Utfärdad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga [1]

Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet avser Europeiska kommissionens handläggning av ett överträdelseklagomål som lämnats in av en fransk medborgare som arbetat som arkitekt i Irland sedan 2000. Efter ikraftträdandet av Irish Building Control Act 2007 (nedan kallad lagen), som bland annat reglerade användningen av titeln arkitekt, var klaganden tvungen att sluta använda titeln i avvaktan på att han skulle registreras enligt lagen [2]. Detta, sade han, satte honom i en konkurrensnackdel jämfört med dem som hade rätt att fortsätta använda titeln "arkitekt".

2. Den 17 september 2010 ingav klaganden ett överträdelseklagomål (CHAP(2010)02912 - IRLAND) till kommissionen avseende lagen, särskilt 21–22 §§[3]. I avsnitten 21–22 fastställs ett tekniskt bedömningsnämndsförfarande för sökande utan formella kvalifikationer som har minst tio års erfarenhet ”i staten”(dvs. i Irland) före ikraftträdandet av avsnitten 21–22 [4]. Enligt klaganden diskriminerar erfarenhetskravet arbetstagare från andra EU-medlemsstater genom att införa nationella begränsningar av den erfarenhet som krävs. Klaganden förklarade att den väg som föreslagits honom för registrering, nämligen § 14.2 f i lagen, är mer betungande än §§ 21–22, med ett belopp på 13 500 euro i stället för 5 500 euro och ett prov som är fördelat över tio månader och utgör ett ”mycket akademiskt förfarande”.

3. Kommissionen behandlade klagandens överträdelseklagomål inom ramen för EU Pilot-förfarandet (ärende 1486/10/MARK)[5]. I ett e-postmeddelande till klaganden av den 30 maj 2011 hänvisade kommissionen till svaret på EU Pilot-klagomålet från de irländska myndigheterna, där de senare uppgav att bestämmelserna i avsnitten 21–22 infördes i lagen som en rent övergående åtgärd i det specifika syftet att – vid ett enstaka tillfälle – reglera situationen för ett begränsat antal personer (oavsett nationalitet) som hade varit etablerade i minst tio år på arkitekturområdet i Irland vid den tidpunkt då lagen infördes. De irländska myndigheterna uppgav vidare att eftersom avsnitten 21–22 var avsedda att specifikt inriktas på denna begränsade grupp av rättstillämpare skulle de, om behovet uppstod, välja att stryka dessa bestämmelser helt och hållet i stället för att utvidga dem till att omfatta personer som förvärvat sin erfarenhet utanför Irland. De irländska myndigheterna förklarade vidare att avsnitt 14.2 f i lagen är tillämpligt på personer med erfarenhet av att utföra arbetsuppgifter som motsvarar dem som utförs av en arkitekt i Irland, men som inte nödvändigtvis utförs i Irland [6]. Således beaktas all relevant erfarenhet som förvärvats utanför Irland. De irländska myndigheterna bestred slutligen klagandens påstående att förfarandet enligt avsnitt 14.2 f i lagen är av akademisk karaktär och bäst lämpat för utexaminerade. De uppgav att det har utformats särskilt för erfarna utövare. De föreslog att detta skulle vara den lämpliga vägen för klaganden för att få registrering.

4. Kommissionen informerade klaganden om att det på grundval av dessa synpunkter inte föreföll finnas några övertygande bevis för att Irland hade överträtt EU-lagstiftningen. Kommissionen föreslog därför att ärendet skulle avslutas inom fyra veckor, såvida inte klaganden lämnade nya uppgifter.

5. Därefter följde en omfattande skriftväxling mellan klaganden och kommissionen. Under denna diskussion anförde kommissionen följande argument som motivering till sitt förslag att avsluta ärendet.

6. För det första förklarade kommissionen att om det i avsnitten 21–22 i lagen föreskrevs en mekanism för registrering parallellt med rutten enligt avsnitt 14.2 f, enligt vilken den ena var tillämplig på arkitekter som förvärvat all sin erfarenhet i Irland och den andra på arkitekter som kom från andra medlemsstater, kunde det finnas skäl att dra slutsatsen att dessa bestämmelser strider mot unionsrätten, särskilt artiklarna 45 i EUF-fördraget (om fri rörlighet för arbetstagare) och 49 i EUF-fördraget (om etableringsfrihet), genom att införa strängare krav på yrkesutövare som förvärvat sina kvalifikationer i en annan medlemsstat än Irland. På grundval av de irländska myndigheternas förklaringar och en analys av bestämmelserna i själva lagen förefaller detta dock inte vara fallet. Punkt 1 i avsnitt 22 utesluter varje "period av sådan prestation som inträffar på eller efter inledningen av detta avsnitt". Till skillnad från avsnitt 14 föreskriver avsnitten 21–22 således en mekanism vars tillämplighet är begränsad i tiden (en ordning för ”förvärvade rättigheter”). Kommissionens uppfattning är att syftet med denna åtgärd är att möjliggöra registrering av ett begränsat antal personer som påverkats negativt av regleringen av användningen av titeln ”arkitekt”. Dessa övergångsbestämmelser är med nödvändighet underkastade villkor som kan förefalla godtyckliga och diskriminerande. Även om klaganden inte kan dra nytta av dem, trots att han påverkades negativt av förordningen, skulle detsamma gälla för en arkitekt som vid tidpunkten för lagstiftningens ikraftträdande hade utövat sin verksamhet i Irland i nio och ett halvt år.

