Strasbourg den 14 december 2004

Bäste herr F.,

Den 12 december 2003 lämnade du in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen om Europeiska unionens råds vägran att ge dig tillgång till rådets dokument nr 10678/99.

Den 18 december 2003 vidarebefordrade jag klagomålet till rådets generalsekreterare. Rådet avgav sitt yttrande den 12 februari 2004. Jag översände den till Er den 19 februari 2004 med en uppmaning att inkomma med synpunkter, som Ni översände den 29 mars 2004.

Den 14 april 2004 förelade jag rådet ett utkast till rekommendation. Rådet avgav sitt detaljerade yttrande den 8 juni 2004. Jag översände den till Er den 16 juni 2004 med en uppmaning att inkomma med synpunkter, som Ni översände den 28 juli 2004.

Den 23 november 2004 meddelade förstainstansrätten sin dom i mål T-84/03 (Turco mot rådet).

Den 2 december 2004 översände jag en kopia av denna dom till Er och uppmanade Er att inkomma med synpunkter på dess eventuella betydelse för förevarande klagomål.

I samband med ett telefonsamtal med mina avdelningar den 7 december 2004 påpekade ni att ni inte ville framföra några sådana synpunkter.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts.

Klagomålet

Klaganden, som är forskningsassistent vid Münchens universitet, håller på att utarbeta en avhandling om EU:s asyllagstiftning. Inom ramen för sin forskning begärde han tillgång till rådets handling nr 10678/99, ett yttrande från rådets juridiska avdelning om tillämpningen av protokollet, fogat till Amsterdamfördraget, om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater.

Den 24 november 2003 avslog rådet klagandens bekräftande ansökan om tillgång med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.

I sitt klagomål till ombudsmannen hävdade klaganden att rådets beslut inte var förenligt med lagen. Han gjorde gällande att artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, med hänsyn till dess klara ordalydelse, inte var tillämplig i förevarande fall. Enligt denna bestämmelse ska tillgång till en handling vägras ”om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för (…) juridisk rådgivning (…), såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”. Enligt klaganden borde rådet i stället ha hänvisat till artikel 4.3.

Klaganden påpekade att det relevanta dokumentet redan var fyra år gammalt, inte rörde en pågående beslutsprocess och att en rättelse av det berörda dokumentet (rådets dokument nr 10678/99 COR 1) var tillgänglig. Enligt klaganden var rådets resonemang godtyckligt och oförenligt med de normer som följer av rättsstatsprincipen.

Klaganden yrkade att rådet skulle bevilja tillgång till den berörda handlingen.

Frågeställningen

Rådets yttrande

I sitt yttrande framförde rådet följande synpunkter:

Dokument 10678/99 var ett bidrag från rådets juridiska avdelning till arbetet i arbetsgruppen för asyl med avseende på protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, som genom Amsterdamfördraget fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Detta dokument gällde omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att informera rådet om en medlemsstat vidtar ensidiga åtgärder.

I beslutet av den 24 november 2003 om klagandens bekräftande ansökan förklarades skälen till vägran att lämna ut handlingen på grundval av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i detalj.

Som ombudsmannen hade noterat i ett liknande fall (1) tog ett pågående mål vid förstainstansrätten (mål T-84/03, Maurizio Turco mot rådet) upp samma fråga om tolkningen av förordning 1049/2001 som klaganden hade lämnat in. Mot bakgrund av detta föreslogs det att ombudsmannen, i enlighet med sitt beslut av den 17 september 2003 om klagomål 1015/2002/(PB)IJH, inte skulle fatta något beslut i frågan förrän resultatet av Turco-ärendet var känt.

Eftersom rättelse nr 1 (”COR 1”) till dokument 10678/99 hade offentliggjorts, måste det noteras att denna rättelse inte innehöll någon juridisk rådgivning.

Rådet översände en kopia av sitt beslut av den 24 november 2003 som bland annat innehåller följande överväganden:

I domstolens och förstainstansrättens rättspraxis erkänns helt klart den särskilda karaktären hos handlingar som innehåller juridisk rådgivning och allmänintresset av att skydda tillhandahållandet av oberoende juridisk rådgivning. Denna rättspraxis visade att ett utlämnande av juridiska avdelningens yttranden skulle strida mot allmänintresset, dvs. rådets intresse av att kunna erhålla oberoende juridisk rådgivning, vilket ligger till grund för undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.

