Klagomål: 1170/2021/OAM

Ärendetitel: Europeiska kommissionens vägran att ge allmänheten fullständig tillgång till handlingar om statistiska uppgifter om verksamma ämnen i bekämpningsmedel som rapporterats av Spanien

Datum: Fredagen den 15 oktober 2021

Plats: Videokonferens

Närvarande

Europeiska kommissionen Eurostat

Direktör (sektors- och regionstatistik)

Enhetschef (jordbruk och fiske)

Biträdande enhetschef (jordbruk och fiske)

Enhetschef (rättsliga frågor; Dokumenthantering)

Biträdande enhetschef (rättsliga frågor, Dokumenthantering)

Juridisk handläggare (rättsliga frågor, Dokumenthantering)

Europeiska kommissionens generalsekretariat

Biträdande enhetschef (öppenhet, dokumenthantering & tillgång till handlingar)

Juridisk och politisk handläggare (öppenhet, dokumenthantering & tillgång till handlingar)

Högre sakkunnig – samordnare för interinstitutionella förbindelser (etik, god förvaltning & förbindelser med Europeiska ombudsmannen)

Europeiska ombudsmannens direktorat för undersökningar

Fergal O’REGAN, chefsjurist

Jennifer King, juridisk expert

Oana Marin, handläggare

Michaela GEHRING, handläggare

Viola PENDL, Förfrågningar Trainee

Mötets syfte

Mötet hölls inom ramen för en undersökning av ett klagomål om att kommissionen inte gav allmänheten fullständig tillgång till handlingar om statistiska resultat om verksamma ämnen i bekämpningsmedel som Spanien översänt till kommissionen för åren 2011, 2012, 2013 och 2018. Syftet var att få ytterligare information om kommissionens beslut att inte lämna ut handlingarna i sin helhet.

Inledning och förfarandeinformation

Deltagarna presenterade sig och Europeiska ombudsmannens undersökningsgrupp tackade kommissionen för att den samtyckt till mötet. Undersökningsgruppen beskrev den rättsliga ram som gäller för inspektionsmöten som hålls av ombudsmannen, särskilt att ombudsmannen inte skulle lämna ut någon information som kommissionen identifierat som konfidentiell utan kommissionens förhandsgodkännande.

Undersökningsgruppen förklarade att en rapport om mötet skulle utarbetas och att utkastet skulle skickas till kommissionen för granskning för att säkerställa att det var sakligt korrekt och fullständigt. Mötesrapporten skulle sedan färdigställas och överlämnas till klaganden för eventuella synpunkter.

Information som utbytts

Allmän information

Kommissionens företrädare förklarade att det bekräftande beslutet, som ledde till att de begärda handlingarna delvis lämnades ut, antogs med beaktande av olika uppsättningar regler, däribland förordning 1049/2001 ^[1], Århusförordningen ^[2] och reglerna om skydd av insynsskydd för statistiska uppgifter ^[3].

Kommissionens företrädare betonade vikten av principen om insynsskydd för statistiska uppgifter, som ligger till grund för framställningen av statistik på EU-nivå. Medlemsstaterna lämnar statistik till kommissionen enligt denna princip, vilket i sin tur gör det möjligt att offentliggöra uppgifter, bland annat om bekämpningsmedel och annan miljöinformation. Utlämnande av uppgifter som av medlemsstaten markerats som konfidentiella, i strid med uppgiftslämnarens uttryckliga samtycke, skulle inverka negativt på arbetsförbindelserna med de nationella myndigheterna. Detta skulle kräva att den berörda medlemsstatens uttryckliga ståndpunkt på grundval av solida rättsliga argument åsidosätts.

I detta fall redogjorde kommissionen för behovet av att tolka öppenhetsprincipen i enlighet med principen om insynsskydd för statistiska uppgifter. När det gäller de maskerade delarna av handlingarna ansåg kommissionen att allmänintresset bäst tillgodoses genom att principen om insynsskydd för statistiska uppgifter skyddas. Kommissionen fann inte skäl att åsidosätta de spanska myndigheternas invändningar från vilka handlingarna härrör.

Om tillämpningen av Århusförordningen

Undersökningsgruppen frågade på vilket sätt kommissionen beaktade tillämpningen av Århusförordningen, eftersom förordningen skapar en presumtion om ett övervägande allmänintresse i samband med information om utsläpp i miljön. I skäl 28 i förordning (EG) nr 223/2009 och skäl 12 i förordning (EG) nr 1185/2009 ^[4] anges särskilt att reglerna om insynsskydd för statistiska uppgifter bör tillämpas ”utan att det påverkar” Århusförordningen.

