Bakgrund till klagomålet

1. Klagomålet ingavs av European Gaming and Betting Association (EGBA)[1], som företräder flera online-spel- och vadhållningsoperatörer som är licensierade i Europeiska unionen.[2]

2. EGBA ansåg att Europeiska kommissionen underlåtit att säkerställa att regelverket för hasardspelstjänster online i vissa medlemsstater är förenligt med unionsrätten, särskilt friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget), etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget) och de skyldigheter som följer av direktiv 2015/1535 ^[3] (nedan kallat TBT-direktivet).

3. I detta sammanhang skrev EGBA, tillsammans med sju onlinespelföreningar, till Europeiska kommissionen den 14 december 2016 för att klaga på kommissionens

- Avsaknad av åtgärder i samband med de formella överträdelseförfaranden som inleddes 2013 mot spellagarna i Belgien, Cypern, Tjeckien, Litauen, Polen och Rumänien.

- Underlåtenhet att väcka talan mot Sverige vid EU-domstolen under 2014 trots att Sverige inte har ändrat sin spellagstiftning.

- Avsaknad av åtgärder mot andra medlemsstater som infört eller behållit överträdelser av EU-lagstiftningen i sin nationella lagstiftning.

- Avsaknad av åtgärder till följd av domar [4] där det konstateras att det tyska mellanstatliga fördraget om hasardspel är oförenligt med EU-lagstiftningen.

Bristande öppenhet när det gäller frågor från ledamöter av Europaparlamentet, tillgång till handlingar och möten med berörda parter.

4. Klaganden bad kommissionen att göra följande:

- inleda överträdelseförfaranden mot de medlemsstater vars nationella lagstiftning inom spelsektorn strider mot de grundläggande friheterna i EU-fördragen,

- granska lagstiftningen i de medlemsstater som inte har uppfyllt skyldigheten att anmäla förslag till lagstiftning om tekniska föreskrifter i enlighet med direktivet om tekniska handelshinder och vidta åtgärder för att motverka denna praxis,

- hänskjuta Sverige till Europeiska unionens domstol (EU-domstolen), i enlighet med vad som tillkännagavs 2014, för underlåtenhet att följa EU-lagstiftningen,

- föra en öppen dialog med berörda parter, t.ex. ledamöter av Europaparlamentet och branschen.

5. Kommissionen svarade klaganden den 20 januari 2017 och hävdade att den hade samarbetat med medlemsstaterna och strävat efter att uppnå överensstämmelse med EU-lagstiftningen inom sektorn för onlinespel genom att följa upp överträdelseförfaranden och upprätthålla en öppen dialog med berörda parter.

6. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar och vände sig till Europeiska ombudsmannen den 10 mars 2017.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens påstådda underlåtenhet att korrekt hantera ett antal överträdelseklagomål som rör sektorn för hasardspel online.

8. Under undersökningens gång genomförde ombudsmannens undersökningsgrupp en inspektion vid Europeiska kommissionen den 26 september 2017. Syftet med inspektionen var att klargöra statusen för överträdelseärenden som rör onlinespel, genom att inspektera specifika överträdelseärenden, nämligen a) samtliga ärenden i 2013 års överträdelsepaket samt ärenden som rör Sverige, och b) minst tre ärenden om andra överträdelseförfaranden som fortfarande pågick, särskilt de som gällde medlemsstaternas underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet om tekniska handelshinder (överträdelse av standstill-klausulen, avsaknad av anmälan osv.).

9. Den 26 oktober 2017 informerade klaganden ombudsmannen om att den hade mottagit skrivelser om förberedande av avslutande av alla klagomål som den hade lämnat in och uppmanades att lämna in nytt material inom fyra veckor.

10. Den 10 november 2017 översände klaganden synpunkter på rapporten från ombudsmannens inspektion och vissa ytterligare uppgifter.

11. Den 7 december 2017 utfärdade kommissionen ett pressmeddelande [5] om att den hade beslutat att avsluta alla överträdelseförfaranden och klagomål inom spelsektorn.

12. Klaganden motsatte sig detta beslut i ytterligare korrespondens med ombudsmannen samt i ett pressmeddelande från EGBA [6].

