Strasbourg den 26 maj 2016

Ansträngningar för att förbättra EU:s öppenhetsregister

Sammanfattning av förslag

Registret bör vara ett "centralt öppenhetsnav" för alla institutioner/byråer.

· Fullständig insyn i finansieringen av alla intressegrupper

· Uppgifternas tillförlitlighet bör förbättras

· Övervakningen och sanktionerna bör förbättras

· Lobbyverksamheten för medlemsstaternas tjänstemän måste styras

Stänga av organisationer som bryter mot "svängdörrsregler"

Advokatbyråer som lobbyister måste deklarera sina klienter

· Publicera alla möten med tobakslobbyister 

· Rätten att klaga till ombudsmannen bör ingå i det interinstitutionella avtalet

Bästa ordförande Jean-Claude Juncker,

Den 1 mars 2016 inledde kommissionen ett offentligt samråd om EU:s öppenhetsregister och om dess framtida utveckling mot ett "obligatoriskt" system som omfattar Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen.[1] Jag välkomnar verkligen era lägliga insatser för att vidareutveckla och förbättra normerna för insyn i lobbyverksamhet för EU-institutionerna. Lobbyverksamhet spelar en viktig roll i fungerande demokratier, men öppenhet är avgörande för att se till att välkomna synpunkter från intressegrupper inte blir otillbörligt inflytande. Allmänheten måste vara medveten om hur, av vem och i vilka syften inflytande har utövats.

EU-institutionerna är utan tvekan ledande när det gäller att reglera insynen i lobbyverksamheten i Europa.[2] Med mer än 9 000 registrerade är det säkert att säga att öppenhetsregistret verkligen fungerar, särskilt med tanke på att sådana register har försökts på nationell och regional nivå i EU:s medlemsstater med varierande grad av framgång.  Vid denna tidpunkt i dess utveckling välkomnar jag kommissionens avsikt att lägga fram ett förslag om ett "obligatoriskt" öppenhetsregister som omfattar parlamentet, rådet och kommissionen, om än via ett interinstitutionellt avtal. Jag anser dock fortfarande att institutionerna bör arbeta för lagstiftning som ligger till grund för öppenhetsregistret, eftersom ett verkligt obligatoriskt register bör vara rättsligt bindande för företrädare för intressegrupper, till skillnad från ett interinstitutionellt avtal, som endast är bindande för de institutioner som deltar i det.

Med tanke på att mitt kontor har genomfört undersökningar om den allmänna frågan om insyn i lobbyverksamheten vill jag ta tillfället i akt att upprepa ett antal slutsatser som dragits av mina undersökningar. Jag vill också fästa Er uppmärksamhet på de frågor som tagits upp i samband med ett nyligen genomfört samråd med Europeiska ombudsmannanätverket [3] om offentliga tjänstemäns kontakter med företrädare för intressegrupper. Jag är övertygad om att dessa punkter kommer att vara till nytta för kommissionen, utöver de många inlägg som ni kommer att få som svar på detta viktiga samråd. 

a) Säkerställa meningsfull reglering av lobbyverksamhet

Följande är några förslag för att förbättra öppenhetsregistret, med fokus på att se till att systemet är tillräckligt robust för att ge allmänheten en korrekt bild av lobbyverksamheten i dag i EU:

· Detaljnivån i registret bör höjas, särskilt när det gäller den kritiska frågan om vem som finansierar företrädare för intressegrupper. Användningen av "frontgrupper" är särskilt oroande och bör bli föremål för större offentlig granskning.

· Jämförbarheten och korrektheten hos uppgifterna i registret bör förbättras. Riktlinjer för metoden för beräkning av deklarationer skulle kunna säkerställa mer exakta och jämförbara uppgifter samt rättssäkerhet och mindre komplexitet för registranter.

· Det gemensamma öppenhetsregistrets sekretariats övervaknings- och sanktionskapacitet bör förbättras. Korrekt övervakning och efterlevnad skulle kunna säkerställa efterlevnad samt avskräcka från och upptäcka överträdelser. Det är också uppenbart att det gemensamma sekretariatet behöver ökade resurser.

· Klagomål och varningar till det gemensamma sekretariatet [4] utgör ett värdefullt bidrag till ett effektivt genomförande av registret och bör välkomnas som en möjlighet att förbättra riktigheten i den information det innehåller.

· I det nya interinstitutionella avtalet bör rätten att klaga till Europeiska ombudsmannen nämnas om en organisation inte håller med om hur dess varning eller klagomål har hanterats av det gemensamma sekretariatet, om hur den har behandlats i samband med en utredning av det gemensamma sekretariatet eller, mer allmänt, om hur öppenhetsregistret fungerar. Detta skulle bidra till att ta itu med de farhågor som har tagits upp om att det gemensamma sekretariatet förvaltar registret och samtidigt ansvarar för att utreda klagomål och besluta om lämpliga påföljder. 

