Förord

Jag har nöjet att presentera årets rapport ”Putting it right?”, som innehåller en bedömning av hur EU-institutionerna reagerade på de förslag som lades fram i våra undersökningar som avslutades 2019. EU-institutionerna samarbetade tillfredsställande i 79 % av fallen 2019, vilket är en förbättring jämfört med föregående år. Detta är en positiv reflektion över EU-institutionerna, som strävade efter att förbättra sin administrativa praxis.

Institutionerna reagerade positivt på 93 av de 118 förslag som vi lade fram för att korrigera eller förbättra deras administrativa praxis. Av de 17 institutioner som vi lämnade förslag till svarade 10 på ett tillfredsställande sätt på alla lösningar, förslag och rekommendationer som vi föreslog. Även om inte alla institutioner reagerade på alla våra förslag på ett tillfredsställande sätt, ökade dessa förslag ändå deras medvetenhet om problem med deras praxis. Detta bör i sig bidra till en ökad lyhördhet för vad allmänheten förväntar sig och i slutändan till en bättre förvaltning.

Även om siffran 79 % fångar upp institutionernas svar på mina förslag vid en viss tidpunkt, fångar den inte fullt ut effekterna av vårt arbete över tid. I årets rapport granskas därför också den bredare effekten av ombudsmannens undersökningar och initiativ.

Denna inverkan omfattar till exempel förändringar kopplade till initiativ som jag tog utan att inleda en undersökning, eller frågor som löstes av institutionerna medan en ombudsmannaundersökning pågick. Det är dock av avgörande betydelse att den även omfattar resultaten av vissa undersökningar där effekterna blev uppenbara först efter det att undersökningen avslutats. Vissa av våra förslag är långtgående, innebär betydande insatser och kan innebära reformer av förfaranden och praxis som har funnits i årtionden. I andra fall kan en pågående extern dynamik efter det att en utredning har avslutats i ett senare skede leda till förändringar, även om institutionen inledningsvis kan ha reagerat negativt på ett förslag.

EU:s förvaltning håller i allmänhet hög standard, och jag skulle vilja tro att vi alla har sett fördelarna med detta under detta svåra år, som präglats av covid-19-krisen. Jag har försökt att erkänna en del av denna goda administrativa praxis genom utmärkelsen för god förvaltning, som hålls vartannat år, och ser fram emot att göra det igen 2021.

 

Emily O'Reilly
december 2020

 

Rapportera

1. Inledning

I denna rapport redogörs för hur EU-institutionerna ^[1] svarade ombudsmannen i ärenden som avslutades 2019. Ombudsmannen kan lägga fram förslag i form av lösningar, rekommendationer och d-förslag. Ombudsmannen kan också främja förbättringar genom strategiska initiativ, som inte är formella undersökningar, eller uppmana en institution att lösa en fråga redan innan ett formellt förslag till lösning eller rekommendation läggs fram.

I avsnitt 2 förklaras ombudsmannens lösningar, rekommendationer och förslag. Den granskar resultatet av ombudsmannens arbete och bedömer i vilken utsträckning EU-institutionerna godtar ombudsmannens förslag.

I avsnitt 3 analyseras den kvalitativa inverkan av ombudsmannens arbete som inte kan mätas genom statistik. Detta inbegriper till exempel förändringar som föranletts av strategiska initiativ eller frågor som lösts av institutionerna medan en ombudsmannaundersökning pågick. I detta avsnitt undersöks också resultatet av undersökningar där effekterna blev uppenbara först efter det att undersökningen avslutats.

Båda avsnitten innehåller sammanfattningar av mål som motiverar ett ”särskilt omnämnande” som ledande exempel.

2. Resultat i ombudsmannaärenden

Ombudsmannen hjälper enskilda personer, företag och föreningar som har problem med en EU-institution ^[2]. Samtidigt tjänar ombudsmannen det bredare allmänintresset genom att hjälpa institutionerna att förbättra kvaliteten på de tjänster de tillhandahåller. Förutom att utreda klagomål kan ombudsmannen också inleda undersökningar på eget initiativ.

Ombudsmannen kan kräva att institutionen tillhandahåller information, inspekterar sina akter och tar upp vittnesmål från sina anställda. Dessa befogenheter fastställs i ombudsmannens stadga ^[3] (nedan kallad stadgan). Om det är nödvändigt eller lämpligt kan ombudsmannen uppmana institutionen att se över sin ståndpunkt, ge prövning eller göra allmänna ändringar för framtiden. Om institutionens svar på ett konstaterande av administrativa missförhållanden är otillfredsställande kan ombudsmannen rikta politisk uppmärksamhet på ett ärende genom att lämna en ”särskild rapport” till Europaparlamentet.

a. Samarbete i ärenden som avslutades 2019

 

Andelen godkända svar är andelen positiva svar på det totala antalet förslag (lösningar, rekommendationer och förslag) från ombudsmannen.

