Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden är en icke-statlig organisation som är verksam på miljörättens område. I januari 2017 begärde parlamentet att Europeiska kommissionen, i enlighet med EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar (förordning (EG) nr 1049/2001)[1], skulle ge allmänheten tillgång till alla rapporter som lämnats in av EU:s medlemsstater om hur de tillämpat förordningen om fiskerikontroll [2]. Denna förordning syftar till att säkerställa överensstämmelse med den gemensamma fiskeripolitiken [3]. Klaganden bad också om information om huruvida det pågick EU Pilot-dialoger [4] med någon medlemsstat om potentiella överträdelser av förordningen om fiskerikontroll.

2. Kommissionen gav allmänheten fullständig tillgång till rapporterna. När det gäller de pågående EU Pilot-dialogerna uppgav kommissionen att det fanns ”vissa fall av detta slag”, men insisterade på att den inte kunde ge tillgång till några handlingar som rörde dessa fall eftersom de omfattades av ett undantag från allmänhetens rätt till tillgång [5].

3. Klaganden kontaktade kommissionen på nytt och hävdade att de rapporter som lämnats in av medlemsstaterna är ”miljöinformation”[6] och att kommissionen därför är skyldig att aktivt sprida dem enligt EU:s regler om tillgång till information i miljöfrågor (Århusförordningen)[7]. Klaganden klargjorde också att den inte begärde fullständig tillgång till handlingarna om EU Pilot-dialogerna, utan endast information om förekomsten av särskilda EU Pilot-dialoger med anknytning till fiskerikontrollförordningen, såsom vilka medlemsstater som var inblandade och vilka rättsliga bestämmelser som påstods ha överträtts.

4. Kommissionen svarade klaganden i mars 2017 och uppgav att den hade överfört begäran om upplysningar och begäran om proaktivt offentliggörande av medlemsstaternas rapporter till de berörda avdelningarna.

5. Eftersom klaganden inte fick någon ytterligare information från kommissionen vände han sig till ombudsmannen i februari 2018.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande aspekter av klagomålet:

1) Kommissionen underlät att lämna ut information om förekomsten av EU Pilot-dialoger om potentiella överträdelser av förordningen om fiskerikontroll.

2) Kommissionen underlåter att proaktivt offentliggöra medlemsstaternas ´-rapporter om genomförandet av förordningen om fiskerikontroll.

7. Som ett första undersökningssteg bad ombudsmannen kommissionen att svara på klaganden ´s begäranden. Kommissionen svarade i maj 2018. Ombudsmannen mottog också klagandens synpunkter som svar på kommissionens svar. Under tiden mottog ombudsmannen också kommissionens svar i två andra undersökningar (OI/5/2016/AB och 367/2017/CEC [8]) om frågor som är direkt relevanta för detta ärende.

8. På grundval av detta, särskilt det faktum att kommissionen har tagit ställning i samband med OI/5/2016/AB om i vilken utsträckning information kan lämnas ut om EU Pilot-dialoger, går ombudsmannen direkt till en rekommendation om den första aspekten av ärendet [9]. Ombudsmannen är också medveten om att klaganden lämnade in sin första begäran till kommissionen i denna fråga i januari 2017.

Om vägran att lämna ut information om förekomsten av EU Pilot-dialoger

Argument som framförts till ombudsmannen

9. Kommissionen anser att utlämnande av specifika handlingar som rör EU Pilot-dialoger inte är möjligt enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar, eftersom ett sådant utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med utredningarna [10] och den ”allmänna principen om konfidentialitet [11]”. När det gäller klagandens begäran om information begränsade den sig till att ange att det under 2017 fanns tolv pågående ärenden mot åtta medlemsstater för överträdelser av bestämmelserna i kontrollförordningen. Kommissionen uppgav också att information om dess beslut i överträdelseförfaranden har offentliggjorts på dess webbplats [12].

10. Klaganden anser att kommissionens svar inte på ett tillfredsställande sätt tillgodoser dess begäran om att bli informerad om vilka medlemsstater som är inblandade och vilka rättsliga bestämmelser som påstås ha överträtts. Klaganden anser att det finns ett övervägande allmänintresse av att de begärda uppgifterna lämnas ut.

Ombudsmannens bedömning som ledde till en rekommendation

11. EU Pilot-dialoger kan vara av stort intresse för medborgarna, särskilt när de rör skyddet av de mänskliga rättigheterna, miljön och den inre marknaden. Det är därför nödvändigt att balansera risken för att skada klimatet av ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och kommissionen, vilket gör verktygen före överträdelsen effektiva, med fördelarna med att öka den offentliga granskningen av dessa frågor av stort intresse. I samband med sin strategiska undersökning av aktualiteten och öppenheten i Europeiska kommissionens ´-hantering av överträdelseklagomål [13] konstaterade ombudsmannen att det faktum att det inte finns någon offentlig förteckning över EU Pilot-dialoger gör det svårt för medborgarna att lämna in ansökningar om tillgång till handlingar, även efter det att ett ärende har avslutats. Ombudsmannen föreslog därför att kommissionen skulle offentliggöra förteckningen över pågående EU Pilot-dialoger och i förteckningen ange status för varje ärende.