· Inom ramen för det nuvarande systemet bör incitamenten att registrera sig göras så attraktiva att den enda sanktion som är relevant tillfälligt upphävs eller stryks från öppenhetsregistret. Att begränsa mötena med EU:s personal och beslutsfattare är särskilt relevant i detta avseende.

Svaren på vårt nyligen genomförda ENO-samråd visade att reglerna för lobbyverksamhet måste medföra verkliga skyldigheter och att systemet måste genomföras effektivt i praktiken för att reglera lobbyverksamhet på ett meningsfullt sätt. Österrikes ombudsmannanämnd noterade att landets öppenhetsregister, trots att det i princip är obligatoriskt, hittills har haft liten inverkan, bland annat på grund av att det inte finns några särskilda skyldigheter för de registrerade och någon tydlig verkställighetsmekanism för överträdelser av reglerna. I Ungern upphävdes en lag om lobbyverksamhet eftersom bestämmelserna inte genomfördes i praktiken och ett obetydligt antal aktiviteter rapporterades. Ett mer lovande initiativ kan vara de nyligen införda irländska reglerna, som kräver att alla lobbyister som kontaktar en tjänsteman rapporterar interaktionen om ett obligatoriskt lobbyregister via inlämningar tre gånger om året.

b) Få en bättre bild av lobbyverksamheten

Öppenhetsregistret är inte ett mål i sig och kan naturligtvis aldrig bli en "silverkula" för att öka allmänhetens förtroende. Målet är att ge allmänheten en så korrekt och fullständig bild som möjligt av vem som försöker påverka EU-institutionerna, i vilka frågor och på vilket sätt.

Ett antal av mina undersökningar har berört vikten av att se till att institutionernas insatser på ett område inte undergrävs genom att inte erkänna hur andra verksamheter också innebär att påverka politik och lagstiftning. De framsteg som görs inom ramen för öppenhetsregistret bör inte undergrävas genom att man inte fullt ut förstår hur inflytande utövas.

I min pågående strategiska undersökning av hur kommissionens expertgrupper fungerar välkomnade jag kommissionens tillkännagivande att den kommer att kräva registrering i öppenhetsregistret för utnämning till expertgrupper för organisationer som omfattas av öppenhetsregistret och egenföretagare som företräder ett gemensamt intresse som delas av berörda parter. Kommissionen enades också om att koppla organisationer som omfattas av öppenhetsregistret och egenföretagare som utsetts till företrädare för ett gemensamt intresse som delas av berörda parter, som är medlemmar i expertgrupper, till deras profil i öppenhetsregistret. Jag har vidare bett kommissionen att åta sig att använda öppenhetsregistrets kategorisering för att i registret över expertgrupper kategorisera medlemsorganisationer i expertgrupper som omfattas av öppenhetsregistret och att se till att det gemensamma sekretariatet ytterligare förbättrar och intensifierar sina systematiska kontroller av inkommande nya registreringar när det gäller den korrekta delen av registreringen.

Sammanfattningsvis anser jag att öppenhetsregistret bör utgöra det centrala öppenhetsnavet, med andra register, såsom det som inrättats för expertgrupper, som är kopplade till det. Framöver bör det vara möjligt att från öppenhetsregistret få en heltäckande bild av exakt hur en viss organisation försökte utöva inflytande – vilka expertgrupper den satt i, vilka dess företrädare träffade och när, vilka offentliga samråd de bidrog till, vilka utfrågningar de deltog i och så vidare.

Eftersom inflytande inte bara utövas på parlamentet, rådet och kommissionen kan mer göras för att se till att andra delar av EU:s förvaltning förlitar sig på öppenhetsregistret. Detta föreskrivs i det befintliga interinstitutionella avtalet och jag förstår att ett antal byråer, däribland de europeiska tillsynsmyndigheterna, Europeiska kemikaliemyndigheten och EU:s immaterialrättsmyndighet, använder det i sina kontakter med berörda parter.

c) Riktlinjer för offentliga tjänstemän i deras kontakter med företrädare för intressegrupper

Jag välkomnade kommissionens tillkännagivande 2014 om att dess högsta tjänstemän endast kommer att träffa företrädare för registrerade enheter och att uppgifter om dessa möten ska offentliggöras online [5]. Även om detta var ett mycket positivt steg framåt för den nya Juncker-kommissionen, kräver jag återigen att skyldigheterna ska utvidgas nedåt till direktörer och enhetschefer i synnerhet, och att namnen på företrädare för intressegrupper vid dessa möten också ska offentliggöras.