Det fanns en övergripande acceptans på 79 % med ombudsmannens förslag i ärenden som avslutades 2019. Det vill säga institutionerna reagerade positivt på 93 av 118 förslag som ombudsmannen lade fram för att korrigera eller förbättra sin administrativa praxis ^[4].

Andelen varierar från en institution till en annan. Av 17 institutioner hade 10 en acceptansfrekvens på 100 % 2019. Kommissionen, som står för de flesta av de fall där ombudsmannen lade fram förslag på grund av storleken på sin administration, hade en godkännandegrad på 75 %.

Tabell 1 – Allmänt godtagande av ombudsmannens förslag per institution:

Institution	Lösningar, rekommendationer och förslag	Tillfredsställande svar
Europaparlamentet	2	0
Europeiska kommissionen	71	53
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning	5	4
Europeiska stödkontoret för asylfrågor	5	5
Europeiska byrån för luftfartssäkerhet	1	1
Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån	5	5
Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning	1	1
Europeiska kemikaliemyndigheten	3	3
Europeiska datatillsynsmannen	1	1
Europeiska utrikestjänsten	6	5
Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet	1	1
Europeiska investeringsbanken	3	2
Europeiska läkemedelsmyndigheten	4	4
Europeiska rekryteringsbyrån	7	6
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten	1	1
Europeiska unionens cybersäkerhetsbyrå	1	1
Genomförandeorganet för innovation och nätverk	1	0
Totalt	118	93

b. Lösningar

Om ombudsmannen anser att ett klagomål kan lösas snabbt kan hon lägga fram ett förslag till lösning för den berörda institutionen på grundval av artikel 3.5 i stadgan ^[5].

EU-institutionerna godtog sex av tio lösningar som ombudsmannen föreslog i ärenden som avslutades 2019.^[6]

Tabell 2 – Institutionernas godkännande av förslag till lösningar:

Institution	Lösningar	Tillfredsställande svar
Europeiska kommissionen	5	2
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning	1	0
Europeiska datatillsynsmannen	1	1
Europeiska utrikestjänsten	1	1
Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet	1	1
Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten	1	1
Totalt	10	6

Diagram 2 – Mottagande av förslag till lösningar per institution:

 

Exempel på positivt samarbete:

Ärende 860/2018/THH om Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhets vägran att ge allmänheten tillgång till intresseförklaringar från personal på mellannivå En undersökning av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhets (Efsa) vägran att ge allmänheten tillgång till intresseförklaringarna från personal på mellannivå ledde till att Efsa antog en ny öppenhetspolicy på detta område. Enligt den reviderade policyn offentliggör Efsa intresseförklaringarna från all ledningspersonal. Efsa följde också ombudsmannens begäran om att offentliggöra intresseförklaringarna från sin chefsforskare, vetenskapliga samordnare och politiska rådgivare. Ombudsmannen noterade också med tillfredsställelse att Efsa har inrättat ett lämpligt system för behandling av begäranden om tillgång till handlingar.

Ärende 357/2019/FP om Europeiska värdepappers- och marknadsmyndighetens vägran att ge allmänheten tillgång till handlingar som rör kontakter med berörda parter En akademiker klagade till ombudsmannen efter att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) nekade tillgång till vissa handlingar om möten som den hade med företrädare för branschen i en viss fråga. Ombudsmannen undersökte frågan och fann att Esma hade interna anteckningar om dessa möten, som den borde ha övervägt att lämna ut. Efter ombudsmannens undersökning lämnade Esma ut delar av åtta handlingar. Ombudsmannen bad också Esma att i framtiden ange om dess onlinebibliotek med information till allmänheten innehåller detaljerade register över dess möten med lobbyister.

c. Rekommendationer

Ombudsmannen får lämna formella rekommendationer närhelst hon finner administrativa missförhållanden. Om rekommendationen godtas avslutar ombudsmannen ärendet och välkomnar detta samarbete. Om institutionen avvisar rekommendationen kan ombudsmannen avsluta ärendet genom att bekräfta sitt konstaterande av administrativa missförhållanden. Ombudsmannen får lägga fram en särskild rapport för Europaparlamentet om varje undersökning som avslutas med ett konstaterande av administrativa missförhållanden och som ombudsmannen anser vara av större allmänt intresse.

