(Tillverkad i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga (1))

Klagomålet

Klaganden, som är forskningsassistent vid Münchens universitet, håller på att utarbeta en avhandling om EU:s asyllagstiftning. Inom ramen för sin forskning begärde han tillgång till rådets handling nr 10678/99, ett yttrande från rådets juridiska avdelning om tillämpningen av protokollet, fogat till Amsterdamfördraget, om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater.

Den 24 november 2003 avslog rådet klagandens bekräftande ansökan om tillgång med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.

I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att rådets beslut inte var förenligt med lagen. Han gjorde gällande att artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, med hänsyn till dess klara ordalydelse, inte var tillämplig i förevarande fall. Enligt denna bestämmelse ska tillgång till en handling vägras ”om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) juridisk rådgivning (…), såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”. Enligt klaganden borde rådet i stället ha hänvisat till artikel 4.3.

Klaganden påpekade att det relevanta dokumentet redan var fyra år gammalt, inte rörde en pågående beslutsprocess och att en rättelse av det berörda dokumentet (rådets dokument nr 10678/99 COR 1) var tillgänglig. Enligt klaganden var rådets resonemang godtyckligt och oförenligt med de normer som följer av rättsstatsprincipen.

Klaganden yrkade att rådet skulle bevilja tillgång till den berörda handlingen.

Frågeställningen

Rådets yttrande

I sitt yttrande framförde rådet följande synpunkter:

Dokument 10678/99 var ett bidrag från rådets juridiska avdelning till arbetet i arbetsgruppen för asyl med avseende på protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, som genom Amsterdamfördraget fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Detta dokument gällde omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att informera rådet om en medlemsstat vidtar ensidiga åtgärder.

I beslutet av den 24 november 2003 om klagandens bekräftande ansökan förklarades skälen till vägran att lämna ut handlingen på grundval av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i detalj.

Som ombudsmannen hade noterat i ett liknande fall (2) tog ett pågående mål vid förstainstansrätten (mål T-84/03, Maurizio Turco mot rådet) upp samma fråga om tolkningen av förordning 1049/2001 som klaganden hade lämnat in. Mot bakgrund av detta föreslogs det att ombudsmannen, i enlighet med sitt beslut av den 17 september 2003 om klagomål 1015/2002/(PB)IJH, inte skulle fatta något beslut i frågan förrän resultatet av Turco-ärendet var känt.

Eftersom rättelse nr 1 (”COR 1”) till dokument 10678/99 hade offentliggjorts, måste det noteras att denna rättelse inte innehöll någon juridisk rådgivning.

Rådet översände en kopia av sitt beslut av den 24 november 2003 som bland annat innehåller följande överväganden:

I domstolens och förstainstansrättens rättspraxis erkänns helt klart den särskilda karaktären hos handlingar som innehåller juridisk rådgivning och allmänintresset av att skydda tillhandahållandet av oberoende juridisk rådgivning. Denna rättspraxis visade att ett utlämnande av juridiska avdelningens yttranden skulle strida mot allmänintresset av att rådet kan erhålla oberoende juridisk rådgivning, vilket ligger till grund för undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.

En rådsakt skulle kunna förklaras olaglig av domstolen eller förstainstansrätten trots juridiska avdelningens ansträngningar: antingen kan juridiska avdelningens råd om att rättsakten var laglig vara felaktigt, eller så kan rådet avvika från ett rättsligt utlåtande om att en viss rättsakt eller en del av den inte skulle vara rättsligt korrekt. Sådana yttranden, som var rent interna för institutionen, skulle kunna användas av andra för att väcka talan mot rådets akter.

Rättsordningens säkerhet och stabilitet skulle allvarligt äventyras om rättstjänstens yttranden lämnades ut, även om dessa yttranden inte återspeglade synpunkterna från ett organ som hade befogenhet att fatta beslut, utan endast synpunkterna från en oberoende avdelning bestående av tjänstemän. Den osäkerhet om lagenligheten av lagstiftningsakter som skulle kunna följa av ett sådant utlämnande skulle få konsekvenser som är skadliga för allmänintresset.