En rådsakt skulle kunna förklaras olaglig av domstolen eller förstainstansrätten trots juridiska avdelningens ansträngningar: antingen kan juridiska avdelningens råd om att rättsakten var laglig vara felaktigt, eller så kan rådet avvika från ett rättsligt utlåtande om att en viss rättsakt eller en del av den inte skulle vara rättsligt korrekt. Sådana yttranden, som var rent interna för institutionen, skulle kunna användas av andra för att väcka talan mot rådets akter.

Rättsordningens säkerhet och stabilitet skulle allvarligt äventyras om rättstjänstens yttranden lämnades ut, även om dessa yttranden inte återspeglade synpunkterna från ett organ som hade befogenhet att fatta beslut, utan endast synpunkterna från en oberoende avdelning bestående av tjänstemän. Den osäkerhet om lagenligheten av lagstiftningsakter som skulle kunna följa av ett sådant utlämnande skulle få konsekvenser som är skadliga för allmänintresset.

Den enda möjliga tolkningen av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 var att det omfattade alla handlingar eller delar av handlingar som innehöll juridisk rådgivning, såvida det inte förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

Ett sådant övervägande allmänintresse utgörs varken av den omständigheten att utlämnandet av handlingen skulle ligga i det allmänna intresset att öka insynen och öppenheten i institutionens beslutsprocess eller av klagandens uppfattning att han behövde handlingen som akademiker för att stödja sin fortsatta vetenskapliga forskning på detta område. I annat fall skulle denna bestämmelse fråntas all ändamålsenlig verkan.

Klagandens synpunkter

I sina synpunkter vidhöll klaganden sitt klagomål och lämnade följande ytterligare kommentarer:

Rådet har i alltför hög grad utvidgat tillämpningsområdet för artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 genom att hänvisa till bestämmelsens ”ändamålsenliga verkan”. Kommissionen tog inte hänsyn till att det motsatta syftet med förordningen var att säkerställa ”största möjliga tillgång till handlingar”. Artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska således tolkas restriktivt, med beaktande av proportionalitetsprincipen.

Enligt sjätte skälet i förordningen var gemenskapens intresse av att inte lämna ut en handling endast relevant när det gällde effektiviteten i institutionens beslutsförfarande i dess egenskap av lagstiftare. Så var inte fallet med dokument 10678/99.

Den frihet för vetenskaplig forskning som fastställs i artikel 13 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och i artikel II-13 i utkastet till konstitutionellt fördrag bör respekteras.

Det var tveksamt om Turco-målet var relevant för förevarande mål.

OMBUDSMANNENS UTKAST TILL REKOMMENDATION

Utkastet till rekommendation

Den 14 april 2004 förelade ombudsmannen rådet följande utkast till rekommendation:

Europeiska unionens råd bör se över sitt beslut att vägra klaganden tillgång till dokument 10678/99.

Rådets detaljerade yttrande

I sitt detaljerade yttrande gjorde rådet följande kommentarer:

Artikel 4 i förordning 1049/2001 skulle tolkas restriktivt. Detta innebar dock inte att undantagen skulle tolkas så att de tömdes på allt innehåll, vilket ombudsmannens förslag till rekommendation föreföll göra.

Utkastet till rekommendation verkade följa logiken att juridisk rådgivning från rättstjänsten antingen gavs i samband med eventuella framtida domstolsförfaranden eller utgjorde yttranden om utkast till lagstiftning. Denna uppdelning av juridisk rådgivning i olika kategorier stöddes inte av lag, var konstlad och ignorerade syftet med sådan rådgivning.

I förordning (EG) nr 1049/2001 gjordes ingen åtskillnad mellan juridisk rådgivning på lagstiftningsområdet och andra rådshandlingar. En sådan åtskillnad var inte heller känd i domstolens rättspraxis. Lagstiftning var bara en av rådets uppgifter. En stor del av rådets arbete bestod i att utforma och genomföra politiken, vilket inbegrep antagandet av akter med rättslig verkan utan att vara ”lagstiftning” eller tillämpningen eller genomförandet av EU-lagstiftningen. Juridiska avdelningen skulle kunna uppmanas att yttra sig om de rättsliga konsekvenserna av rådets föreslagna åtgärder samt om tolkningen av medlemsstaternas skyldigheter gentemot rådet (vilket var fallet här). Som förstainstansrättens ordförande hade konstaterat (2) skulle, om juridiska avdelningens yttranden lämnades ut, "diskussionerna och åsiktsutbytet inom institutionen om lagenligheten och räckvidden av den åtgärd som skulle antas offentliggöras och därmed ... rådet skulle kunna förlora allt intresse av att begära skriftliga yttranden från juridiska avdelningen. Med andra ord förefaller det, åtminstone vid en första granskning, som om ett utlämnande av dessa handlingar skulle kunna ge upphov till osäkerhet om gemenskapsrättsakternas lagenlighet och ha en negativ inverkan på gemenskapsinstitutionernas funktion. Stabiliteten i gemenskapens rättsordning och institutionens korrekta funktion, som är frågor av allmänt intresse för vilka det otvivelaktigt är nödvändigt att ta vederbörlig hänsyn, skulle bli lidande till följd av detta." Logiken bakom detta diktum var inte begränsad till de fall där rådet agerade som lagstiftare och behandlade en viss text, utan omfattade hela dess verksamhet.