Jag har i slutet av 2015 rekommenderat kommissionen att gå längre när det gäller kontakter med lobbyister inom tobaksindustrin och att kräva att alla politiska möten som dess personal, oavsett den berörda tjänstemannens tjänstetid, har med företrädare för tobaksindustrin och protokollen från dessa möten offentliggörs online. Jag anser också att namnen på alla som deltagit i sådana möten bör lämnas ut. Detta är krav enligt artikel 5.3 i WHO:s ramkonvention om tobakskontroll och genomföranderiktlinjerna.

Genom att offentliggöra information om möten och kontakter får allmänheten en bra bild av vilka kommissionsledamöter och EU-tjänstemän som träffas. Ett klagomål som jag mottog den 19 januari 2016 om påstådd överrepresentation av företagsrepresentanter i lobbykontakterna för kommissionens tjänstemän på hög nivå är värt att nämna i detta sammanhang. Den klagande icke-statliga organisationen hävdade att kommissionen aktivt borde främja och uppnå balans i sina kontakter med berörda parter. Även om jag inte fann skäl att undersöka detta klagomål vid den tidpunkten, uppmuntrades jag av det faktum att större öppenhet gör det möjligt för allmänheten att se och ställa frågor om vem kommissionen träffar, hur ofta och i vilka frågor. I detta avseende är kommissionen utan tvekan den ledande EU-institutionen när det gäller insyn i lobbyverksamheten. Jag noterade också i detta avseende möten som kommissionsledamoten med ansvar för den digitala ekonomin och det digitala samhället uppenbarligen stod värd för med näringslivet och teknikbranschen som en del av evenemanget "Europa Forum Lech" [6] i de österrikiska Alperna. Det nuvarande interinstitutionella avtalet signalerar att lobbyverksamhet omfattas av registret oavsett var den bedrivs och vilken kommunikationskanal eller vilket kommunikationsmedium som används. I kommissionens arbetsmetoder fastställs de möten med företrädare för intressegrupper som bör redovisas som bilaterala möten för att diskutera en fråga som rör beslutsfattande och genomförande i unionen. I situationer där det inte är helt klart om det är nödvändigt att avslöja ett visst möte vill jag uppmana kommissionens ledamöter och personal att fela på sidan av avslöjandet för att undvika problem med allmänhetens uppfattning. Eftersom den relevanta tidsplanen för kommissionsledamoten i fråga inte har uppdaterats sedan mars 2016 kan detta mycket väl vara avsikten.

Mer allmänt i denna fråga visade ENO-samrådet att det förmodligen finns utrymme i hela Europa för mer praktisk vägledning eller regler för offentliga tjänstemän om kontakter med lobbyister. Jag kommer att undersöka detta tillsammans med mina ENO-kolleger vid vår kommande ENO-konferens i juni under vår session om insyn i lobbyverksamhet [7].

d) Kontakter med företrädare för EU:s medlemsstater

Ett av skälen till att jag rådfrågar nationella ombudsmän i denna fråga är att det finns uppenbara begränsningar när det gäller att enbart fokusera på lobbyverksamhet i Bryssel.^[8] På EU-nivå har man ställt giltiga frågor om hur lobbyverksamhet mot företrädare för EU:s medlemsstater, i Bryssel och i de nationella huvudstäderna, bäst kan styras.

EU:s institutioner, medlemsstater och företrädare för intressegrupper måste bli mer medvetna om olika eller konkurrerande regler för lobbyverksamhet på nationell nivå och EU-nivå. Nationell praxis som identifierades i ENO-samrådet visar att tjänstemän som omfattas av de irländska bestämmelserna om lobbyverksamhet omfattar irländska ledamöter av Europaparlamentet och höga tjänstemän vid Irlands ständiga representation vid EU. Den österrikiska lagen om lobbyverksamhet omfattar även tjänstemän vid Österrikes ständiga representation.

Jag litar på att dessa frågor kommer att undersökas ingående tillsammans med medlemsstaterna i rådet under förhandlingarna om det interinstitutionella avtalet.

e) Advokatbyråers lobbyverksamhet

Forskning tyder på att juristkåren ofta spelar en viktig roll när det gäller att hjälpa intressegrupper att göra sin sak till beslutsfattare som nödvändigtvis är oroade över att se till att det de gör är väl förankrat i lag. En tendens att förbise advokater som även potentiella lobbyister verkar finnas på nationell nivå, eftersom de register som jag fick kännedom om omfattade mycket få, om ens några, advokatbyråer.