12. Kommissionen svarade på ombudsmannens förslag genom att ange att ”med tanke på den informella karaktären hos EU Pilot-dialogerna med medlemsstaterna om eventuella överträdelser av unionsrätten är kommissionen oroad över att ett systematiskt offentliggörande av förteckningen över pågående dialoger och deras respektive status skulle riskera att ändra dialogens karaktär och eventuellt göra den mindre givande”.

13. I detta fall begärde klaganden information om förekomsten av EU Pilot-dialoger. Klaganden begärde inte fullständig tillgång för allmänheten till de handlingar som rör de pågående EU Pilot-dialogerna. Endast vid ett fullständigt utlämnande av EU Pilot-handlingar kan det hävdas att det rimligen kan förutses att det ömsesidiga förtroendet och god tro i utbytet av synpunkter mellan kommissionen och medlemsstaterna skulle påverkas negativt.

14. När kommissionen inleder en EU Pilot-dialog till följd av ett klagomål om att en medlemsstat bryter mot EU-lagstiftningen har kommissionen åtagit sig att informera klaganden.[14] Detta innebär att åtminstone en och eventuellt flera personer ur allmänheten kommer att veta att det förs en EU Pilot-dialog med en viss medlemsstat om en viss fråga. Om det är en icke-statlig organisation som lämnar in klagomålet är det sannolikt att sådan information kommer att spridas i större utsträckning. Ombudsmannen kan därför inte se hur man genom att på ett mer konsekvent sätt göra denna begränsade information tillgänglig för den bredare allmänheten, i form av en förteckning över pågående EU Pilot-dialoger, skulle ändra dialogens karaktär och göra den mindre givande (för att använda kommissionens ord). Kommissionen kan enkelt ta itu med sin egen oro i detta avseende genom att vid offentliggörandet av denna information om EU Pilot-dialoger klargöra att en EU Pilot-dialog är ett tidigt steg i förfarandet som syftar till att lösa frågan. Den kan också ange att inledandet av ett EU Pilot-ärende inte ger upphov till någon presumtion om att medlemsstaten har överträtt unionsrätten. I detta sammanhang har kommissionen inte visat att ökad öppenhet skulle inverka negativt på EU Pilot-dialogerna.

15. Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionens vägran att offentliggöra den begränsade informationen om förekomsten av EU Pilot-dialoger om potentiella överträdelser av fiskerikontrollförordningen, information som den redan lämnar till klagande i EU Pilot-ärenden, utgör ett administrativt missförhållande. Hon lämnar därför en motsvarande rekommendation nedan, i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

16. När det gäller kommissionens dröjsmål med att svara klaganden i denna fråga anser ombudsmannen att det är beklagligt att kommissionen svarade klaganden först efter det att ombudsmannen inlett en undersökning.

Om vägran att proaktivt offentliggöra medlemsstaterna´ rapporter om genomförandet av förordningen om fiskerikontroll

Argument som framförts till ombudsmannen

17. Kommissionen påpekar att medlemsstaterna enligt förordningen om fiskerikontroll är skyldiga att lämna rapporter till kommissionen vart femte år, på grundval av vilka kommissionen ska rapportera till Europaparlamentet och rådet [15]. I förordningen om fiskerikontroll fastställs dock inte någon skyldighet att proaktivt offentliggöra medlemsstaternas rapporter. Kommissionen har uppfyllt sina skyldigheter genom att utarbeta och offentliggöra en rapport till Europaparlamentet och rådet tillsammans med ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar [16].

18. Kommissionen anser att huvudsyftet med förordningen om fiskerikontroll är att genomdriva ett effektivt övervakningssystem som är utformat för att säkerställa att alla bestämmelser i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs. Huvudsyftet med förordningen om fiskerikontroll är inte att skydda eller förbättra miljön. Förordningen om fiskerikontroll är därför inte i egentlig mening en del av vad som skulle kunna definieras som miljölagstiftning och genomför inte EU:s miljölagstiftning, t.ex. fågeldirektivet eller habitatdirektivet.