7. För det andra uppgav kommissionen att de irländska myndigheterna, samtidigt som de försvarade den logiska grunden för den nuvarande lydelsen av bestämmelserna i fråga, har förklarat att de vid behov skulle vara beredda att stryka avsnitten 21–22 i lagen, så att alla ansökningar om registrering för användning av titeln arkitekt, inbegripet ansökningar från befintliga utövare med icke-akademisk bakgrund som var verksamma i Irland vid den tidpunkt då lagen infördes, skulle behandlas på de olika sätt som föreskrivs i avsnitten 14, 15 och 16 i lagen. Med tanke på att avsnitten 21–22 är strikt riktade och övergående förklarade kommissionen att den ansåg att det skulle vara oproportionerligt att insistera på att de skulle strykas, särskilt eftersom detta resultat inte skulle gynna klaganden eller andra yrkesverksamma i hans ställning.

8. För det tredje hänvisade kommissionen till de irländska myndigheternas försäkran om att det är möjligt för klaganden att registreras via den rutt som föreskrivs i avsnitt 14.2 f. Detta är det grundläggande sättet att få registrering i Irland utan formella kvalifikationer och det gäller irländska medborgare och icke-irländska EU-medborgare, oavsett var de har förvärvat sin erfarenhet. Den tillade att även om klaganden anser att denna väg är kostsam, ligger det inte inom kommissionens behörighet att avgöra hur tillträdet till ett yrke (eller en yrkestitel) organiseras inom en medlemsstat.

9. Den 20 december 2011 informerade kommissionen klaganden om att hans EU Pilot-ärende 1486/10/MARK hade avslutats den 25 november 2011. Kommissionen förklarade att den bedömde lagen i fråga och dess effekter på den fria rörligheten för yrkesutövare som helhet, utan att fokusera på något särskilt avsnitt separat. Enligt kommissionen avser 14 § och följande paragrafer och 21 § och följande paragrafer olika situationer men kompletterar varandra. Tillsammans gör de det möjligt för alla yrkesutövare som var verksamma i Irland enligt det tidigare, oreglerade, systemet att omfattas av det nya rättssystemet. Mot denna bakgrund skiljer sig syftet med 14, 15 och 16 §§ i lagen från syftet med 21–22 §§. De förstnämnda bestämmelserna är tillämpliga på personer som vill etablera sig som arkitekter i Irland på grundval av kvalifikationer, såsom yrkeserfarenhet från arkitektverksamhet, som förvärvats i Irland och/eller någon annanstans. De sistnämnda bestämmelserna är avsedda att ”reglera”– vid ett enstaka tillfälle – den rättsliga ställningen för personer som den irländska regeringen sedan länge har ansett vara etablerade som arkitekter i staten. Kommissionens uppfattning var att den irländska lagstiftaren var tvungen att avgöra vem som skulle omfattas av definitionen av etablerade arkitekter som omfattas av denna exceptionella åtgärd. Eftersom yrkestiteln inte hade reglerats i Irland före lagen föreföll det enda möjliga kriteriet vara hur länge en person hade utövat yrket i staten. Tio år ansågs vara lämpligt för detta ändamål.

10. Kommissionen anförde vidare att denna typ av beslut alltid i viss mån är godtyckliga. De måste balansera, å ena sidan, intressena hos personer som etablerat sig i god tro före lagen och, å andra sidan, konsumenternas och allmänhetens rättigheter och intressen, med tanke på hälso- och säkerhetskonsekvenserna av arkitektverksamheten. I slutändan, sade kommissionen, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, överlåts dessa typer av beslut till de medlemsstater som är bäst lämpade att göra bedömningen.

11. Kommissionen förklarade vidare att den inte ifrågasatte den irländska regeringen om nationella begränsningar eftersom den inte fann några bevis för nationella begränsningar i avsnitt 14 eller i avsnitten 21–22 [7]. Alla vägar för registrering enligt lagen är lika tillämpliga på irländska medborgare och icke-irländska EU-medborgare och på exakt samma villkor. Icke-irländska EU-medborgare behandlas således inte annorlunda än irländska medborgare. Det förefaller inte heller föreligga någon skillnad i behandling mellan personer som har förvärvat all sin yrkeserfarenhet i Irland och personer som har förvärvat den i andra medlemsstater, eftersom avsnitten 14 och 21–22 inte är parallella mekanismer, utan kompletterande bestämmelser av olika karaktär som är avsedda att hantera olika situationer. Kommissionen drog slutsatsen att det hade försäkrats om att lagen erbjöd klaganden en väg för att få registrering som arkitekt och att all hans erfarenhet, inklusive den som förvärvats utanför Irland, skulle beaktas om han skulle ansöka via den vägen.