13.  Ombudsmannens beslut tar hänsyn till all information och alla argument som hon fick under undersökningens gång.

Argument som framförts till ombudsmannen

14. Klaganden hävdade att kommissionen hade beslutat att avsluta klagomålen enbart av politiska skäl.

15. Klaganden hävdade vidare att kommissionen inte hade följt upp överträdelseklagomålen och på ett omotiverat sätt hade fördröjt handläggningen av dem. Klaganden hävdade särskilt att den tid som hade gått sedan kommissionen hade mottagit överträdelseklagomålen och hade beslutat att väcka talan mot Sverige vid EU-domstolen var orimlig [7]. Enligt klaganden hade kommissionen inte lämnat någon motivering till förseningen till de berörda parterna. Klaganden hävdade vidare att ombudsmannen i ett ärende 2006 hade beslutat att politiska överväganden inte utgör ett bra skäl för att fördröja handläggningen av ett klagomål [8].

16. Klaganden hävdade också att kommissionens förfaranden inte var transparenta.

17. I sitt svar hävdade kommissionen att den är fast besluten att uppnå överensstämmelse med EU-lagstiftningen inom sektorn för hasardspel online och hänvisade till sitt meddelande från 2012 Mot en övergripande europeisk ram för hasardspel online [9], som innehåller initiativ och åtgärder avseende hasardspel online. Kommissionen sade att den hade följt upp alla överträdelseförfaranden som inleddes 2013 genom att analysera alla relevanta ändringar i den nationella lagstiftningen som gjordes efter lanseringen av överträdelsepaketet.

18. Kommissionen påpekade att den hade inlett nya utredningar efter 2013, bland annat mot de medlemsstater som omfattades av det ursprungliga överträdelseförfarandet 2013. När det gäller Sverige hävdade kommissionen att Sverige hade gjort betydande ansträngningar för att reformera sin nationella ram för tillhandahållande av onlinespeltjänster.

19. När det gäller öppenhet uppgav kommissionen att den förde en öppen dialog med aktörer från spelbranschen genom expertgrupper. Kommissionen samarbetade också med nationella tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna i syfte att stärka och säkerställa ett fullgott konsumentskydd, förebygga spelrelaterad brottslighet, penningtvätt och uppgjorda matcher i samband med idrottsevenemang.

20. Under ombudsmannens inspektion lämnade kommissionen mer utförliga förklaringar om den utveckling som hade ägt rum när det gäller hanteringen av de berörda klagomålen om överträdelser.

21. När det gäller varför kommissionen ännu inte hade hänskjutit Sverige till EU-domstolen för överträdelse av landets skyldigheter enligt EU-lagstiftningen lade kommissionen fram bevis för att det, utöver ändringar av den relevanta svenska lagstiftningen, förekom interna utbyten och meningsskiljaktigheter inom kommissionen om huruvida rättsläget i Sverige utgjorde ett tillräckligt tydligt fall av överträdelse av EU-lagstiftningen för att motivera att rättsliga förfaranden inleddes. Kommissionen beslutade därför att fortsätta dialogen med de svenska myndigheterna i stället för att väcka talan vid EU-domstolen.

22. När det gäller övriga överträdelseklagomål lade kommissionen fram information för att visa vilka åtgärder den hade vidtagit i samband med hanteringen av överträdelsepaketet. Som inspektionen visade på pågick dessa ärenden i kommissionens interna godkännandeförfarande, men det var först efter det att ombudsmannens undersökning hade inletts som kommissionen beslutade att avsluta alla överträdelseärenden som rörde onlinespelverksamhet.

23. I pressmeddelandet av den 7 december 2017 försvarade kommissionen sitt beslut att avsluta alla överträdelseförfaranden genom att hänvisa till sitt åtagande om en mer strategisk tillämpning av EU-lagstiftningen genom att fokusera på politiska prioriteringar, såsom beskrivs i kommissionens meddelande EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning (nedan kallat 2017 års meddelande)[10] Det noterade vidare att EU-domstolen upprepade gånger hade erkänt medlemsstaternas rätt att begränsa speltjänster och lovordat medlemsstaternas pågående insatser för att modernisera sina rättsliga ramar för hasardspel online.