19. Klaganden anser att medlemsstaternas rapporter är miljöinformation. Rapporterna innehåller information om åtgärder och verksamheter som påverkar eller sannolikt kommer att påverka delar av miljön. Rapporterna innehåller också information om genomförandet av miljölagstiftningen. Enligt Århusförordningen är kommissionen därför skyldig att aktivt sprida rapporterna [17]. Syftet med förordningen om fiskerikontroll är att säkerställa en effektiv efterlevnad av den gemensamma fiskeripolitiken. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar bevarande av havets och sötvattnets biologiska resurser, den bidrar till skyddet av den marina miljön och syftar till att begränsa fiskeverksamhetens miljöpåverkan [18].

Ombudsmannens bedömning

20. Även om kommissionen enligt förordningen om fiskerikontroll inte är skyldig att proaktivt offentliggöra rapporterna i fråga föreskrivs det i Århusförordningen att EU-institutionerna ska göra ”miljöinformation successivt tillgänglig”[19]. EU:s gemensamma fiskeripolitik syftar bland annat till att säkerställa att fisket är miljömässigt hållbart [20]. Med tanke på syftet med förordningen om fiskerikontroll håller ombudsmannen med klaganden om att medlemsstaternas rapporter om genomförandet av förordningen om fiskerikontroll utgör information om åtgärder eller verksamhet som syftar till att skydda delar av miljön, såsom marina områden och biologisk mångfald [21]. Denna uppfattning stöds av det faktum att kommissionen, inom ramen för en tidigare ombudsmannaundersökning om tillgång till handlingar som medlemsstaterna lämnat till kommissionen inom ramen för en undersökning enligt förordningen om fiskerikontroll, medgav att de begärda handlingarna innehöll miljöinformation [22]. 

21. Som svar på ett förslag från ombudsmannen i samband med en annan undersökning [23] uppgav kommissionen att den inte var rättsligt skyldig att offentliggöra handlingarna i fråga i det ärendet proaktivt [24]. I sitt svar inom ramen för denna undersökning gjorde kommissionen även gällande att ett proaktivt offentliggörande av handlingar skulle medföra en betydande arbetsbörda som inte står i proportion till allmänhetens intresse av mycket tekniska handlingar.

22. Ombudsmannen är fortfarande inte övertygad av kommissionens ´-argument att den inte är rättsligt skyldig att offentliggöra miljöinformation proaktivt [25].  Det är uppenbart att tribunalens resonemang i det mål som kommissionen har hänvisat till var begränsat till handlingar som omfattas av tillämpningsområdet för ett undantag från allmänhetens tillgång till handlingar. I detta fall har kommissionen beviljat allmänheten fullständig tillgång till medlemsstaternas rapporter på grundval av begäranden om tillgång. Detta innebär att de kan lämnas ut i sin helhet utan att skada något av de intressen som skyddas enligt EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar. Inget av undantagen från allmänhetens tillgång gäller således för rapporterna.

23. Ombudsmannen erkänner kommissionens argument om den arbetsbörda som ett proaktivt offentliggörande av mycket tekniska dokument skulle medföra. Detta argument gäller dock inte för handlingar som allmänheten systematiskt begär och beviljas tillgång till. Ombudsmannen kan inte se hur ett proaktivt offentliggörande av denna typ av dokument skulle leda till en betydande ökning av kommissionens arbetsvolym. Detta gäller i ännu högre grad med tanke på att rapporterna i fråga utarbetas endast vart femte år.

24. Ombudsmannen medger att det inte är helt klart om bestämmelsen om att ”miljöinformation successivt ska göras tillgänglig” medför en tydlig rättslig skyldighet för kommissionen att systematiskt offentliggöra information proaktivt [26]. För att ge verkan åt den aktiva spridning av miljöinformation som föreskrivs i Århusförordningen och med beaktande av principerna om god förvaltning kommer ombudsmannen dock att föreslå att kommissionen proaktivt offentliggör medlemsstaternas ´-rapporter om genomförandet av förordningen om fiskerikontroll.

Rekommendation

På grundval av undersökningen av detta klagomål lämnar ombudsmannen följande rekommendation till kommissionen:

Europeiska kommissionen bör lämna ut information om förekomsten av EU Pilot-dialoger som rör fiskerikontrollförordningen, dvs. identiteten på de berörda medlemsstaterna och de rättsliga bestämmelser som påstås ha överträtts.

Kommissionen och klaganden kommer att underrättas om denna rekommendation. I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga ska kommissionen skicka ett detaljerat yttrande senast den 15 september 2019.

Förslag till förbättringar

Ombudsmannen föreslår att kommissionen proaktivt offentliggör medlemsstaternas rapporter om genomförandet av förordningen om fiskerikontroll.

 

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

 

Strasbourg den 19 juni 2019

 

 

[1] Förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, finns här: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:343:0001:0050:EN:PDF

”Artikel 118. Rapporteringsskyldigheter.