12. Klaganden bestred denna slutsats inför kommissionen. Han hävdade att kommissionen vägrade att ifrågasätta nödvändigheten av och syftet med de nationella begränsningarna för registrering genom 21–22 §§ i lagen. Samtidigt som han förstod att diskrimineringen förmodligen inte berörde mer än ett dussin europeiska medborgare baserade i Irland, hävdade han att kommissionen inte borde bortse från de uppenbara fakta. Sökande med över 10 års erfarenhet, som fått en del av den erfarenheten inom EU men utanför Irland, debiteras 7 000 euro mer för att göra ett mycket svårare prov än sina motsvarigheter som aldrig har migrerat inom EU. Dessa två olika registreringsvägar diskriminerar uppenbarligen arbetstagare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet inom EU. Klaganden anser att den irländska lagstiftningen fastställde dessa nationella begränsningar av erfarenheten på grund av den ökade rörligheten för utländska arbetstagare inom Irland sedan år 2000. Erfarenheter från andra EU-länder bör ses som en tillgång, sade han, med tanke på de dåliga konstruktions- och designstandarder som gällde i Irland före 2005.

13. Klaganden beslutade då att lämna in sitt klagomål till Europeiska ombudsmannen.

Föremålet för utredningen

14. Klaganden hävdade att kommissionen gjorde fel när den avslutade hans klagomål utan att till fullo undersöka om avsnitten 21–22 i Irish Building Control Act 2007 är förenliga med EU-lagstiftningen.

Till stöd för sitt påstående hävdade klaganden i huvudsak att det skenbart neutrala kravet i fråga, dvs. att den relevanta erfarenheten ska förvärvas ”i staten”, i första hand skulle kunna påverka ett större antal icke-irländska medborgare och arbeta till deras nackdel.

15. Klaganden hävdade att kommissionen borde erkänna att bestämmelserna i fråga är diskriminerande och att den avslutade hans klagomål med motiveringen att det skulle vara oproportionerligt att driva ärendet vidare.

16. I ytterligare korrespondens till ombudsmannen av den 28 november 2012 uppgav klaganden att han håller på att förlora potentiella projekt på grund av sin oförmåga att registrera sig som arkitekt. Detta, uppgav han, beror på den irländska lagen som strider mot unionsrätten. Den klagande frågade ombudsmannen vem som skulle vara ansvarig för den ekonomiska förlust som hans praxis består på grund av kommissionens underlåtenhet att ordentligt undersöka hans fall, vilket, sade han, har förvärrat situationen.

17. Ombudsmannen noterar att klaganden tycks föreslå att ytterligare ett krav tas med i denna undersökning, nämligen ett krav på ekonomisk ersättning. Eftersom detta påstående inte togs med i början av undersökningen anser ombudsmannen dock att det inte skulle vara lämpligt att ta med det i detta skede.

Utredningen

18. Klaganden lämnade in sitt klagomål till ombudsmannen den 6 mars 2012. Den 28 mars inledde ombudsmannen en undersökning genom att be kommissionen om ett yttrande. Han bad också kommissionen att i sitt yttrande inkludera en förklaring av kommentaren i sitt e-postmeddelande av den 20 juni 2011 till klaganden om att villkoren i den irländska lagstiftningen ”kan förefalla godtyckliga och diskriminerande” och, i synnerhet, huruvida denna kommentar avser diskriminering på grund av nationalitet.

19. Den 2 augusti 2012 översände kommissionen sitt yttrande, som översändes till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Klaganden inkom med synpunkter den 5 september 2012.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påståendet att kommissionen gjorde fel när den avslutade klagomålet om överträdelse och det därmed sammanhängande påståendet

Argument som framförts till ombudsmannen

20. I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att kommissionen vägrade att agera på grund av att det skulle vara oproportionerligt att göra det. Samtidigt som han förklarade att han till fullo godtog denna dom ifrågasatte han det faktum att kommissionen vägrade att erkänna diskrimineringen av arbetstagare från EU:s medlemsstater utanför Irland. Han hävdade vidare att den person vid kommissionen som bedömde hans klagomål saknade kännedom om ämnet.

21. I sitt yttrande förklarade kommissionen återigen att övergångsvägen till registrering, nämligen 21–22 §§, verkar vara av en annan karaktär än 14 §: I avsnitt 14 fastställs ett långsiktigt och heltäckande system för registrering av kvalificerade personer som arkitekter, medan avsnitten 21–22 syftar till att mildra effekterna av regleringen av yrkestiteln på ett begränsat antal personer som, oavsett nationalitet, hade varit etablerade i Irland i tio år eller mer som arkitekter när lagen trädde i kraft. Det rör sig således om övergångsbestämmelser som föreskriver att personer som, enligt den irländska lagstiftarens uppfattning, har förvärvat denna rätt genom att ha utövat yrket i Irland under lång tid ska registreras vid ett enda tillfälle.

