Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ^[1]

Ärendet gällde en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar som utarbetats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) till följd av en undersökning som genomförts av Europeiska ombudsmannen. Olaf underlät att behandla den ursprungliga begäran om tillgång inom den lagstadgade tidsfristen. När den sökande sedan begärde omprövning av detta effektiva avslagsbeslut avbröt Olaf omprövningen med motiveringen att den hyste tvivel om klagandens identitet, en tysk medborgare.

Efter ett förslag till lösning från ombudsmannen gick Olaf med på att se över sitt effektiva beslut om avslag. Kommissionen gav klaganden tillgång, helt eller delvis, till fyra handlingar som den hade konstaterat omfattades av begäran. Klaganden hävdade att det hade tagit Olaf för lång tid att besvara hans begäran om tillgång. Han ifrågasatte också om Olaf hade identifierat alla handlingar som omfattades av hans begäran.

Ombudsmannen betonade vikten av snabba svar på begäranden om tillgång till handlingar, men fann ingen anledning att ytterligare undersöka förseningsproblemet efter Olafs ursäkt för förseningen. Ombudsmannen drog dock slutsatsen att Olaf inte hade identifierat två handlingar som borde ha ansetts omfattas av klagandens begäran om allmänhetens tillgång. Denna underlåtenhet utgjorde ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen rekommenderade därför att Olaf nu skulle besluta om det finns en rätt för allmänheten att få tillgång till dessa handlingar och därvid ta hänsyn till ombudsmannens preliminära ståndpunkt att dessa två handlingar, med minimala redigeringar, bör lämnas ut. Ombudsmannen rekommenderade också Olaf att på nytt söka igenom sina akter för att fastställa om den innehar några andra handlingar som omfattas av klagandens begäran om handlingar. Om sådana handlingar påträffas bör Olaf besluta om huruvida allmänheten har rätt att få tillgång till dem.

Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet gäller Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) vägran att ge klaganden, en tysk medborgare, allmänhetens tillgång ^[2] till ”en förteckning över Olafs handlingar som lagts fram till följd av och i samband med Europeiska ombudsmannens beslut av den 15 mars 2013 i ärende 1697/2010/(BEH)JN [3] och kopior av dessa handlingar”[4]. Begäran om tillgång gjordes i september 2013.

2. Olaf har två gånger förlängt tidsfristen för att besvara klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar. Klaganden begärde därefter en intern omprövning av detta beslut genom att lämna in en så kallad bekräftande ansökan. Han hävdade att den andra förlängningen utgjorde en överträdelse av de relevanta EU-reglerna om allmänhetens tillgång till handlingar. Han klargjorde att hans begäran ”endast avser de handlingar som Olaf har lagt fram till följd av, det vill säga efter, ombudsmannens beslut i mars [2013]”[5].

3. Olaf vägrade att behandla begäran om översyn på grund av tvivel om klagandens identitet. Kommissionen krävde att klaganden skulle tillhandahålla en bestyrkt kopia av sitt pass och en kopia av sin ursprungliga ansökan om tillgång. Den klagande vände sig sedan till ombudsmannen.

Utredningen

4. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påståenden och påståenden:

Anklagelser:

1) Olaf avbröt felaktigt handläggningen av klagandens bekräftande ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar.

2) Olaf underlät att ge den klagande tillgång till de begärda handlingarna.

Fordringar:

1) Olaf bör be om ursäkt för den försening som orsakats.

2) Olaf bör utan ytterligare dröjsmål ge den klagande fullständig tillgång till de begärda handlingarna.

5. Under undersökningens gång lade ombudsmannen fram ett förslag till lösning och mottog Olafs svar samt klagandens synpunkter på Olafs svar. Ombudsmannens rekommendation tar hänsyn till parternas argument och synpunkter.

Påstående om att Olaf felaktigt avbröt handläggningen av klagandens bekräftande ansökan

Ombudsmannens förslag till lösning, Olafs svar och ombudsmannens slutliga bedömning

6. I en anda av att söka en snabb och medborgarvänlig lösning på detta påstående föreslog ombudsmannen i mars 2014 att Olaf skulle gå vidare med sin hantering av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar.

7. Olaf svarade att den skulle göra som ombudsmannen hade föreslagit. Olaf förbehöll sig dock rätten att vidta lämpliga åtgärder i framtiden när den hyste allvarliga tvivel om identiteten på en person som ansöker om allmänhetens tillgång till handlingar.