1. Medlemsstaterna ska vart femte år överlämna en rapport till kommissionen om tillämpningen av denna förordning.”

[3] Se https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en. Den gemensamma fiskeripolitiken är en uppsättning regler för förvaltningen av EU:s fiskeflottor och för bevarandet av fiskbestånden. Det ger alla europeiska fiskeflottor lika tillträde till EU:s vatten och fiskeområden och gör det möjligt för fiskare att konkurrera rättvist.  

[4] EU Pilot är en informell dialog mellan kommissionen och en medlemsstat om frågor som rör eventuell bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen. Syftet med ”EU Pilot” är att åtgärda överträdelser av EU-lagstiftningen i ett tidigt skede och därigenom undvika behovet av att inleda ett formellt överträdelseförfarande.

[5] Se artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001: ”Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för [...] syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

[6] I den mening som avses i artikel 2.1 d i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (Århusförordningen). Finns här:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[7] I enlighet med artikel 4.1 i Århusförordningen och artiklarna 11.1, 11.2 och 12 i förordning 1049/2001.

[8] Se Europeiska ombudsmannens beslut med förslag till följd av hennes strategiska undersökning OI/5/2016/AB om aktualitet och öppenhet i Europeiska kommissionens hantering av överträdelseklagomål, som finns på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646

Europeiska ombudsmannens beslut i ärende 367/2017/CEC om Europeiska kommissionen´s påstådda felaktiga vägran att bevilja allmänheten tillgång till studier om kontroll av överensstämmelse på området för EU:s miljölagstiftning https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/103197

[9] Ombudsmannen lägger fram ett förslag till förbättring av den andra aspekten av ärendet, baserat på de kontakter vi har haft med kommissionen i samband med 367/2017/CEC. 

[10] Se fotnot 5.

[11] Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 11 maj 2017, Konungariket Sverige/Europeiska kommissionen, C-562/14 P, punkt 45:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=3C8F684DCC649096ACBAE0E6256EC4AD?text=&docid=190582&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3088738

[12] https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/monitoring-implementation-eu-directives_en

[13] OI/5/2016/AB, se fotnot 7.

[14] ”Efter registreringen kan ett klagomål granskas ytterligare i samarbete med den berörda medlemsstaten. Kommissionen kommer att underrätta klaganden om detta skriftligen.” Se punkt 7 i bilagan till kommissionens meddelande. EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning. Finns här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[15] Artikel 118 i förordningen om fiskerikontroll.

[16] COM(2017) 192 final och SWD(2017) 134 final. Finns på:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2017/0192/COM_COM(2017)0192_EN.pdf

[17] Enligt artiklarna 4.1 och 4.2 i Århusförordningen

[18] Se skälen 2, 11 och 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken. Finns på:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1380

 [19] Se fotnot 6.

[20] https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en

[21] Se artikel 2.1 d i Århusförordningen:

miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om

i)

tillståndet för delar av miljön, såsom luft och atmosfär, vatten, mark, mark, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess komponenter, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar, ii) Faktorer, såsom ämnen, energi, buller, strålning eller avfall, inbegripet radioaktivt avfall, utsläpp och andra utsläpp i miljön, som påverkar eller sannolikt kommer att påverka de delar av miljön som avses i led i.

iii) Åtgärder (inbegripet administrativa åtgärder), såsom politik, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamheter som påverkar eller sannolikt kommer att påverka de faktorer och faktorer som avses i leden i och ii samt åtgärder eller verksamheter som är utformade för att skydda dessa faktorer.

iv) rapporter om genomförandet av miljölagstiftningen.”

[22] Se Europeiska ombudsmannens beslut om Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten tillgång till handlingar som rör dess undersökning av transporten av levande blåfenad tonfisk i Medelhavet. Förfrågningar 803/2012/TN och 369/2013/TN. Finns på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/69847

[23] Mål 367/2017/CEC, punkt 47, se fotnot 7.  

[24] Kommissionen noterade att EU-domstolarna har slagit fast att ”Århuskonventionen och [Århusförordningen] föreskriver att allmänheten ska ha tillgång till miljöinformation antingen på begäran eller som en del av en aktiv spridning av de berörda myndigheterna och institutionerna. Eftersom myndigheter och institutioner kan avslå en begäran om tillgång till information när denna information omfattas av ett antal undantag, följer det emellertid med nödvändighet att de inte är skyldiga att aktivt sprida denna information”. Se tribunalens dom av den 13 september 2013 i mål T-111/11, Client Earth mot Europeiska kommissionen, punkt 28. Finns på: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-111/11&language=EN

[25] Se punkt 47 i ombudsmannens ´-beslut i ärende 367/2017/CEC (länk i fotnot 18).

[26] Mål 367/2017/CEC, punkt 48. Se fotnot 7.