22. När det gäller klagandens argument att kommissionen avslutade överträdelseklagomålet utan att ha gjort en fullständig undersökning svarade kommissionen att dess avdelningar analyserade all information som klaganden lämnat i sitt ursprungliga klagomål, liksom alla hans efterföljande meddelanden, och gav honom omfattande återkoppling skriftligen och per telefon. Utöver hans påstående att 2007 års irländska byggkontrolllag innehöll bestämmelser som ledde till diskriminering på grund av nationalitet inleddes dessutom ett EU Pilot-förfarande för att klargöra både bestämmelserna i lagen och den praktiska organisationen av erkännandet av yrkeskvalifikationer för arkitekter i Irland. Kommissionen förde diskussioner med de irländska myndigheterna för att få kompletterande information i syfte att få en så fullständig bild som möjligt av situationen innan den fattade ett beslut. Kommissionen begärde till och med klargöranden av vissa punkter av potentiellt intresse för klaganden inom ramen för hans ansökan som inte var av direkt relevans för hans överträdelseklagomål. Slutligen höll kommissionen klaganden fullt informerad om de olika etapperna i sin undersökning och bedömning av situationen.

23. När det gäller det argument som klaganden framförde i sitt klagomål till ombudsmannen om att hans klagomål hade tilldelats fel enhet inom kommissionen, angav den senare att i den mån hans klagomål avsåg tillträde till ett yrke i en annan medlemsstat än den där han erhöll sina kvalifikationer, var enheten "Yrkeskvalifikationer" behörig att handlägga klagomålet. Till följd av den interna omorganisationen av generaldirektoratet för inre marknaden och tjänster döptes enheten om till ”Fri rörlighet för yrkesverksamma” utan att på något sätt ändra sitt ansvarsområde eller sin personal.

24. När det gäller klagandens påstående förklarade kommissionen att dess påstående att varken avsnitt 14 eller avsnitten 21–22 ledde till diskriminering på grund av nationalitet grundades på det faktum att ingen av dessa bestämmelser gör registrering som arkitekt i Irland beroende av irländskt medborgarskap. Kommissionen delade klagandens åsikt, som också återspeglar etablerad rättspraxis, att åtgärder i nationell lagstiftning kan vara diskriminerande utan att uttryckligen hänvisa till nationalitet, om de har en större negativ inverkan på utländska medborgare än på landets egna medborgare. Den tillade dock att så inte förefaller vara fallet med den aktuella lagen. Lagen förefaller i sin helhet varken hindra eller göra det mindre attraktivt för arkitekter med kvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat att etablera sig i Irland, eftersom det i avsnitt 14 fastställs ett system för registrering av arkitekter. I avsnitt 14 garanteras likabehandling av alla arkitekter oavsett om de är medborgare i Irland eller i en annan medlemsstat och oavsett om de har förvärvat sina kvalifikationer i Irland eller i en annan medlemsstat. Tillämpligheten av 21–22 §§ är så begränsad – både tidsmässigt och under mycket specifika omständigheter – att dessa inte kan anses undergräva det system som införts genom 14 §.

25. Kommissionen förklarade vidare att dess kommentar att bestämmelserna i 21–22 §§ ”kan förefalla godtyckliga och diskriminerande” inte avser diskriminering på grund av nationalitet. Den hänvisar till det faktum att varje större förändring av hur ett yrke är organiserat, eller betydande ny lagstiftning på något område för den delen, sannolikt kommer att påverka vissa personer eller grupper av personer negativt. I detta sammanhang kan det hända att lagstiftarens ansträngningar för att mildra de oönskade effekterna inte omfattar alla berörda personer. Slutresultatet kan förefalla diskriminerande för de personer som inte kan dra nytta av de mildrande övergångsåtgärderna och som följaktligen påverkas negativt av lagändringen. Detta verkar vara fallet med klaganden, vars arbete som arkitekt har påverkats av den irländska Building Control Act 2007. Det faktum att övergångsbestämmelserna om ”förvärvade rättigheter” i avsnitten 21–22 inte är tillämpliga på honom beror dock inte på hans nationalitet eller hans tidigare erfarenhet från olika medlemsstater, utan på det faktum att han inte tillhör den begränsade grupp av personer som var etablerade i Irland i minst tio år vid den tidpunkt då lagen trädde i kraft. Detta kan förefalla godtyckligt och diskriminerande för honom, på samma sätt som det kan förefalla godtyckligt och diskriminerande för en irländsk medborgare som endast utövade yrket i Irland men som endast kan visa att han har nio års och elva månaders erfarenhet.

26. Kommissionen påpekade att klagandens påståenden kunde ha föranlett den att vidta åtgärder mot Irland, om det hade funnits övertygande bevis för att avsnitten 21-22 och klagandens individuella omständigheter tydde på ett allmänt försök från de irländska myndigheternas sida att hindra icke-irländska medborgare eller personer som förvärvat sina kvalifikationer, antingen formella examina eller yrkeserfarenhet, från att etablera sig som arkitekter i Irland i en annan medlemsstat. Den tillade emellertid att så inte förefaller vara fallet. Kommissionen uppgav att den också är medveten om att de irländska myndigheterna i praktiken har överskridit sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att underlätta tillträdet till yrket för vissa sökande, särskilt från de medlemsstater som anslöt sig till unionen 2004, som behandlades med flexibilitet, trots att de inte uppfyllde formella krav. Detta ifrågasätter klagandens uppfattning att den irländska regeringen försökte diskriminera icke-irländska arkitekter genom bestämmelserna i Building Control Act 2007.