8. Ombudsmannen välkomnar Olafs positiva svar på lösningsförslaget och anser att Olaf har löst denna aspekt av klagomålet. Ombudsmannen noterar dock att i en begäran om allmänhetens tillgång till handlingar bör den sökandes identitet inte beaktas när det gäller det beslut som ska fattas om denna begäran. Beslutet bör vara detsamma oavsett den sökandes identitet. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat har rätt till tillgång (med vissa undantag) till handlingar som innehas av en EU-institution. Mycket sällan kan det finnas skäl till att det, i syfte att förhindra missbruk av allmänhetens rätt till tillgång till handlingar, kan vara godtagbart att begära bevis på den sökandes identitet. Alla krav i detta avseende måste dock vara både lämpliga och proportionerliga. I detta fall är ombudsmannen inte övertygad om att Olaf hade rätt att ställa särskilda krav på klaganden när det gäller bevis på hans identitet.

Påstående om att Olaf inte gav klaganden tillgång till de begärda handlingarna

Argument som framförts till ombudsmannen

9. Vid behandlingen av klagandens begäran om tillgång enligt ombudsmannens förslag identifierade Olaf fyra handlingar som omfattades av klagandens begäran. Det rörde sig om en skrivelse till Europeiska ombudsmannen, en skrivelse till Europaparlamentet, ett svar på skriftliga frågor från parlamentets budgetkontrollutskott [6] och ett svar på en parlamentsfråga [7].

10. Olaf lämnade ut de tre sistnämnda handlingarna i sin helhet och beviljade delvis tillgång till den första handlingen. När det gäller de delar som inte lämnats ut åberopade Olaf de undantag som syftar till att skydda den enskildes privatliv och integritet, syftet med utredningarna och Olafs beslutsprocess [8]. Olaf bad om ursäkt för dröjsmålet med att behandla klagandens begäran om en intern omprövning av sin ursprungliga ståndpunkt, vilket hade inträffat ”på grund av behovet av att samråda med andra unionsorgan och unionstjänster”.

11. Klaganden hävdade att den tid det tagit Olaf att behandla hans bekräftande ansökan var orimligt lång. Han undrade om de samråd som Olaf nämnde verkligen kunde ha orsakat förseningen, med tanke på att samråden skulle ha varit nödvändiga endast för det första dokumentet och skulle ha omfattat endast ett unionsorgan, nämligen Europeiska ombudsmannen. Klaganden hävdade att sådana samråd inte borde leda till en överträdelse av de tidsfrister som fastställts för hantering av begäranden om tillgång. Klaganden ifrågasatte också om Olaf verkligen hade identifierat alla handlingar som omfattades av hans begäran. Det stred mot hans erfarenhet av stora offentliga myndigheter att det inte förekom någon skriftlig korrespondens inom Olaf och med kommissionens avdelningar om ombudsmannens beslut i ärende 1697/2010/(BEH)JN. Han ifrågasatte också om det var sant att Olaf endast hade skickat en skrivelse till ombudsmannen och att det inte hade förekommit någon uppföljande korrespondens.

Ombudsmannens bedömning

12. Olaf har gett fullständig tillgång till tre handlingar och partiell tillgång till en handling som konstaterats omfattas av klagandens begäran om tillgång. Klaganden ifrågasatte inte det faktum att Olaf endast delvis gav tillgång till en av handlingarna. Ombudsmannen anser därför att Olaf nu har behandlat klagomålet på ett tillfredsställande sätt när det gäller dessa fyra handlingar.

13. När det gäller den tid det tog Olaf att svara på klagandens bekräftande ansökan noterar ombudsmannen att det tog Olaf mer än fyra månader att svara från den tidpunkt då Olaf samtyckte till ombudsmannens förslag till lösning. I de relevanta reglerna fastställs en tidsfrist på 15 arbetsdagar för en institution att besvara en begäran om omprövning [9], som i undantagsfall kan förlängas med ytterligare 15 arbetsdagar [10].

14. I EU:s bestämmelser om allmänhetens tillgång till handlingar föreskrivs uttryckligen samråd med tredje part. Olaf samrådde med ombudsmannens kansli innan den besvarade klagandens begäran om omprövning. Med tanke på utformningen av EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar måste det dock antas att lagstiftarna ansåg att samråd bör äga rum inom de angivna tidsfristerna.

