Bakgrund till initiativet

1. Sedan 2012 har Europeiska ombudsmannen noggrant granskat hur Europeiska kommissionen hanterar risker i samband med svängdörrssituationer som involverar dess personal, inbegripet risker som planerad verksamhet efter avslutad tjänstgöring kan ge upphov till.[1] När ombudsmannen avslutade sin första undersökning i denna fråga konstaterade han att det förekom ”systematiska” administrativa missförhållanden i hur kommissionen hanterade vissa fall av svängdörrsproblematik.[2] I de undersökningar som följde noterade ombudsmannen framsteg i hur kommissionen hanterade fall av svängdörrsproblematik, samtidigt som den lade fram förslag för att ytterligare förbättra kommissionens praxis.

2. Ombudsmannen avslutade sin senaste relaterade undersökning med att säga att kommissionen bör tillämpa en mer robust strategi när det gäller svängdörrsflytt för sin högsta personal till arbeten inom den privata sektorn, kort efter avgång eller pensionering, i frågor som de arbetade med under sin tid i kommissionen. När en planerad verksamhet efter avslutad tjänstgöring medför risker som inte i tillräcklig utsträckning kan mildras genom begränsningar, eller när begränsningar inte kan övervakas eller verkställas på ett effektivt sätt, sade ombudsmannen att det skulle vara klokt att (tillfälligt) förbjuda tidigare anställda att tillträda sådana befattningar [3].

3. I sitt beslut av den 16 maj 2022 tog ombudsmannen upp den hypotetiska situationen för en högre tjänsteman vid GD Konkurrens som vill flytta till ett privat företag som är specialiserat på att utmana kommissionen i konkurrensfrågor. Ombudsmannen sade att kommissionen bör överväga ett tillfälligt förbud mot sådan verksamhet efter avslutad tjänstgöring [4].

4. Den 8 maj 2024 meddelade en advokatbyrå att en [f.d. direktör för GD Konkurrens] är ett lysande tillskott till vårt växande europeiska konkurrensteam, som ger oöverträffad insikt från [den tidigare direktörens] omfattande erfarenhet av EU:s konkurrenslagstiftning, där [den tidigare direktören] bland annat har varit involverad i många betydande och komplexa koncentrationsfrågor och politiska initiativ. [Den tidigare direktören] kommer att vara en enorm tillgång för våra kunder.”[5] Detta gav ombudsmannen ett tydligt intryck av att kommissionen hade tillåtit en av sina högre tjänstemän att arbeta för en advokatbyrå som förväntade sig stora fördelar av denna insiderkunskap.

5. Avsaknaden av information från kommissionen om eventuella begränsningar av den tidigare anställdes verksamhet, i syfte att minska risken för intressekonflikter, förvärrade frågan. Ombudsmannen inledde därför detta strategiska initiativ i hopp om att kommissionen, genom att påpeka de risker som högprofilerade svängdörrsrörelser innebär, skulle förbättra sin praxis i linje med ombudsmannens förslag på detta område.

Initiativet

5.1. Den 17 maj 2024 skrev ombudsmannen till kommissionen med frågor om ett fall med svängdörrsproblematik för högre chefer vid GD Konkurrens som anslöt sig till en bolagsjuristbyrå. [6] Ombudsmannen uppmanade kommissionen att

i. utan dröjsmål offentliggöra de begränsningar som den har infört för denna tidigare högre tjänstemans förflyttning,

ii. förklara hur den i detta specifika fall hade beaktat resultatet av hennes tidigare undersökningar på detta område.

6. Ombudsmannen mottog kommissionens svar den 2 augusti 2024 [7].

Offentlig information i god tid om riskreducerande åtgärder

Kommissionens svar

7. Kommissionen upprepade sin ståndpunkt, såsom den formulerats tidigare i sitt svar på OI/1/2021/KR,[8] att det inte finns någon rättslig grund för att lämna ut uppgifter om begränsningar som införts för högre tjänstemäns yrkesverksamhet efter avslutad tjänstgöring utanför en årsrapport, i enlighet med EU:s tjänsteföreskrifter [9]. Därför kommer de begränsningar som införts för den tidigare direktören för GD Konkurrens, som är föremål för det nuvarande strategiska initiativet, att offentliggöras 2025 som en del av nästa årsrapport.

8. Kommissionen delade beslutet i fråga med ombudsmannen i förtroende.

9. Kommissionen tillade att den från och med slutet av juni 2024, och i synnerhet i fall där dess anseende är mer hotat, ålägger före detta tjänstemän en skyldighet att i alla offentliga meddelanden eller tillkännagivanden om sin framtida ställning ange att begränsningar har införts av kommissionen. Det ankommer emellertid på de tidigare tjänstemännen att avgöra i vilken utsträckning de vill lämna ut uppgifter om dessa begränsningar. (Det fall som omfattas av detta initiativ föregick denna nya administrativa praxis.)