Den enda möjliga tolkningen av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 var att det omfattade alla handlingar eller delar av handlingar som innehöll juridisk rådgivning, såvida det inte förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

Ett sådant övervägande allmänintresse utgörs varken av den omständigheten att utlämnandet av handlingen skulle ligga i det allmänna intresset att öka insynen och öppenheten i institutionens beslutsprocess eller av klagandens uppfattning att han behövde handlingen som akademiker för att stödja sin fortsatta vetenskapliga forskning på detta område. I annat fall skulle denna bestämmelse fråntas all ändamålsenlig verkan.

Klagandens synpunkter

I sina synpunkter vidhöll klaganden sitt klagomål och lämnade följande ytterligare kommentarer:

Rådet har i alltför hög grad utvidgat tillämpningsområdet för artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 genom att hänvisa till bestämmelsens ”ändamålsenliga verkan”. Kommissionen tog inte hänsyn till att det motsatta syftet med förordningen var att säkerställa ”största möjliga tillgång till handlingar”. Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska således tolkas restriktivt, med beaktande av proportionalitetsprincipen.

Enligt sjätte skälet i förordningen var gemenskapens intresse av att inte lämna ut en handling endast relevant när det gällde effektiviteten i institutionens beslutsförfarande i dess egenskap av lagstiftare. Så var inte fallet med dokument 10678/99.

Den frihet för vetenskaplig forskning som fastställs i artikel 13 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och i artikel II-13 i utkastet till konstitutionellt fördrag bör respekteras.

Det var tveksamt om Turco-målet var relevant för förevarande mål.

Beslutet

1 Påstått rättsstridig vägran att ge tillgång till rättsutlåtande

1.1 Klaganden, en forskningsassistent vid Münchens universitet som håller på att utarbeta en avhandling om EU:s asyllagstiftning, bad Europeiska unionens råd om tillgång till rådets dokument nr 10678/99, ett yttrande från rådets juridiska avdelning. Enligt rådet utgör detta dokument ett bidrag från rådets juridiska avdelning till arbetet i arbetsgruppen för asyl med avseende på protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, som genom Amsterdamfördraget fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Det gäller omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att informera rådet om en medlemsstat vidtar ensidiga åtgärder. Den bekräftande ansökan om tillgång avslogs den 24 november 2003. För att motivera sitt avslag åberopade rådet undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (3). Klaganden hävdade att artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 inte var tillämplig i detta fall och att rådets resonemang var både godtyckligt och oförenligt med de normer som följer av rättsstatsprincipen.

1.2 I sitt yttrande ansåg rådet att yttranden från dess juridiska avdelning, om de lämnas ut, skulle kunna användas av andra för att väcka talan mot rådets rättsakter. Enligt rådet skulle den osäkerhet om lagenligheten av lagstiftningsakter som skulle kunna följa av ett sådant utlämnande få konsekvenser som är skadliga för allmänintresset. Enligt rådet var den enda möjliga tolkningen av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att det omfattade alla handlingar eller delar av handlingar som innehöll juridisk rådgivning, såvida det inte förelåg ett övervägande allmänintresse. Rådet hävdade att klagandens akademiska intresse av utlämnande inte utgjorde ett sådant övervägande allmänintresse. Den hävdade vidare att ett mål som var anhängigt vid förstainstansrätten (mål T-84/03, Maurizio Turco mot rådet) gav upphov till samma fråga om tolkningen av förordning 1049/2001 som klaganden hade väckt.

1.3 Europeiska ombudsmannen noterar att det relevanta yttrandet från rådets juridiska avdelning enligt rådet gällde omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att informera rådet om en medlemsstat vidtar ensidiga åtgärder. Det förefaller således som om detta yttrande avser tolkningen av led d i den enda artikeln i protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, som har följande lydelse: ”Med hänsyn till skyddsnivån för de grundläggande fri- och rättigheterna i Europeiska unionens medlemsstater ska medlemsstaterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och praktiska ändamål som rör asylfrågor. En asylansökan som lämnas in av en medborgare i en medlemsstat kan således endast beaktas eller tas upp till prövning av en annan medlemsstat i följande fall: …) d) om en medlemsstat ensidigt skulle besluta om en ansökan från en medborgare i en annan medlemsstat, I så fall skall rådet omedelbart underrättas. Ansökan ska behandlas på grundval av antagandet att den är uppenbart ogrundad utan att på något sätt, oavsett omständigheterna, påverka medlemsstatens beslutsbefogenhet.”