27. Kommissionen drog slutsatsen att det inte fanns någon rättslig grund för att inleda ett överträdelseförfarande mot Irland till följd av överträdelseklagomålet. Klagandens påstående att kommissionen borde ha erkänt diskriminering på grund av nationalitet från de irländska myndigheternas sida var ogrundat, eftersom det inte fanns några övertygande bevis för att de irländska myndigheterna försökte begränsa tillträdet till arkitektyrket för personer som är medborgare i andra medlemsstater eller som erhållit sina kvalifikationer i en annan medlemsstat.

28. I sina synpunkter hävdade klaganden att kommissionen, avsiktligt eller inte, förbisåg den fråga som han tog upp. Den föredrog, sade han, att avge ett yttrande om avsnitt 14 i lagen, utan att ta upp den specifika frågan om avsnitten 21–22 och dubbelmoralen för självlärda arkitekter med tio års erfarenhet från Irland och de med tio års erfarenhet från Irland och andra medlemsstater [8]. Klaganden framhöll den mycket negativa inverkan som kommissionens ståndpunkt har haft på hans situation, eftersom de irländska myndigheterna hänvisar till kommissionens beslut när han närmar sig dem i detta ärende.

29. Klaganden ifrågasatte kommissionens uttalande att "... en person kan fortsätta att utföra en arkitekts uppgifter utan att bli registrerad, så länge han/hon inte kallar sig arkitekt"och hävdade att man inte fullt ut kan utföra en arkitekts verksamhet utan att vara registrerad [9]. Situationen kommer bara att försämras för honom, sade han, när Building Control (ändring) Regulations 2012 träder i kraft.

30. När det gäller kommissionens uttalande att 14 § i lagen utgör den rättsliga grunden för ett system som behandlar alla EU-medborgare lika oavsett var de har förvärvat sina kvalifikationer hävdade klaganden att detta kan vara korrekt för innehavare av yrkeskvalifikationer som förtecknas i direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer [10]. Detta gäller dock inte självlärda arkitekter. Klaganden hävdade vidare att bestämmelserna i fråga också diskriminerar irländska medborgare som skaffat sig erfarenhet som arkitekter utomlands.

31. Klaganden ansåg att den nationella begränsningen av erfarenhet var avsedd att hålla invandrare utanför övergångsbestämmelserna. Han frågade vad syftet med denna nationella begränsning var och angav tre skäl till varför kommissionen inte hade undersökt denna fråga: i) Bristande sakkunskap – kommissionens ansvariga enhet behandlade personer med yrkeskvalifikationer eller registrerade yrkesutövare, särskilt direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer, som inte var relevant för hans situation. ii) Bristande samordning – klaganden hänvisade återigen till fallet med lärare i Grekland, som enligt honom för närvarande behandlas av kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering. och iii) det lilla antalet berörda personer – klaganden hävdade att kommissionen ansåg det oproportionerligt att vidta åtgärder mot den irländska staten. Som ett resultat ignorerade den medvetet fakta eftersom erkännande av diskriminering "kan innebära åtgärder".

Ombudsmannens bedömning

Inledande anmärkning

32. En av kommissionens viktigaste uppgifter är att vara fördragens väktare [11]. Genom artikel 258 i EUF-fördraget inrättas ett allmänt förfarande enligt vilket kommissionen kan utreda och till Europeiska unionens domstol hänskjuta eventuella överträdelser av EU-rätten från medlemsstaternas sida. När det gäller kommissionens överträdelseförfarande finns det två olika etapper: Kommissionen försöker fastställa om det föreligger en överträdelse (etapp 1). Om kommissionen upptäcker en överträdelse beslutar den om den ska väcka talan mot överträdelsen vid domstolen (etapp 2)[12].

33. Ombudsmannen övervakar kommissionen i dess roll som fördragens väktare. Europeiska ombudsmannen har dock inget mandat att utreda de åtgärder som vidtas av medlemsstaternas myndigheter. Syftet med hans utredning i fall som det förevarande är således inte att undersöka huruvida den berörda medlemsstaten har gjort sig skyldig till en överträdelse. Ombudsmannens undersökning är snarare inriktad på att undersöka kommissionens beteende vid analysen och behandlingen av överträdelseklagomålet. Detta kan omfatta en översyn av innehållet i kommissionens analyser och slutsatser [13]. Ombudsmannens undersökningar och slutsatser respekterar dock fullt ut kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, som erkänns i fördragen och i domstolens rättspraxis, när det gäller att besluta huruvida en överträdelse ska hänskjutas till domstolen (steg 2 i förfarandet, som det hänvisas till ovan).