Ombudsmannens bedömning

10. Även om EU:s tjänsteföreskrifter uttryckligen kräver offentliggörande av en ”årsrapport” har ombudsmannen hävdat att detta krav bör tolkas med beaktande av syftet med den rättsliga skyldigheten, som är att säkerställa öppenhet så att företag, organisationer i det civila samhället och allmänheten är medvetna om eventuella begränsningar och kan övervaka om de efterlevs. Denna princip om öppenhet fastställs i artikel 15.1 i EUF-fördraget, där det anges att ”[f]ör att främja god samhällsstyrning och säkerställa det civila samhällets deltagande ska unionens institutioner, organ och byråer utföra sitt arbete så öppet som möjligt.” Offentlig information tjänar också syftet att avskräcka tidigare högre tjänstemän från att ägna sig åt sådan förbjuden verksamhet.

11. Att offentliggöra informationen i rätt tid skulle därför vara mer effektivt som ett avskräckande medel och som ett sätt att övervaka efterlevnaden av beslutet. När kommissionen till exempel har för avsikt att offentliggöra sammanfattande information om de begränsningar som den har infört för den tidigare högre tjänstemannen i fråga (förmodligen i slutet av juni 2025, vilket är brukligt), har det lagstadgade ettåriga lobbyförbudet som gäller i detta fall upphört att gälla.

12. Ombudsmannen noterar att kommissionen, när den följde upp hennes beslut i ärende OI/1/2021/KR, sade att den övervägde möjliga rättsliga alternativ för att lämna ut vissa delar av tillstånden för sin tidigare högre personals verksamhet efter avslutad tjänstgöring, för att skydda förtroendet för den offentliga förvaltningen. Detta, preciserade kommissionen, gällde särskilt begränsningar som införts för godkänd yrkesverksamhet efter avslutad tjänstgöring, till exempel till följd av offentliga frågor med avseende på ett specifikt fall och ett adekvat skydd av allmänintresset.[10] Kommissionen sade att alla lösningar bör vara proportionerliga och förenliga med dataskyddsreglerna.

13. Ombudsmannen anser att i avsaknad av offentlig information om riskreducerande åtgärder kvarstår risken för att kommissionens anseende skadas. Ombudsmannen välkomnar därför den åtgärd som kommissionen införde efter det att ombudsmannen inledde detta initiativ, nämligen att kräva att före detta anställda anger att riskreducerande åtgärder tillämpades, vilket hon uppfattar som kommissionens föredragna rättsliga alternativ för att säkerställa att begränsningen av viss verksamhet efter avslutad tjänstgöring offentliggörs.

14. Ombudsmannen anser dock att det är tveksamt om det sätt på vilket kommissionen tillämpar denna åtgärd är tillräckligt effektivt. Detta beror på att kommissionen tillåter de tidigare tjänstemännen att besluta i vilken utsträckning de lämnar ut uppgifter om de begränsningar som kommissionen har infört. Genom att göra detta har kommissionen överlåtit kontrollen över hur de begränsningar som den har tillämpat för att minska riskerna för sina legitima intressen, som är allmänna intressen, kommuniceras.

15. Om kommissionen nu har dragit slutsatsen att den inte i tid själv kan offentliggöra information om begränsningarna bör den kräva att de tidigare anställda beskriver de begränsningar som införts korrekt och på ett meningsfullt sätt. Ombudsmannen kommer att lägga fram ett förslag i detta syfte.

Med beaktande av ombudsmannens undersökningar

Kommissionens svar

16. Kommissionen sade att den är fast besluten att driva på en institutionell kultur som bygger på högsta etiska normer och att upprätthålla allmänhetens förtroende för personalens integritet och beslutsprocesserna.

17. Kommissionen uppgav att dess bedömning av den tidigare högre tjänstemannens anställning efter avslutad tjänstgöring vid GD Konkurrens och dess tillhörande beslut överensstämde med det tillvägagångssätt som meddelats ombudsmannen i samband med hennes undersökningar. Detta tillvägagångssätt syftar i huvudsak till att fastställa en lämplig balans mellan respekten för före detta tjänstemäns grundläggande rätt att arbeta och utöva ett fritt valt yrke och skyddet av kommissionens legitima intressen genom tillfälliga förbud och begränsningar.

18. Kommissionen uppgav att bedömningen i detta fall ledde till att verksamheten godkändes med förbehåll för en rad begränsningar som kommissionen anser vara tillförlitliga, lämpliga och effektiva för att minska identifierade risker för verkliga, potentiella eller upplevda konflikter mellan den högre tjänstemannens intressen och institutionens intressen, samtidigt som de förblir proportionerliga. Beslutet är också förenligt med tidigare liknande ärenden, enligt kommissionen.

19. I sitt offentliga svar angav kommissionen vad den gör i allmänhet i fall som det berörda, nämligen följande:

• ”förbjuda den före detta anställde att hantera akter, ärenden eller frågor som rör det arbete som han eller hon utfört under de senaste tre årens tjänstgöring, inbegripet relaterade eller efterföljande ärenden och/eller domstolsförfaranden.
• införa en ”avkylningsperiod” som utesluter den tidigare anställde från till exempel yrkesmässiga kontakter med tidigare kollegor eller relevanta avdelningar/avdelningar inom kommissionen eller från att företräda motparter.
• i förekommande fall införa begränsningar för de enheter som de kan godta som kunder.”