1.4 Den 12 december 2002 överlämnade ombudsmannen en särskild rapport till Europaparlamentet om klagomål 1542/2000/(PB)SM. Denna särskilda rapport gällde frågan om tillgång till yttranden från rådets juridiska avdelning. I sin särskilda rapport ansåg ombudsmannen att det bör göras åtskillnad mellan olika typer av rättsutlåtanden. Ombudsmannen ansåg att yttranden som avges i samband med eventuella framtida domstolsförfaranden är analoga med en kommunikation mellan en advokat och en klient. De bör därför normalt undantas från utlämnande enligt artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001. Däremot bör yttranden om lagförslag normalt bli tillgängliga för allmänheten när lagstiftningsprocessen har avslutats. De bör undantas endast om institutionen, i enlighet med artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001, kan visa att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande och att det inte finns något övervägande allmänintresse av ett utlämnande.

1.5 Ombudsmannen noterar att rådet inte har hävdat att det rättsliga yttrande som klaganden begär tillgång till utarbetades i samband med eventuella framtida domstolsförfaranden. Tvärtom förefaller alla de argument som rådet har anfört avse den risk som rådet uppfattar att ett utlämnande av det relevanta yttrandet skulle kunna skapa osäkerhet om lagstiftningsakternas lagenlighet och att det skulle kunna användas av andra för att väcka talan mot rådets rättsakter.

1.6 Rådet har dock inte lagt fram några bevis för att yttrandet i fråga har utarbetats i samband med rättsakter som rådet ska anta, antingen på egen hand eller gemensamt.

1.7 Under sin undersökning av klagomål 1015/2002/(PB)IJH lade ombudsmannen fram ett förslag till rekommendation där rådet uppmanades att ompröva sin vägran att ge tillgång till ett yttrande som utarbetats av dess rättstjänst. I rådets detaljerade yttrande i det målet informerades ombudsmannen om att frågan huruvida och på vilka villkor yttranden från rådets juridiska avdelning om utkast till lagstiftningsakter omfattades av undantagen i förordning 1049/2001 för närvarande var föremål för rättsliga förfaranden vid förstainstansrätten (mål T-84/03, Maurizio Turco mot rådet)(4). Ombudsmannen anser, och med tanke på att rådet inte har hänvisat till förekomsten av sådana utkast till lagstiftningsakter i förevarande fall (se punkt 1.6 ovan), att Turco-målet således inte rör samma fråga om tolkningen av förordning 1049/2001 som klaganden hade väckt.

1.8 Som klaganden med rätta påpekade syftar förordning (EG) nr 1049/2001 till att säkerställa största möjliga tillgång till handlingar. Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är således ett undantag som ska tolkas restriktivt, med beaktande av proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser ombudsmannen att rådet inte har lämnat någon tillfredsställande förklaring till varför det anser att yttrandet i fråga inte kan lämnas ut.

2 Slutsats

Mot bakgrund av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att rådets vägran att ge klaganden tillgång till nämnda handling utan att ge en tillfredsställande förklaring är ett fall av administrativt missförhållande.

Ombudsmannen lämnar därför följande förslag till rekommendation till rådet i enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga:

Utkastet till rekommendation

Europeiska unionens råd bör se över sitt beslut att vägra klaganden tillgång till dokument 10678/99.

Rådet och klaganden kommer att informeras om detta förslag till rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i ombudsmannens stadga skall rådet avge ett detaljerat yttrande senast den 31 juli 2004. Det detaljerade yttrandet kan bestå av ett godtagande av ombudsmannens beslut och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits för att genomföra förslaget till rekommendation.

Strasbourg den 14 april 2004

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

(1) Europaparlamentets beslut 94/262 av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (EGT L 113, 1994, s. 15).

(2) Europeiska ombudsmannens beslut av den 17 september 2003 om klagomål 1015/2002/(PB)IJH mot rådet.

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

(4) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).