Liksom tidigare år är acceptansen för formella rekommendationer 2019 klart lägre än för ombudsmannens förslag och förslag till lösningar. Detta kan bero på att rekommendationerna bygger på ett konstaterande av administrativa missförhållanden. När en utredning når den punkten kan positioner ha blivit förankrade, vilket gör det svårare att nå ett positivt resultat.

Tabell 3 – Institutionernas godkännande av rekommendationer:

Institution	Rekommendationer	Tillfredsställande svar
Europaparlamentet	2	0
Europeiska kommissionen	13	3
Europeiska investeringsbanken	3	2
Europeiska rekryteringsbyrån	3	2
Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån	2	2
Europeiska unionens cybersäkerhetsbyrå	1	1
Genomförandeorganet för innovation och nätverk	1	0
Totalt	25	10

Exempel på positivt samarbete:

Ärende 758/2017/MDC om Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) språkpolitik Ärendet gällde en begäran om att få en handling på italienska från Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex). Ombudsmannen undersökte Frontex språkpolitik i sin externa kommunikation och rekommenderade att Frontex skulle göra allmän information tillgänglig på sin webbplats på alla officiella EU-språk. Hon rekommenderade också Frontex att offentliggöra sin språkpolicy på sin webbplats på alla officiella EU-språk. Frontex godtog hennes rekommendationer.

Ärende 723/2018/AMF om hur Europeiska unionens byrå för nät- och informationssäkerhet hanterade ett upphandlingsförfarande för att anordna ett evenemang Ett spanskt företag lämnade in ett klagomål till ombudsmannen efter det att Europeiska unionens byrå för nät- och informationssäkerhet (Enisa) inte hade besvarat de frågor som det hade ställt när det förberedde sitt anbud för ett kontrakt, trots att Enisa hade besvarat frågor från en annan anbudsgivare. Ombudsmannen konstaterade att detta var ett administrativt missförhållande och rekommenderade att Enisa skulle kompensera klaganden för den tid och de resurser som investerats i utarbetandet av dess anbud. Enisa godtog ombudsmannens förslag och erbjöd företaget en ”ex-gratia”-betalning på 2 500 euro. Klaganden var nöjd med resultatet och ombudsmannen avslutade ärendet.

d. Förslag

Förslag till förbättringar syftar till att säkerställa systemförbättringar inom EU:s förvaltning. De görs antingen i det beslut som avslutar ärendet eller i ett tidigare skede i utredningen.

Totalt 83 förslag lämnades i ärenden som avslutades 2019.^[7] Uppföljningen av förslagen var tillfredsställande i 93 % av ärendena, vilket är högre än förra årets andel på 82 %.

Tabell 4 – Institutionernas godkännande av förslag:

Institution	Förslag	Tillfredsställande svar
Europeiska kommissionen	53 [8]	48
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning	4	4
Europeiska stödkontoret för asylfrågor	5	5
Europeiska byrån för luftfartssäkerhet	1	1
Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån	3	3
Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning	1	1
Europeiska utrikestjänsten	5	4
Europeiska kemikaliemyndigheten	3	3
Europeiska läkemedelsmyndigheten	4	4
Europeiska rekryteringsbyrån	4	4
Totalt	83	77

Diagram 4 – Godtagande av förslag per institution:

 

Exempel på positivt samarbete:

Ärende 1139/2018/MDC om experters uppförande vid intervjuer med asylsökande som anordnats av Europeiska stödkontoret för asylfrågor Ombudsmannen behandlade ett ärende om hur Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) genomförde en intervju med en asylsökande. Den klagande, den icke-statliga organisationen Advocates Abroad, uttryckte allvarlig oro över intervjun med en asylsökande, som senare utvisades. Easo medgav att intervjuaren hade förhört på ett olämpligt sätt och att det hade förekommit problem med tolkningen. Efter ombudsmannens förslag bekräftade Easo att man höll på att inrätta en klagomålsmekanism. Den uppgav också att den omedelbart och systematiskt skulle informera de nationella myndigheterna om den upptäcker att betydande fel har begåtts under intervjuer med asylsökande.