15. Förseningar i hanteringen av begäranden om tillgång till handlingar är uppenbart oönskade eftersom de inverkar negativt på medborgarnas rätt att få tillgång till handlingar och de fördelar som sådan tillgång medför när det gäller till exempel medborgarnas deltagande i beslutsfattandet och EU-förvaltningens ansvarsskyldighet. Tidsfristerna för att behandla ansökningar om allmänhetens tillgång till handlingar syftar till att säkerställa att medborgarnas rätt till tillgång till handlingar inte fråntas sin faktiska verkan. Om en EU-institution inte respekterar tidsfristen för att behandla en bekräftande ansökan kan sökanden välja att vända sig till domstolen eller vända sig till ombudsmannen [11]. I förevarande fall var ombudsmannen redan involverad i Olafs hantering av begäran om tillgång genom denna undersökning. Även om det är beklagligt att det tog Olaf så lång tid att bevilja tillgång till handlingarna noterar ombudsmannen att Olaf har bett klaganden om ursäkt för den ytterligare förseningen. Ombudsmannen finner därför ingen anledning att närmare undersöka denna aspekt av ärendet.

16. När det gäller frågan huruvida Olaf på ett korrekt sätt har identifierat alla handlingar som omfattas av klagandens ansökan om tillgång till handlingar, innebär presumtionen om lagenlighet av unionsinstitutionernas rättsakter att när en institution anger att en viss handling till vilken tillgång har begärts inte existerar, finns det en presumtion för att detta uttalande är korrekt. Sökanden kan dock motbevisa denna presumtion genom att lägga fram relevanta och samstämmiga bevis [12].

17. Såsom nämns i de handlingar som lämnats till klaganden inledde Olaf, i samband med ombudsmannens beslut, en bredare översyn av sina regler om visselblåsning. Detta omfattade till exempel antagandet av riktlinjer för utredningsförfaranden för Olafs personal [13]. Antagandet av dessa riktlinjer kan emellertid inte betraktas som ”handlingar som upprättats till följd av, och i samband med” ombudsmannens beslut, eftersom riktlinjerna rör det bredare ämnet visselblåsning snarare än ett enda ärende.

18. Även om ombudsmannens beslut i ärende 1697/2010/(BEH)JN kan ha bidragit till en bredare diskussion om Olafs regler om visselblåsning är det därför rimligt att Olaf anser att handlingar som framställs i ett sådant sammanhang inte omfattas av klagandens begäran om tillgång till handlingar.

19. När ombudsmannen avslutade ärende 1697/2010/(BEH)JN bad han Olaf att lämna information om eventuella åtgärder som vidtagits i samband med ombudsmannens slutsatser. Olaf besvarade ombudsmannens begäran i form av en skrivelse som senare gjordes tillgänglig för klaganden i det aktuella fallet som svar på hans begäran.

20. Ombudsmannen noterar dock att Olaf skickade ytterligare två skrivelser till ombudsmannen efter beslutet i ärende 1697/2010/(BEH)JN. Dessa skrivelser skickades den 3 april och den 23 augusti 2013, det vill säga före klagandens begäran om tillgång i september 2013.

21. Till skillnad från den skrivelse som avses i punkt 19 ovan, som har ett direkt samband med beslutet i ärende 1697/2010/(BEH)JN, behandlar de skrivelser som skickades den 3 april och den 23 augusti 2013 inte föremålet för ärende 1697/2010/(BEH)JN eller det beslut som fattades i det ärendet. Dessa skrivelser avser snarare separata frågor som uppkom efter det att det målet hade avslutats. Föremålet för mål 1697/2010/(BEH)JN och det beslut som fattades i det målet utgör bakgrunden till den fråga som tas upp i dessa skrivelser. Båda skrivelserna hänvisar dock uttryckligen till ärende 1697/2010/(BEH)JN och det är uppenbart att det finns ett visst samband mellan den fråga som diskuterades i dessa skrivelser och det beslut som fattades i ärende 1697/2010/(BEH)JN.

22. Ombudsmannen anser att en institution, när den ställs inför en begäran om tillgång till handlingar, bör tolka denna begäran på lämpligt sätt. Om institutionen hyser tvivel om begärans omfattning bör den samråda med den person som ansöker om tillgång för att hitta en medborgarvänlig lösning. Om institutionen underlåter att göra detta hindras medborgarna från att överklaga beslut om att vägra tillgång eller föranleds att tro att vissa handlingar inte existerar alls. Båda scenarierna är till skada för medborgarnas grundläggande rätt till tillgång till offentliga handlingar. Ombudsmannen anser således att Olaf omedelbart borde ha ansett att dessa två skrivelser omfattades av klagandens begäran om tillgång till handlingar. I annat fall borde Olaf ha gett klaganden i uppdrag att klargöra omfattningen av begäran om tillgång.