24. I sina synpunkter framförde EGBA starka invändningar mot kommissionens beslut. Företaget hävdade att kommissionens beslut uteslutande grundades på politiska skäl [11] och utgjorde maktmissbruk. Vidare angav tribunalen att kommissionen hade åsidosatt sin skyldighet som fördragens väktare genom att utesluta hela sektorn för hasardspel online från kommissionens genomförandeprioriteringar. EGBA anser att kommissionens beslut diskriminerar onlinespelsektorn och hindrar en av kommissionens nuvarande prioriteringar, nämligen utvecklingen av den digitala inre marknaden.

Ombudsmannens bedömning

25. Kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra om och hur överträdelseförfaranden ska drivas.[12] Beslutet att avsluta överträdelseklagomål på grundval av att de inte utgör en prioritering för kommissionen vid en viss tidpunkt omfattas av detta stora utrymme för skönsmässig bedömning. Ombudsmannens roll rör kommissionens administrativa och förfarandemässiga hantering av överträdelseärenden. Ombudsmannen kan inte ingripa i utövandet av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning så länge kommissionen agerar inom ramen för sin rättsliga behörighet.  Ombudsmannen kan dock, som en fråga om god förvaltning, försöka se till att kommissionen på ett korrekt sätt förklarar hur och varför den har utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

26. I detta fall noterar ombudsmannen att kommissionen gav en tydlig motivering till sitt beslut att avsluta överträdelseärendena i fråga. Det angavs tydligt att eftersom EU-domstolen redan har avkunnat ett antal domar om lagligheten i medlemsstaternas begränsningar av tillhandahållandet av onlinespeltjänster, skulle sådana klagomål kunna lösas i nationella domstolar som vid behov använder sig av mekanismen för förhandsavgörande i artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det finns inget i förevarande mål som tyder på att en överföring av kommissionens prioriteringar för genomförande, vad gäller onlinespeltjänster, till nationella domstolar skulle kunna betraktas som en överträdelse av gränserna för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning. Ombudsmannen anser därför att ytterligare undersökningar av kommissionens beslut att avsluta överträdelseärendena inte är motiverade.

27. När det gäller kommissionens förfarandemässiga hantering av överträdelseklagomålen, och mer specifikt dröjsmålet med att behandla överträdelseklagomålen, noterar ombudsmannen att kommissionen [13] åtog sig att undersöka klagomål, i syfte att komma fram till en slutsats om huruvida ärendet bör avslutas eller föras till det formella skedet av överträdelseförfarandet, inom ett år från den dag då klagomålet registrerades. Det framgår tydligt av ordalydelsen i meddelandet [14] (”i regel”) att detta inte utesluter att en utredning kan ta längre tid än ett år, särskilt när ett klagomål väcker svåra eller komplexa frågor eller när kommissionen, som i detta fall, är skyldig att inta en övergripande, konsekvent och konsekvent hållning till vissa förordningar och viss praxis som berör många medlemsstater.

28. Ombudsmannen har godtagit att meddelandet inte innehåller något absolut krav på att kommissionen ska fatta ett beslut inom ett år från registreringsdagen. Ombudsmannen har dock konsekvent ansett att när tidsfristen på ett år överskrids kräver god förvaltning att kommissionen anger specifika och giltiga skäl för den tid som krävs för att behandla ärendet.[15] Generellt sett kommer ombudsmannen att finna administrativa missförhållanden i detta sammanhang endast om den tid som kommissionen tog på sig att behandla klagomålen om överträdelser förlängdes i onödan till följd av kommissionens försumlighet eller ogrundade uppskjutanden.[16]

29. Efter att noggrant ha granskat de relevanta dokumenten i kommissionens akter anser ombudsmannen dock att kommissionen noga och noggrant har följt överträdelseförfarandena i fråga under årens lopp och samarbetat konsekvent med medlemsstaterna och berörda parter för att uppnå en anpassning av de nationella rättsliga ramarna till EU-lagstiftningen. Den tid som behövdes för att hantera klagomålen verkar därför ha orsakats av överträdelsepaketets komplexitet, som involverade ett stort antal medlemsstater, pågående domstolsärenden i frågan, både vid nationella domstolar och vid EU-domstolen, samt interna utbyten och samråd.

30. När det gäller frågan om öppenhet verkar kommissionen, utifrån de fakta som lagts fram för ombudsmannen, ha gett tillräckliga möjligheter till dialog med berörda parter vid flera tillfällen och i olika sammanhang. Ombudsmannen noterar också att kommissionen under denna period regelbundet informerade klaganden om sina egna överträdelseklagomål.