Principen om icke-diskriminering

34. Enligt artikel 21.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden inom fördragens tillämpningsområde. På samma sätt förbjuder artikel 18 FEUF all diskriminering på grund av nationalitet inom fördragens tillämpningsområde. När det gäller fri rörlighet för arbetstagare föreskrivs i artikel 45.2 i EUF-fördraget att diskriminering på grund av nationalitet ska avskaffas i fråga om anställning, lön och andra arbets- och anställningsvillkor. I artikel 49 i EUF-fördraget föreskrivs att inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig i en annan medlemsstat ska vara förbjudna. Etableringsfriheten omfattar rätten att starta och utöva verksamhet som egenföretagare på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.

35. Enligt fast rättspraxis innebär icke-diskrimineringsprincipen, oavsett om den har sitt ursprung i artikel 18 FEUF (tidigare artikel 12 EG) eller artiklarna 45 FEUF och 49 FEUF (tidigare artiklarna 39 EG respektive 43 EG), att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika. En sådan behandling kan endast vara motiverad om den grundar sig på objektiva överväganden som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima mål som eftersträvas [14].

36. En skillnad i behandling som uttryckligen och uteslutande grundar sig på nationalitet utgör direkt diskriminering. Enligt domstolens fasta rättspraxis förbjuder reglerna om likabehandling emellertid inte bara öppen diskriminering på grund av nationalitet utan även alla former av dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat [15].

Tillämpningen av icke-diskrimineringsprincipen i förevarande fall

37. Klaganden hävdade att kommissionen gjorde fel när den avslutade hans klagomål utan att till fullo undersöka om avsnitten 21–22 i Irish Building Control Act 2007 är förenliga med EU-lagstiftningen. Han anser att dessa bestämmelser diskriminerar icke-irländska medborgare.

38. Kommissionen har med rätta gjort gällande att avsnitten 14 och 21-22 inte ger upphov till direkt diskriminering på grund av nationalitet, eftersom det i dessa bestämmelser inte uppställs något krav på irländskt medborgarskap för att få bli registrerad som arkitekt i Irland.

39. Kommissionen höll dock också med om att nationell lagstiftning kan vara diskriminerande om den har en större negativ inverkan på utländska medborgare än på landets egna medborgare. Den konstaterade dock att lagen varken hindrar eller gör det mindre attraktivt för arkitekter med kvalifikationer som erhållits i en annan medlemsstat att etablera sig i Irland.

40. I lagen fastställs två villkor för registrering enligt avsnitten 21–22 i lagen, nämligen i) tio års erfarenhet ii) förvärvad ”i staten”[16].

41. När det gäller villkor i) noterar ombudsmannen att det i princip inte finns något problem med att fastställa en brytpunkt för att kvalificera sig för en viss förmån eller, i detta fall, registreringsväg. Han medger att tidsfrister måste fastställas i alla typer av administrativa förfaranden och lagstiftningsförfaranden.

42. När det gäller villkor ii erinrar ombudsmannen om att indirekt diskriminering förekommer när en skenbart neutral bestämmelse missgynnar ett större antal enskilda än andra (i detta fall icke-irländska medborgare jämfört med irländska medborgare). Om en grupp personer missgynnas kan åtgärden fortfarande godtas om a) kravet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål som inte har något samband med diskriminering på grund av nationalitet, och b) medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.

43. Med beaktande av definitionen av indirekt diskriminering anser ombudsmannen att kravet på att den relevanta erfarenheten ska förvärvas ”i staten” i första hand skulle kunna påverka ett större antal icke-irländska medborgare än irländska medborgare.

44. Kommissionen har inte visat att den frågade de irländska myndigheterna a) om kravet på att erfarenheten i fråga ska förvärvas i staten objektivt kan motiveras av ett berättigat mål som inte har något samband med diskriminering på grund av nationalitet och b) om medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.

45. När det gäller led a finns det ingen förklaring till varför klaganden, och andra i hans situation, nämligen med tio års erfarenhet som inte nödvändigtvis förvärvats i Irland, inte också kunde dra nytta av avsnitten 21–22 som syftar till att reglera situationen för ett visst antal personer. Kommissionen har inte lagt fram några bevis från de irländska myndigheterna till stöd för sin uppfattning att erfarenheten nödvändigtvis måste ha förvärvats”i staten” av ett särskilt skäl som är kopplat till arten av de arbetsuppgifter som ska utföras. Kommissionen gav inte heller någon detaljerad motivering till varför erfarenheter som gjorts utanför Irland inte är lika relevanta. Det faktum att de irländska myndigheterna erkänner sådan erfarenhet enligt avsnitt 14.2 f, men vägrar att erkänna den enligt avsnitten 21–22, gör denna skillnad i behandling ännu svårare att förstå [17]. Kommissionen förefaller inte heller ha ifrågasatt de irländska myndigheterna för att få en indikation på hur många ytterligare personer som kan befinna sig i en liknande situation som klaganden och varför det till exempel skulle vara oproportionerligt att låta dem omfattas av avsnitten 21–22.