Härav följer att den konstlade uppdelningen av juridisk rådgivning i olika kategorier var felaktig och att den allmänna frågan om i vilken utsträckning sådan rådgivning omfattades av tillämpningsområdet för artikel 4.2 i förordningen även var tillämplig i det aktuella fallet. Ombudsmannen bör därför skjuta upp ett beslut i denna fråga till dess att förstainstansrätten har avgjort Turco-målet.

Tillämpningen av artikel 4.2 i förordningen innebar inte ett åsidosättande av artikel 13 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Klagandens synpunkter

I sina synpunkter vidhöll klaganden sin klagande och bad ombudsmannen att fatta beslut om det så snart som möjligt.

Domen av den 23 november 2004

Den 23 november 2004 meddelade förstainstansrätten sin dom i mål T-84/03 (Turco mot rådet). I denna dom drog domstolen slutsatsen att rådet hade rätt att vägra tillgång till juridiska yttranden som upprättats av dess rättstjänst (se särskilt punkterna 62 och 74 i domen).

Klagandens synpunkter

Den 2 december 2004 översände ombudsmannen en kopia av denna dom till klaganden och uppmanade honom att lämna synpunkter på dess eventuella betydelse för detta klagomål. Vid ett telefonsamtal med ombudsmannen den 7 december 2004 påpekade klaganden att han inte ville framföra några sådana synpunkter.

Beslutet

1 Påstått rättsstridig vägran att ge tillgång till rättsutlåtande

1.1 Klaganden, en forskningsassistent vid Münchens universitet som håller på att utarbeta en avhandling om EU:s asyllagstiftning, bad Europeiska unionens råd om tillgång till rådets dokument nr 10678/99, ett yttrande från rådets juridiska avdelning. Enligt rådet utgör detta dokument ett bidrag från rådets juridiska avdelning till arbetet i arbetsgruppen för asyl med avseende på protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, som genom Amsterdamfördraget fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Det gäller omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att informera rådet om en medlemsstat vidtar ensidiga åtgärder. Den bekräftande ansökan om tillgång avslogs den 24 november 2003. För att motivera sitt avslag åberopade rådet undantaget avseende juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (3). Klaganden hävdade att artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 inte var tillämplig i detta fall och att rådets resonemang var både godtyckligt och oförenligt med de normer som följer av rättsstatsprincipen.

1.2 I sitt yttrande ansåg rådet att yttranden från dess juridiska avdelning, om de lämnas ut, skulle kunna användas av andra för att väcka talan mot rådets rättsakter. Enligt rådet skulle den osäkerhet om lagenligheten av lagstiftningsakter som skulle kunna följa av ett sådant utlämnande få konsekvenser som är skadliga för allmänintresset. Enligt rådet var den enda möjliga tolkningen av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att det omfattade alla handlingar eller delar av handlingar som innehöll juridisk rådgivning, såvida det inte förelåg ett övervägande allmänintresse. Rådet hävdade att klagandens akademiska intresse av utlämnande inte utgjorde ett sådant övervägande allmänintresse. Den hävdade vidare att ett mål som var anhängigt vid förstainstansrätten (mål T-84/03, Maurizio Turco mot rådet) gav upphov till samma fråga om tolkningen av förordning 1049/2001 som klaganden hade väckt.