31. Under denna undersökning hävdade klaganden att kommissionen av politiska skäl hade dröjt med att fatta beslut om överträdelseklagomålen. och, när kommissionen slutligen fattade beslut om klagomålen om överträdelser, att dess beslut enbart grundade sig på politiska överväganden. Till stöd för dessa påståenden hänvisade klaganden till ett beslut av Europeiska ombudsmannen från 2006.[17] Ombudsmannen noterar att 2006 års beslut behandlade en situation där kommissionen (1) inte hade fattat något beslut om överträdelseklagomålet i fråga och (2) uttryckligen hade sagt att dess underlåtenhet att fatta ett beslut berodde på att klagomålet var " ". Ombudsmannen noterar att kommissionen i det aktuella fallet nu har fattat beslut om de aktuella överträdelseklagomålen. Ombudsmannen noterar också att hon anser att det fanns giltiga skäl till dröjsmålet med att fatta beslut om dessa klagomål. Ombudsmannen godtar därför inte att förseningen i dessa fall, eller de slutliga besluten, återspeglade rent politiska överväganden.

32. Sammanfattningsvis konstaterar ombudsmannen att kommissionens hantering av överträdelseklagomål om hasardspel online inte utgör ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen avslutar därför ärendet.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Europeiska kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande till följd av de frågor som klaganden har tagit upp i detta ärende.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 2 mars 2018

 

[1] http://www.egba.eu/about-us/ .

[2] Branschföreningen för Onlinespel (BOS), Danish Online Gambling Association (DOGA), Deutscher Sportwettenverband e.V. (DSWV), Gibraltar Betting and Gaming Association (GBGA), Malta Remote Gaming Council (MRGC), Österreichische Vereinigung für Wetten und Glücksspiel (OVWG), Remote Gambling Association (RGA).

[3] Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 17.9.2015, s. 1).

[4] domstolens dom av den 8 september 2010 i de förenade målen C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 och C-360/07, Markus Stoß, mål C-46/08 Carmen Media Group Ltd, domstolens dom av den 8 september 2010, Mål C-409/06 Winner Wetten GmbH, domstolens dom av den 8 september 2010, Mål C-336/14, brottmål mot Sebat Ince, domstolens dom av den 4 februari 2016. 

[5] Europeiska kommissionens pressmeddelande av den 7 december 2017 ”Kommissionen avslutar överträdelseförfaranden och klagomål inom spelsektorn”. Finns på: http://europa.eu/rapid/pressrelease_IP-17-5109_en.htm.

[6] http://www.egba.eu/junckers-political-commission-leaves-gambling-reforms-courts/.

[7] På grundval av artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed samt meddelandet från Europeiska kommissionen till rådet och Europaparlamentet Uppdatering av klagandens ställning i ärenden om unionsrättens tillämpning, COM(2012) 154 final, 2.04.2012.

[8] Ärende 289/2005/(WP)GG.

[9] Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Mot en övergripande europeisk ram för hasardspel online, COM(2012) 596 final, Strasbourg, 23.10.2012.

[10] Meddelande från kommissionen –EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning, C/2016/8600,

EUT C 18, 19.1.2017, s. 10, finns på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=EUT:C:2017:018:TOC.

[11] Enligt ombudsmannens beslut i ärende 289/2005/(WP)GG.

[12] C-247/87, Star Fruit/kommissionen, ECLI:EU:C:1989:58, punkt 11, C-87/89, Sonito m.fl./kommissionen, C-87/89, ECLI:EU:C:1990:213, punkt 6.

[13] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet Uppdatering av klagandens ställning i ärenden om unionsrättens tillämpning, COM(2012) 154 final, 2.04.2012.

[14] Ibid.

[15] Se t.ex. ombudsmannens beslut om klagomål 731/2012/JN, punkt 33; 2944/2004/(GK)(OV)ID, punkterna 1.6–1.7, 706/2007/(WP)BEH, punkterna 32–34, och 230/2011/(TS)EIS, punkterna 27–28, samt ombudsmannens undersökning på eget initiativ OI/5/2016/AB av den 14 september 2017.

[16] Se t.ex. följande fall: 706/2007/BEH, 230/2011/EIS, 731/2012/JN.

[17] Ombudsmannens beslut i ärende 289/2005/(WP)GG