Även om advokatbyråer är skyldiga att anmäla sina klienter om de bedriver lobbyverksamhet för dem inom ramen för öppenhetsregistret, kan det hävdas att det finns ett grått område när det gäller var juridisk rådgivning upphör och lobbyverksamhet inleds. Det skulle vara värdefullt att veta hur det gemensamma sekretariatet kontrollerar att advokatbyråerna faktiskt uppfyller denna skyldighet att uppge sina klienter. Dessutom bör advokatbyråer som inte bedriver direkt lobbyverksamhet utan indirekt lobbyverksamhet registrera sig, även inom ramen för det nuvarande tillämpningsområdet.

f) Lobbyverksamhet av f.d. kommissionsledamöter och EU-tjänstemän

I min korrespondens 2015 med er om proaktivt offentliggörande av beslut om f.d. kommissionsledamöters verksamhet efter ämbetstiden samt yttranden från den tillfälliga etikkommittén uppmanade jag er att överväga att proaktivt offentliggöra (redigerade) yttranden från den tillfälliga etikkommittén [9]. Denna kommitté spelar en avgörande roll för att säkerställa allmänhetens förtroende, och den bedömning som den har gjort bör vara tillgänglig för offentlig granskning för att visa att det system som kommissionen har infört är robust och fungerar väl, även när det gäller eventuella begränsningar av före detta ledamöters lobbyverksamhet.

När det gäller tjänstemän är det enligt EU:s tjänsteföreskrifter förbjudet för tidigare högre tjänstemän att under tolv månader efter det att de lämnat tjänsten bedriva lobbyverksamhet eller opinionsbildning gentemot sin tidigare institutions personal för sin verksamhet, sina kunder eller sina arbetsgivare i frågor som de ansvarade för under de senaste tre åren i tjänsten. EU-tjänstemän på enhetschefsnivå omfattas normalt inte av definitionen av ”högre tjänsteman”. Jag noterade dock den senaste tidens enhetschefer, som hade viktiga roller och lämnade EU:s offentliga förvaltning för den privata sektorn. Det skulle kunna tjäna unionens bästa att kommissionen reflekterar över hur den ytterligare kan ta itu med denna mycket svåra utmaning, för att säkerställa att inga intressekonflikter uppstår.

Denna fråga är också nära kopplad till frågan om hur den nuvarande uppförandekoden för företrädare för intressegrupper i öppenhetsregistret tillämpas. Om man till exempel anställer tidigare EU-personal kräver uppförandekoden att företrädare för intressegrupper respekterar dessa anställdas skyldighet att följa de regler som gäller för dem. Om sådana regler bryts av en organisation som anställer en tidigare EU-tjänsteman, eller bryts av den tidigare tjänstemannen i hans eller hennes nya roll, bör avstängning från registret vara ett alternativ.

Slutsats

Jag vill än en gång tacka er för det viktiga arbete ni gör tillsammans med Europaparlamentet för att förbättra insynen i lobbyverksamheten i EU. Jag är övertygad om att ovanstående kommentarer kan hjälpa kommissionen att uppnå sitt lovvärda mål att uppfylla öppenhetsregistrets fulla potential som ett meningsfullt verktyg för att styra förbindelserna mellan EU-institutionerna och företrädare för intressegrupper.

Med vänliga hälsningar,

Emily O'Reilly

[1] http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/public_consultation_en.htm

[2] I de flesta av de 15 länder som svarade på ett samråd som nyligen genomfördes av Europeiska ombudsmannen (se fotnot 3 nedan) finns det inga särskilda bestämmelser som reglerar lobbyverksamhet, tillsammans med vägledning för offentliga tjänstemän.

[3] Europeiska ombudsmannanätverket omfattar de nationella och regionala ombudsmännen och liknande organ i EU:s medlemsstater, kandidatländerna för EU-medlemskap och andra länder i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt Europeiska ombudsmannen och Europaparlamentets utskott för framställningar. Rapporten om samrådet finns på http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67521/html.bookmark

[4] Se avsnitt VII ("Åtgärder vid bristande överensstämmelse med uppförandekoden") och bilaga IV ("Förfaranden för notiser och för inlämnande och behandling av klagomål") i detta interinstitutionella avtal.

[5] Enligt den nya kommissionens arbetsmetoder får kommissionsledamöterna i regel inte träffa yrkesorganisationer eller egenföretagare som inte är registrerade i öppenhetsregistret. Sedan den 1 december 2014 offentliggörs dagordningar för möten mellan kommissionsledamöter, deras kanslimedlemmar och generaldirektörer och organisationer eller egenföretagare om frågor som rör beslutsfattande och genomförande i unionen.

[6] http://europaforum.lech.eu/draft_pro/Participants.pdf

[7] http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/calendarevent.faces/en/1063/html.bookmark

[8] Europarådet har också inlett ett offentligt samråd om sitt utkast till rekommendation från ministerkommittén till medlemsstaterna om den rättsliga regleringen av lobbyverksamhet i samband med offentligt beslutsfattande. Se http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[9] http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/61417/html.bookmark