Ärende 417/2018/JF om hur Europeiska kommissionen hanterade anklagelser om kränkningar av de mänskliga rättigheterna i ett hem för personer med funktionsnedsättning som medfinansieras av EU Ombudsmannen behandlade ett klagomål om hur Europeiska kommissionen hanterade anklagelser om kränkningar av de mänskliga rättigheterna i ett hem för personer med funktionsnedsättning i Ungern, som medfinansierades av EU. Hon uttryckte oro över att kommissionens tolkning av en viktig bestämmelse om självständigt boende i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning strider mot den tolkning som görs av det FN-organ som ansvarar för övervakningen av konventionen. Som svar på ombudsmannens förslag gick kommissionen med på att ägna särskild uppmärksamhet åt att se till att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning beaktas på lämpligt sätt vid utarbetandet och genomförandet av EU:s finansieringsprogram.

3. Positivt inflytande

I denna rapport noteras att ombudsmannens förslag har godtagits vid en viss tidpunkt. Att mäta effekterna av ombudsmannens arbete kräver dock att man går längre än den kvantitativa acceptansen.

Ombudsmannens undersökningar kan ge upphov till svåra frågor och uppmärksamma systemiska och omfattande frågor. Att ta itu med dessa kan ta tid med resultatet att vissa positiva förändringar inte kan återspeglas i de årliga siffrorna.

Effekten kan också uppnås genom att öka debatten kring ett ämne. Ombudsmannens arbete kan tillsammans med parlamentet, det civila samhället och många andra ha en viktig ”avskräckande effekt” när det gäller att förebygga administrativa missförhållanden. Institutionerna är medvetna om att administrativa åtgärder som inte uppfyller de höga krav som allmänheten förväntar sig kan leda till en undersökning av ombudsmannen eller till en bredare granskning. I detta avseende återspeglar statistiken inte fullt ut effekterna av ombudsmannens arbete.

Slutligen visar andelen godkända ansökningar inte var eller hur ofta ombudsmannens undersökningar leder till omedelbara förändringar från institutionernas sida, inte ens innan ombudsmannen lägger fram ett formellt förslag. Sådana undersökningar anses ha ”avgjorts” av institutionerna.

a. Påverkan över tid

Vissa av de ändringar som ombudsmannen uppmanar institutionerna att göra är långtgående, innebär betydande insatser och kan innebära reformer av förfaranden och praxis som har funnits i årtionden. Sådana ändringar tar tid och kan ske för sent för att tas med i ombudsmannens årliga beräkningar.

I andra fall fokuserar trycket från en viss utredning större uppmärksamhet hos allmänheten på en fråga, vilket i sin tur i ett senare skede kan leda till att ett negativt svar på ett förslag återkallas.

Exempel:

Gemensamma ärendena 488/2018/KR och 514/2018/KR om Europeiska kommissionens utnämning av en ny generalsekreterare I ombudsmannens undersökning av den process som ledde fram till utnämningen av kommissionens högsta tjänsteman bad hon kommissionen att införa ett särskilt förfarande för utnämning av sin generalsekreterare. Kommissionen vägrade inledningsvis att godta ombudsmannens rekommendation, men gjorde därefter som ombudsmannen rekommenderade i slutet av 2019 genom att inleda ett särskilt utnämningsförfarande för tjänsten som generalsekreterare, inbegripet ett meddelande om ledig tjänst och en väldefinierad tidsplan.

 

b. Strategiska initiativ

Ombudsmannen kan välja att driva strategiskt viktiga frågor utan att inleda en undersökning genom att inleda ett så kallat strategiskt initiativ ^[9]. Syftet med dessa initiativ är att utbyta förslag med institutionerna om viktiga frågor, att uppmärksamma frågor av allmänt intresse eller att ta reda på mer om en viss fråga innan man beslutar om det är nödvändigt att inleda en undersökning.

Under 2019 inledde ombudsmannen två ^[10] strategiska initiativ och avslutade elva.

Exempel:

Strategiskt initiativ med Europeiska kommissionen om förhandlingarna om Förenade kungarikets utträde ur EU (SI/1/2017/KR) Innan brexitförhandlingarna inleddes skrev ombudsmannen till kommissionen och rådet och efterlyste ett proaktivt offentliggörande av viktiga förhandlingsdokument. Under 2019 avslutade ombudsmannen det tvååriga initiativet för övervakning av brexitförhandlingarna genom att lovorda den generellt höga graden av öppenhet. Hon uppmanade Europeiska kommissionen och rådet att upprätthålla dessa normer i alla framtida förhandlingar om förbindelserna mellan EU och Förenade kungariket. Positiva åtgärder från kommissionens arbetsgrupp för brexit omfattade offentliggörande av över 100 förhandlingsdokument, offentliggörande av chefsförhandlarens kalender och möten med endast registrerade lobbyister. Rådet offentliggjorde också förhandlingsdirektiven och de vägledande principerna om öppenhet.

c. Avgjorda mål

Ombudsmannen kan avsluta en undersökning i ett tidigt skede utan att föreslå en lösning om institutionen spontant löser problemet eller åtgärdar eventuella administrativa missförhållanden efter att ha informerats om frågan.