23. Ombudsmannen anser att det var ett administrativt missförhållande från Olafs sida att inte ha identifierat dessa två ytterligare skrivelser som fångade upp klagandens begäran eller, i andra hand, att ha samrått med klaganden om omfattningen av hans begäran.

24. För att avhjälpa det administrativa missförhållandet rekommenderar ombudsmannen att Olaf beviljar tillgång till de två ovannämnda skrivelserna, såvida inte ett undantag för tillgång gäller alla eller delar av handlingarna [14]. Ombudsmannen rekommenderar vidare att Olaf, när den överväger allmänhetens rätt att få tillgång till dessa två skrivelser, bör ta hänsyn till hennes preliminära åsikt att det, med förbehåll endast för minimala redigeringar [15], finns en rätt för allmänheten att få tillgång till de två skrivelserna.

25. Med tanke på att ombudsmannen har identifierat ytterligare handlingar som hon anser omfattas av klagandens begäran rekommenderar hon vidare att Olaf gör ytterligare sökningar för att fastställa om den innehar några andra handlingar som omfattas av klagandens begäran om handlingar. Dessa ytterligare sökningar bör särskilt göras i ärenden som rör frågor som rör ämnet för ombudsmannens undersökning i ärende 1697/2010/(BEH)JN. Ombudsmannen uppmanar Olaf att i sitt yttrande informera henne om resultatet av denna sökning och om alla beslut som den har fattat när det gäller allmänhetens rätt till tillgång till sådana handlingar.

Rekommendationerna

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendationer till Olaf:

Olaf bör ge klaganden tillgång till de skrivelser som Olaf skickade till ombudsmannen den 3 april och den 23 augusti 2013, med undantag för att Olaf anser att ett undantag från tillgång gäller för alla eller delar av skrivelserna. Vid beslut om huruvida allmänheten ska beviljas tillgång till skrivelserna bör Olaf ta hänsyn till ombudsmannens preliminära ståndpunkt att det, med förbehåll för minimala redigeringar, finns en rätt för allmänheten att få tillgång till de två skrivelserna. Om Olaf anser att det är nödvändigt att maskera skrivelserna bör Olaf informera ombudsmannen om maskeringarna och skälen till dem.

Olaf bör göra ytterligare sökningar för att fastställa om den innehar några andra handlingar som omfattas av klagandens begäran om allmänhetens tillgång till handlingar. Dessa ytterligare sökningar bör särskilt göras i ärenden som rör frågor som rör ämnet för ombudsmannens undersökning i ärende 1697/2010/(BEH)JN. Olaf bör fatta beslut om allmänhetens rätt till tillgång till alla sådana handlingar som identifierats. Olaf bör informera ombudsmannen om resultatet av dessa sökningar och om sitt beslut om allmänhetens rätt till tillgång till alla handlingar som identifierats.

Olaf och den klagande kommer att informeras om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska Olaf avge ett yttrande senast den 24 februari 2017.

Strasbourg den 22 november 2016

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] På grundval av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).

[3] Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 1697/2010/(BEH)JN mot Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

[4] Klagomålet ingavs på tyska. Den tyska texten lyder: ”Eine Liste der von OLAF im Anschluss an und im Zusammenhang mit der Entscheidung des Europäischen Bürgerbeauftragten vom 15. März 2013 im Fall 1697/2010/(BEH)JN erstellten Dokumenten sowie Kopien dieser Dokumente.”

[5] Den tyska texten lyder: ”[Der] Antrag bezieht sich lediglich auf diejenigen Dokumente, die von OLAF im Anschluss an, also nach der Entscheidung des Bürgerbeauftragten vom März dieses Jahres erstellt wurden.”

[6] Finns på: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201401/20140117ATT77782/20140117ATT77782EN.pdf

[7] Finns på: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-004680&language=EN

[8] Artiklarna 4.1 b, 4.2 tredje strecksatsen och 4.3 i förordning 1049/2001.

[9] Se artikel 8.1 i förordning 1049/2001.

[10] Se artikel 8.2 i förordning 1049/2001.

[11] Artikel 8.3 i förordning 1049/2001.

[12] Se Europeiska ombudsmannens beslut att avsluta sin undersökning av klagomål 375/2013/ANA mot Europeiska kommissionen, punkt 19 och där angiven rättspraxis.

[13] Finns på: https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/gip_18092013_en.pdf

[14] I enlighet med artikel 4 i förordning 1049/2001.

[15] Ombudsmannen kommer att informera Olaf om de minimala redigeringar av skrivelserna som enligt hennes preliminära uppfattning är nödvändiga.