Kommissionens företrädare betonade att partiell tillgång till de begärda handlingarna hade beviljats efter samråd med den medlemsstat som hade lämnat informationen. Kommissionen uppgav vidare att det inte fanns någon vägledning eller rättspraxis som skulle kunna bidra till att fastställa hur Århusförordningen ska tillämpas tillsammans med reglerna om insynsskydd för statistiska uppgifter. Kommissionens företrädare förklarade att de hade beaktat dessa skäl, men betonade att förordning (EG) nr 223/2009 samtidigt förbjuder användning av konfidentiella uppgifter för andra ändamål än statistiska ändamål, vilket är av största vikt för att upprätthålla förtroendet hos de parter som tillhandahåller uppgifterna ^[5].

Kommissionen hade försökt hitta rätt balans mellan de olika intressen som stod på spel. Resultatet av denna process blev att största möjliga tillgång beviljades, bland annat information om det verksamma ämnet glyfosat.

Kommissionen har även samrått med de spanska myndigheter som hade tillhandahållit de aktuella statistiska uppgifterna. I det inledande skedet motsatte sig de spanska myndigheterna att de begärda handlingarna skulle lämnas ut. I det bekräftande skedet framförde kommissionen sökandens argument och uppmanade de nationella myndigheterna att beakta alla aspekter, inbegripet EU:s regler om allmänhetens tillgång till handlingar, artikel 6.1 i Århusförordningen, relevant rättspraxis och tidens gång. De spanska myndigheterna instämde i att vissa uppgifter kunde lämnas ut, men motsatte sig utlämnande av uppgifter på grundval av statistiksekretess – nämligen att respektive uppgifter härrörde från endast ett eller ett fåtal företag, och att ett utlämnande av dem skulle göra det möjligt att identifiera dem. Kommissionen undersökte om medlemsstaten hade lämnat vederbörligen motiverade invändningar och fann inga skäl att ifrågasätta dess bedömning.

Om behovet av att skydda kommersiella intressen ^[6]

Undersökningsgruppen frågade hur kommissionen hade kontrollerat tillämpningen av undantaget enligt förordning (EG) nr 1049/2001. I synnerhet huruvida den tid som förflutit hade beaktats när kommissionen bedömde om uppgifter från 2011–2013 fortfarande var kommersiellt känsliga i dag. 

Kommissionens företrädare svarade att kommissionen hade bett de nationella myndigheterna att överväga alla aspekter, eftersom det är medlemsstaten som samlar in uppgifterna och överför dem till kommissionen. I detta fall var de spanska myndigheternas bedömning att respektive uppgifter skulle förbli konfidentiella.

Kommissionens företrädare tillade att klassificeringen av uppgifter som konfidentiella statistiska uppgifter inte är tidsbegränsad enligt tillämpliga regler.

Kommissionen bekräftade dessutom att den inte hade tagit kontakt med de statistiska enheterna (kommissionen känner inte till de statistiska enheternas identitet) och begärde inte heller att medlemsstaten skulle kontakta de statistiska enheterna för att få deras uppfattning om huruvida de maskerade uppgifterna fortfarande var kommersiellt känsliga eller för att få deras samtycke till att lämna ut dessa uppgifter. Kommissionen kunde inte begära godkännande från vart och ett av de berörda företagen, eftersom denna roll tillhör den nationella statistikmyndighet från vilken informationen härrör.

Om uppgifterna i handlingarna

Undersökningsgruppen frågade om sekretessmärkningen i de utlämnade handlingarna. Kommissionens företrädare följde upp denna fråga efter mötet på följande sätt:

”Dataflaggor är en viktig del av dataleveransen utöver numeriska värden. Flaggorna har standardbetydelser som definieras i SDMX-reglerna (Statistical Data and Metadata eXchange). Mer information finns här (https://sdmx.org/?page_id=3215).

Flaggorna är indelade i två kategorier: observationsstatus och sekretessstatus (två olika kolumner i dataöverföringsfilen).  