Under 2019 ansåg ombudsmannen att institutionerna hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att lösa frågan på detta sätt i 178 fall.

Exempel:

Ärende 279/2018/JN om Europeiska kommissionens beslut att återkräva medel från ett företag som deltagit i ett EU-finansierat projekt i Namibia Klagomålet gällde ett tyskt företag som deltog i ett EU-finansierat projekt för att förbättra kapaciteten hos Namibias nationella myndigheter att förvalta EU-medel och EU-program. Företaget vände sig till ombudsmannen efter att Europeiska kommissionen hade återkrävt omkring 100 000 euro från det, efter en revision. Medan ombudsmannens undersökning pågick kontaktade kommissionen både klaganden och de namibiska myndigheterna för att finna en lösning. Eftersom de namibiska myndigheterna godtog ett partiellt ekonomiskt ansvar återbetalade kommissionen nästan hela det belopp som den tidigare hade återkrävt till klaganden.

4. Slutsatser

I en klar majoritet av de undersökningar som omfattades av årets granskning svarade institutionerna på ett tillfredsställande sätt på ombudsmannens förslag. Institutionerna godtar visserligen i hög grad förslag och förslag till lösningar, men så är inte fallet när det gäller rekommendationer. Detta kan bero på att institutionerna, när undersökningarna når den punkt där ombudsmannen lämnar en formell rekommendation, är mindre öppna för att ändra sin ståndpunkt. Detta gäller särskilt klagomål som rör förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till handlingar, där institutionen redan har fattat ett formellt beslut som svar på överklagandet av den ”bekräftande ansökan”.

Såsom beskrivs ovan omfattar dock inte acceptansen alla de ansträngningar som institutionerna har gjort för att förbättra sin förvaltning och ta itu med frågor som tagits upp i ombudsmannens undersökningar. Ombudsmannen försöker erkänna vissa av dessa goda administrativa metoder genom utmärkelsen för god förvaltning, som hålls vartannat år.

Ombudsmannen kommer att fortsätta att samarbeta med institutionerna för att åstadkomma förändringar, både omedelbart som svar på enskilda klagomål och, mer allmänt, över tid.

 

[1] För enkelhetens skull används i denna rapport termen ”institution” för att hänvisa till alla EU:s institutioner, organ, kontor och byråer.

[2] Artikel 228 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ger ombudsmannen befogenhet att undersöka administrativa missförhållanden i unionsinstitutionernas verksamhet, med undantag för Europeiska unionens domstol när den utövar sina domstolsfunktioner.

[3] Europaparlamentets beslut 2008/587 av den 18 juni 2008 om ändring av beslut 94/262 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning (EUT L 189, 2008, s. 25).

[4] Statistiken i denna rapport omfattar inte ärendena 1946/2018/KR och 757/2017/PB där vi väntar på svar från rådets generalsekretariat respektive Europeiska utrikestjänsten.

[5] I artikel 3.5 i stadgan föreskrivs följande: ”Ombudsmannen ska i möjligaste mån försöka finna en lösning tillsammans med den berörda institutionen eller det berörda organet för att undanröja det administrativa missförhållandet och tillmötesgå klagomålet.”

[6] För att undvika dubbelräkning innehåller statistiken inte ett förslag till lösning i ärende 805/2018/MIG som följdes av en rekommendation.

[7] De fem förslag som lades fram för rådet i ärende 1946/2018/KR och de tre förslag som lades fram för utrikestjänsten i ärende 757/2017/PB räknades inte eftersom institutionerna ännu inte har svarat på dem.

[8] I undersökning OI/3/2017/NF om kommissionens hantering av svängdörrssituationer som rör EU-personal lade ombudsmannen fram 25 förslag, varav 21 godtogs av kommissionen. 

[9] Mer information om ombudsmannens strategiska initiativ finns på följande länk: https://www.ombudsman.europa.eu/en/strategiska frågor/strategiska initiativ.

[10] Detta inbegriper det strategiska initiativet SI/4/2018/TE som inleddes i december 2019, efter offentliggörandet av 2018 års rapport Putting it Right.