1.3 Europeiska ombudsmannen noterar att det relevanta yttrandet från rådets juridiska avdelning enligt rådet gällde omfattningen av medlemsstaternas skyldighet att informera rådet om en medlemsstat vidtar ensidiga åtgärder. Det förefaller således som om detta yttrande avser tolkningen av led d i den enda artikeln i protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, som har följande lydelse: ”Med hänsyn till skyddsnivån för de grundläggande fri- och rättigheterna i Europeiska unionens medlemsstater ska medlemsstaterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och praktiska ändamål som rör asylfrågor. En asylansökan som lämnas in av en medborgare i en medlemsstat kan således endast beaktas eller tas upp till prövning av en annan medlemsstat i följande fall: …) d) om en medlemsstat ensidigt skulle besluta om en ansökan från en medborgare i en annan medlemsstat, I så fall skall rådet omedelbart underrättas. Ansökan ska behandlas på grundval av antagandet att den är uppenbart ogrundad utan att på något sätt, oavsett omständigheterna, påverka medlemsstatens beslutsbefogenhet.”

1.4 Den 12 december 2002 överlämnade ombudsmannen en särskild rapport till Europaparlamentet om klagomål 1542/2000/(PB)SM. Denna särskilda rapport gällde frågan om tillgång till yttranden från rådets juridiska avdelning. I sin särskilda rapport ansåg ombudsmannen att det bör göras åtskillnad mellan olika typer av rättsutlåtanden. Ombudsmannen ansåg att yttranden som avges i samband med eventuella framtida domstolsförfaranden är analoga med en kommunikation mellan en advokat och en klient. De bör därför normalt undantas från utlämnande enligt artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001. Däremot bör yttranden om lagförslag normalt bli tillgängliga för allmänheten när lagstiftningsprocessen har avslutats. De bör undantas endast om institutionen, i enlighet med artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001, kan visa att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande och att det inte finns något övervägande allmänintresse av ett utlämnande.

1.5 Den 14 april 2004 riktade ombudsmannen ett förslag till rekommendation till rådet och uppmanade det att ompröva sitt beslut att vägra klaganden tillgång till dokument 10678/99. Detta förslag till rekommendation byggde på det tillvägagångssätt som ombudsmannen tillämpade i sin särskilda rapport till parlamentet (se 1.4 ovan). Ombudsmannen noterade att rådet inte hade hävdat att det rättsliga yttrande som klaganden begärde tillgång till hade utarbetats i samband med eventuella framtida domstolsförfaranden. Han påpekade också att rådet inte hade lagt fram någon bevisning för att det relevanta yttrandet hade utarbetats inom ramen för någon lagstiftningsakt som skulle antas av rådet, antingen ensamt eller gemensamt.

1.6 I sitt detaljerade yttrande medgav rådet att artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 måste tolkas restriktivt. Rådet hävdade dock att detta inte innebar att undantagen skulle tolkas så att de tömdes på allt innehåll, vilket ombudsmannens förslag till rekommendation föreföll göra. Enligt rådet stöddes inte den uppdelning av juridisk rådgivning i olika kategorier som ombudsmannen hade föreslagit av lagen, var konstlad och bortsåg från syftet med sådan rådgivning. Rådet hävdade att den allmänna frågan om i vilken utsträckning sådana råd omfattades av artikel 4.2 i förordningen också var tillämplig i det aktuella fallet. Ombudsmannen bör därför skjuta upp ett beslut i denna fråga till dess att förstainstansrätten har avgjort Turco-målet.

1.7 Den 23 november 2004 meddelade förstainstansrätten sin dom i mål T-84/03 (Turco mot rådet). I denna dom drog domstolen slutsatsen att rådet hade rätt att vägra tillgång till juridiska yttranden som upprättats av dess rättstjänst (se särskilt punkterna 62 och 74 i domen). Den 2 december 2004 översände ombudsmannen en kopia av denna dom till klaganden och uppmanade honom att lämna synpunkter på dess eventuella betydelse för detta klagomål. Vid ett telefonsamtal med ombudsmannen den 7 december 2004 påpekade klaganden att han inte ville framföra några sådana synpunkter.

1.8 Mot bakgrund av förstainstansrättens dom förefaller det inte föreligga något administrativt missförhållande. Det bör dock erinras om att Europeiska gemenskapernas domstol är den högsta myndigheten när det gäller tolkningen av gemenskapsrätten.

2 Slutsats

På grundval av ombudsmannens undersökningar av detta klagomål förefaller det inte ha förekommit några administrativa missförhållanden i rådet. Ombudsmannen avslutar därför ärendet.

Rådets generalsekreterare kommer också att informeras om detta beslut.

Med vänliga hälsningar,

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

(1) Europeiska ombudsmannens beslut av den 17 september 2003 om klagomål 1015/2002/(PB)IJH mot rådet.

(2) I sitt beslut av den 3 mars 1998 i mål T-610/97 R, Carlsen m.fl. mot rådet, REG 1998, s. II-485, pargaraferna 45-47.

(3) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).