46. När det gäller punkt b har kommissionen inte alls tillsammans med de irländska myndigheterna tagit upp frågan om i vilken utsträckning de mer betungande krav som ställs på enskilda personer, såsom klaganden, när det gäller att avlägga ett prov, är lämpliga och nödvändiga.

47. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att klagandens påstående, nämligen att kommissionen gjorde fel när den avslutade hans klagomål utan att fullt ut undersöka om avsnitten 21–22 i den irländska Building Control Act 2007 är förenliga med EU-lagstiftningen, är välgrundat.

48. Såsom anges i punkt 15 ovan var klagandens påstående att kommissionen borde erkänna att bestämmelserna i fråga är diskriminerande och att den borde erkänna att den avslutade hans klagomål på grund av att det skulle vara oproportionerligt att driva ärendet vidare.

49. Kommissionen har förklarat att klagandens påståenden kunde ha föranlett den att vidta åtgärder mot Irland, om det hade funnits övertygande bevis för att avsnitten 21–22 i Irish Building Control Act 2007 och klagandens individuella tvist i samband med detta tydde på ett allmänt försök från de irländska myndigheternas sida att hindra icke-irländska medborgare från att registrera sig som arkitekter i Irland. Kommissionen ansåg att det inte fanns något sådant allmänt försök. Kommissionen förklarade att de irländska myndigheterna har överskridit sina skyldigheter enligt EU-lagstiftningen genom att underlätta tillträdet till yrket för vissa sökande, särskilt från de medlemsstater som anslöt sig till unionen 2004. Sådana fall behandlades med flexibilitet, trots att de inte uppfyllde de formella kraven. Slutligen förklarade kommissionen att de irländska myndigheterna skulle vara beredda att stryka avsnitten 21–22 i lagen om kommissionen ifrågasatte den. Detta skulle innebära att alla ansökningar om registrering för användning av titeln arkitekt, inbegripet ansökningar från befintliga utövare med icke-akademisk bakgrund som var verksamma i Irland vid den tidpunkt då lagen infördes, skulle behandlas på de olika sätt som anges i avsnitten 14, 15 och 16 i lagen. Med tanke på att avsnitten 21–22 är strikt riktade och övergående förklarade kommissionen att den ansåg att det skulle vara oproportionerligt att insistera på att de skulle strykas, särskilt eftersom detta resultat inte skulle gynna klaganden eller andra yrkesverksamma i hans ställning.

50. Ombudsmannen understryker att om kommissionen hade avslutat ärendet med att konstatera att lagen var indirekt diskriminerande, men att den inte motiverade ett överträdelseförfarande mot Irland (av de skäl som anges ovan), skulle klaganden ha haft bättre förutsättningar att söka upprättelse för sin individuella situation inför de irländska myndigheterna. Genom att felaktigt anse att det inte förelåg någon överträdelse av unionsrätten i det aktuella fallet har kommissionen emellertid begränsat klagandens möjligheter att begära sådan prövning. Det är viktigt att åtgärda detta misslyckande.

51. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar ombudsmannen att kommissionen gjorde fel när den avslutade klagandens överträdelseklagomål utan att fullt ut undersöka om avsnitten 21–22 i Irish Building Control Act 2007 är förenliga med EU-lagstiftningen. Detta utgjorde ett administrativt missförhållande. Han lägger därför fram ett förslag till rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

B. Förslaget till rekommendation

På grundval av sina undersökningar av detta klagomål lägger ombudsmannen fram följande förslag till rekommendation till kommissionen:

Med beaktande av ombudsmannens slutsatser bör kommissionen erkänna att avsnitten 21–22 i Irish Building Control Act 2007 är diskriminerande och bör erkänna att den enda motiveringen för att avsluta överträdelseklagomålet var att det skulle vara oproportionerligt att driva ärendet vidare.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 30 september 2013. Det detaljerade yttrandet skulle kunna bestå av ett godtagande av detta förslag till rekommendation och en beskrivning av hur det har genomförts.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 7 maj 2013

[1] Europaparlamentets beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (94/262/EKSG, EG, Euratom), EGT L 113, 1994, s. 15.

[2] Enligt kommissionen infördes genom lagen för första gången i Irland ett krav på registrering av personer som vill använda yrkestiteln arkitekt. Registreringen är underkastad vissa villkor, särskilt innehav av yrkeskvalifikationer. Förutom innehavare av bevis på formella kvalifikationer från en arkitektskola i Irland eller i en annan EU-medlemsstat kan personer som har förvärvat erfarenhet av yrket också ansöka om registrering, utan några bevis på formella kvalifikationer. Till skillnad från de flesta andra EU-medlemsstater är verksamhet i samband med arkitektyrket inte föremål för reglering i Irland. Med andra ord kan en person fortsätta att utföra en arkitekts uppgifter utan att vara registrerad, så länge han eller hon inte kallar sig arkitekt.

[3] 21 § i lagen har rubriken "Teknisk bedömningsnämnd". 22 § har rubriken "Tekniskt bedömningsnämndsförfarande". Ombudsmannen noterar att klaganden och kommissionen ibland hänvisar till 22 §, medan de vid andra tillfällen hänvisar till 21–22 §§. För konsekvensens skull hänvisar ombudsmannen genomgående till 21-22 §§.