Sekretessstatus

För statistik om bekämpningsmedel används tre olika flaggor för att markera datasekretess för inkommande datafiler:

• A: Primär sekretess på grund av små räkningar. En cell markeras som konfidentiell om mindre än m enheter ("för få enheter") bidrar till den totala cellen. Gränserna för vad som utgör "litet antal" kan variera mellan olika statistikområden, länder etc. För Spanien är detta 1-3 enheter.
• G:   Primär sekretess på grund av dominans av en eller två enheter. Detta används när en eller två enheter står för mer än x % av det totala antalet celler. Värdet på x kan variera mellan olika statistikområden eller länder, påverkas av lagstiftning osv. För Spanien är det 85–90 % beroende på år.
• D: Sekundär sekretessuppsättning som hanteras av dataavsändaren: Används av avsändaren av uppgifterna för att flagga (utöver de konfidentiella statistiska uppgifterna) ytterligare observationer i datauppsättningen så att mottagaren vet att han/hon bör undertrycka dessa observationer i senare skeden av behandlingen (särskilt spridning) för att förhindra tredje part att indirekt dra av de observationer som verkligen flaggas med "C".

Dessa flaggor hjälper Eurostat att förstå varför uppgifterna är konfidentiella och hur/om uppgifterna kan aggregeras och offentliggöras. Efter databehandlingen omvandlas dessa tre flaggor till C-flaggor, vilket betyder ”konfidentiell statistisk information”: Konfidentiell statistisk information (primär sekretess) på grund av identifierbara uppgiftslämnare. Åtgärder bör också vidtas för att förhindra inte bara direkt tillgång, utan även indirekta avdrag eller beräkningar av andra användare och parter, förmodligen genom att betrakta och behandla ytterligare observationer som "konfidentiella" (sekundär sekretesshantering). Efter uppgiftsbehandlingen syns inte A-, G- och D-flaggorna i de offentligt spridda uppgifterna på Eurostats webbplats.

Dessa flaggor infördes efter samråd med arbetsgruppen för miljöstatistik inom jordbruket i december 2017.  Eurostat föreslog att de nya flaggorna skulle införas från och med 2016 års uppgiftsöverföring. Alla medlemsstater som svarade på samrådet kom överens om att införa nya flaggor för konfidentialitet vid 2016 års överföring av uppgifter om försäljning av bekämpningsmedel.

Observationsstatus

• M: Värde saknas. Uppgifter kan inte finnas: Används för att beteckna tomma celler till följd av att det är omöjligt att samla in ett statistiskt värde (t.ex. ett visst verksamt ämne som inte används i landet) ”

I allmänhet noterade kommissionens företrädare att kommissionen på grundval av medlemsstaternas rapportering redan offentliggör aggregerade uppgifter om mängden sålda bekämpningsmedel och verksamma ämnen. Det ligger i allmänhetens intresse att fortsätta att ta emot dessa uppgifter från de nationella myndigheterna och fortsätta att offentliggöra dem i aggregerad form. Det är därför det är så viktigt att bevara statistiksekretessen. Det pågår också diskussioner med medlagstiftarna om att förbättra statistiken om bekämpningsmedel ^[7].

Mötets avslutande

Ombudsmannens undersökningsgrupp tackade kommissionens företrädare för deras tid och för de förklaringar som lämnats, och mötet avslutades.

Bryssel den 15 oktober 2021

Fergal O’Regan Oana Marin

Chief Legal Expert Inquiries Officer (chef för juridiska frågor)

[1] Förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] Förordning 1367/2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367

[3] I enlighet med kapitel V i förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32009R0223

[4] Förordning (EG) nr 1185/2009 om statistik om bekämpningsmedel: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1185.

[5] I skäl 23 i förordning (EG) nr 223/2009 anges att ”[d]e konfidentiella uppgifter som medlemsstaternas och gemenskapens statistikmyndigheter samlar in för framställning av europeisk statistik bör skyddas för att vinna och upprätthålla förtroendet hos de parter som ansvarar för att tillhandahålla dessa uppgifter”. I skäl 27 i samma förordning anges följande: ”Användning av konfidentiella uppgifter för ändamål som inte uteslutande är statistiska, t.ex. administrativa, rättsliga eller skattemässiga ändamål, eller för kontroll mot de statistiska enheterna bör vara strängt förbjuden.”

[6] I enlighet med artikel 4.2 första strecksatsen i förordning 1049/2001.

[7] Se https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-saio och https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/ALL/?uri=PI_COM:Ares(2021)2206803.