den utan att man sökte på tjänstemannens e-postkonto.

26. För det andra har kommissionen befogenhet att hämta alla andra arbetsrelaterade e-postmeddelanden från tjänstemannens e-postkonto med full respekt för den enskildes personuppgifter och privatliv. Kommissionen kan till exempel be den anställde själv att hämta relevanta e-postmeddelanden från sitt eget e-postkonto (förutsatt att de inte har raderats permanent). Detta alternativ skulle absolut inte kräva att kommissionen behandlar tjänstemannens personuppgifter. En sådan begäran skulle inte inkräkta på den anställdes privatliv, utan skulle endast vara en normal arbetsrelaterad uppgift.

27. När de handlingar som är föremål för begäran om allmänhetens tillgång har identifierats kommer kommissionen att kunna göra en konkret bedömning av deras utlämnande.

Förslaget till lösning

Ombudsmannen föreslår att kommissionen ska beordra den berörda tjänstemannen att identifiera och hämta alla relevanta handlingar som fortfarande finns lagrade på den anställdes e-postkonto. Kommissionen bör också söka i sitt dokumentregister efter relevanta handlingar.

När kommissionen har identifierat handlingarna bör den bedöma om de ska lämnas ut eller inte i enlighet med bestämmelserna i EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar.

Kommissionen uppmanas att senast den 7 oktober 2019 informera ombudsmannen om alla åtgärder som den har vidtagit med avseende på ovannämnda lösningsförslag.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 5 september 2019

^[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Artikel 13 i förslaget till direktiv om användning av skyddat innehåll av leverantörer av informationssamhällets tjänster. I maj 2019 antog rådet och parlamentet direktivet. Medlemsstaterna har fram till juni 2021 på sig att införliva direktivet i sin nationella lagstiftning.

^[3] Enligt artikel 4.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, som finns på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1

^[4] Förordning (EU) 45/2001 var tillämplig vid tidpunkten för klagandens begäran om tillgång och har nu ersatts av förordning (EU) 2018/1725.

^[5] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, som finns på * https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=EUT:L:2001:145:0043:0048:sv:PDF .

^[6] Meddelande från generalsekreteraren av den 16 januari 2015 (ej tillställt ombudsmannen).

^[7] I enlighet med artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, tillgänglig på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32001R0045.

^[8] I enlighet med artikel 2 b i förordning (EG) nr 45/2001.

^[9] I enlighet med ett meddelande från Europeiska kommissionens generalsekreterare av den 16 januari 2015.

^[10] I enlighet med artikel 8 i förordning (EG) nr 45/2001.

^[11] Domstolens dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen, C506/08 P, REU, EU:C:2011:496, punkt 88.

^[12] Se tribunalens dom av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB, T‐436/09, REG, EU:T:2011:634, punkterna 88 och 90–93.