20. Dessutom hindras tidigare anställda som är inblandade i rättsfall (t.ex. GD Konkurrens) från att direkt eller indirekt arbeta med alla ärenden där de varit inblandade under hela sin tjänstgöring vid kommissionen. Detta inbegriper även förbudet mot att handlägga andra ärenden med direkt anknytning till dem som nämns ovan, inbegripet överklaganden till EU-domstolarna av ett beslut av Europeiska kommissionen. Förbudet är tidsbegränsat.

21. Andra skyldigheter efter att ha lämnat tjänsten, som också är obegränsade i tiden, omfattar särskilt följande:

i. Förbud mot att röja otillåten information som mottagits i tjänsten, såvida inte informationen redan har offentliggjorts eller är tillgänglig för allmänheten [11].

ii. Skyldigheten att uppträda med integritet och diskretion när det gäller att acceptera vissa utnämningar eller förmåner [12].

22. I enlighet med skyldigheten att agera med diskretion och integritet är tidigare anställda som är involverade i rättsfall (t.ex. GD Konkurrens) skyldiga att avstå från att ge råd till eller arbeta för en ny arbetsgivare eller nya kunder i frågor där de personligen och i betydande grad deltog och som skulle innebära att förlita sig på information som mottagits i tjänsten och som inte har offentliggjorts. Detta gäller t.ex. kontrakt, policyärenden, bidrag, pågående lagstiftningsförfaranden och i synnerhet konkurrensärenden, skadeståndsanspråk och utredningar.

23. Kommissionen begär systematiskt av tidigare tjänstemän att de delar de begränsningar som införts för deras nya verksamhet efter avslutad tjänstgöring med sin nya arbetsgivare och sina nya kunder.

24. Till grund för alla dessa skyldigheter ligger kommissionens förtroende för tidigare anställdas efterlevnad.

Ombudsmannens bedömning

25. På grundval av den inspektion som genomfördes i OI/1/2021/KR håller ombudsmannen med om att det beslut som är föremål för detta initiativ är förenligt med tidigare kommissionsbeslut i liknande fall.

26. Ombudsmannen anser att om de begränsningar som kommissionen tillämpade, i linje med vad som anges i allmänhet ovan (punkterna 19–23), iakttas fullt ut, kan risken för intressekonflikter utan tvekan minskas.

27. Ombudsmannen ser en utmaning i fall som det som berörs av detta initiativ, eftersom det är svårt, och i viss mån omöjligt, för kommissionen att övervaka efterlevnaden av sitt tillståndsbeslut som är föremål för begränsningar. Som ombudsmannen tidigare har klargjort anser hon att det är klokt att (tillfälligt) förbjuda tidigare anställda att tillträda sådana tjänster när begränsningar inte kan övervakas eller verkställas på ett effektivt sätt. Vid avvägningen mellan kommissionens legitima intressen och de tidigare tjänstemännens intresse av att utöva ett fritt valt yrke ska tillräcklig hänsyn tas till institutionens legitima intresse av att upprätthålla allmänhetens förtroende för personalens integritet och dess beslutsprocesser.

Slutsats

Ombudsmannen avslutar detta initiativ med följande slutsats:

Ombudsmannen välkomnar den åtgärd som kommissionen införde efter hennes initiativ, nämligen att den i fall där dess anseende är mer hotat nu ålägger före detta tjänstemän en skyldighet att i alla offentliga meddelanden eller tillkännagivanden om sin framtida ställning ange att kommissionen har infört begränsningar.

Kommissionen kommer att underrättas om denna avslutande not.

Förslag till förbättringar

Vid tillämpningen av ovannämnda åtgärd bör kommissionen kräva att tidigare anställda beskriver de begränsningar som kommissionen har infört korrekt och på ett meningsfullt sätt.

Emily O'Reilly
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 24 september 2024

[1] Se ärendena 2077/2012/TN och 1853/2013/TN som behandlades gemensamt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/52661, ärende OI/3/2017/NF: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608#_ftn8 och ärende OI/1/2021/KR:  https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/58428.

[2] Se punkt 13 i rekommendationen från den gemensamma undersökningen av 2077/2012/TN och 1853/2013/TN: : https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/56216.

[3] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/155953.

[4] Idem, se punkt 42.

[5] Se följande: Se följande: https://www.paulweiss.com/about-the-firm/firm-news/leading-eu-competition-lawyer-joins-paul-weiss-as-firm-opens-office-in-brussels?id=51463.

[6] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/186549.

[7] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/192971.

[8] Se följande: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/170935.

[9] Se artikel 16.4 i EU:s tjänsteföreskrifter. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[10] Se även: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/163018.

[11] I enlighet med artikel 17 i tjänsteföreskrifterna, se fotnot 9.

[12] I enlighet med artikel 16.1 i tjänsteföreskrifterna.