[4] Avsnitt 22.1 har följande lydelse: ”Följande person kan hos den tekniska bedömningsnämnden ansöka om ett beslut om att han eller hon har rätt att registreras i registret i enlighet med detta avsnitt, nämligen en person som har utfört arbetsuppgifter som motsvarar en arkitekts arbetsuppgifter under en period av tio år eller mer i staten (men ingen period av sådan verksamhet som inträffar på eller efter inledningen av detta avsnitt ska beaktas vid tillämpningen av detta underavsnitt)”(min kursivering).

[5] EU Pilot är en arbetsmetod som utvecklades 2007 mellan kommissionen och medlemsstaterna i syfte att korrigera överträdelser av EU-lagstiftningen så tidigt som möjligt, utan att inleda överträdelseförfaranden. Se kommissionens meddelande ”En europeisk union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten”, KOM(2007) 502.

[6] Den relevanta bestämmelsen i 14.2 f § har följande lydelse: ”en person som i) har minst sju års praktisk erfarenhet av att utföra arbetsuppgifter som motsvarar dem som utförs av en arkitekt i staten, ii) är minst 35 år gammal och iii) har avlagt ett föreskrivet antagningsprov”(min kursivering). I ett e-postmeddelande av den 10 juni 2012 bekräftade kommissionen för klaganden att enligt avsnitt 14.2 f behöver den sjuåriga erfarenheten inte nödvändigtvis förvärvas i Irland, medan den tioåriga erfarenhet som avses i avsnitt 22.1 måste förvärvas i Irland.

[7] Kommissionen gav exemplet med en fransk medborgare som var etablerad i Irland som arkitekt i minst tio år vid den tidpunkt då Building Control Act 2007 trädde i kraft. Denna person skulle kunna dra nytta av avsnitten 21–22, medan en irländsk medborgare som endast hade utövat yrket i nio år inte skulle göra det.

[8] Klaganden hänvisade till exempel till ett överträdelseförfarande som kommissionen driver mot lärare i Grekland som diskrimineras på grund av att de har arbetat utomlands. Se följande: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=457&newsId=1379&furtherNews=yes

[9] Klaganden gav några exempel, särskilt att offentliga upphandlingar kräver att alla deltagande arkitekter registreras. Anbuden finns tillgängliga på följande adress: www.etenders.gov.ie I ytterligare korrespondens, daterad den 28 november 2012, gav klaganden ombudsmannen tre exempel på fall sedan juli 2012, där potentiella kunder inte hade använt hans tjänster på grund av, vad han kallade, hans oförmåga att registrera sig som arkitekt.

[10] Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. EUT L 255, 2005, s. 22. Det verkar som om det finns bestämmelser i lagen, särskilt 16 §, som gör det möjligt att registrera sig på grundval av yrkeskvalifikationer.

[11] Enligt artikel 17 i EU-fördraget ska kommissionen ”säkerställa tillämpningen av fördragen och av de åtgärder som institutionerna antar i enlighet med dem”.

[12] Ombudsmannen konstaterar i detta avseende att det faktum att det föreligger en överträdelse av EU-lagstiftningen inte automatiskt innebär att kommissionen bör inleda överträdelseförfaranden. Kommissionen måste emellertid motivera hur den utövar sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning.

[13] Det bör dock erinras om att EU-domstolen är den högsta instansen vid tolkningen av EU-rätten.

Mål C-155/09, kommissionen mot Grekland, REU 2011, s. I-65, punkt 68 och där angiven rättspraxis.

[15] Domen i det ovannämnda målet Idem, punkt 45 och där angiven rättspraxis. Se även punkt 46 i den domen, där följande anges: ”Så är bland annat fallet med en åtgärd enligt vilken åtskillnad görs på grundval av bosättning eller stadigvarande bosättning, eftersom detta krav i huvudsak kan vara till nackdel för medborgare i andra medlemsstater, eftersom personer som inte är bosatta eller stadigvarande vistas inom det nationella territoriet i de flesta fall är utlänningar.”

[16] Ombudsmannen noterar att klaganden uppmärksammade den liknande formulering som används i avsnitt 14.2 f och avsnitt 22.1 när det gäller termen ”i staten”. Den förstnämnda avser ”en person som i) har minst sju års praktisk erfarenhet av att utföra uppgifter som motsvarar dem som utförs av en arkitekt i staten”, medan den senare avser ”en person som har utfört uppgifter som motsvarar dem som utförs av en arkitekt under en period av tio år eller mer i staten”. Kommissionen har bekräftat att lagen erkänner erfarenhet som förvärvats utomlands i avsnitt 14.2 f men att den inte erkänner erfarenhet som förvärvats utomlands i avsnitt 22.1. Ombudsmannen noterar att ordalydelsen visserligen är likartad, men att den inte är identisk och att det är möjligt att förstå de två bestämmelserna på det sätt som kommissionen har förklarat.

[17] Se fotnot 6 ovan.