Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden är ett litet eller medelstort företag (med sex anställda) som i egenskap av medlem i ett konsortium och stödmottagare deltog i ett projekt som drevs av Europeiska kommissionen inom ramen för programmet för konkurrenskraft och innovation.

2. Bidragsavtalet undertecknades den 23 maj 2012 mellan kommissionen och konsortiets ledare, företaget X, som fungerade som samordnare (nedan kallad samordnaren). Projektet startade den 1 september 2012 och skulle pågå i 3 ½ år (42 månader).

3. I början av september 2012 kontaktade klaganden samordnaren för att ansluta sig till projektet som ersättare för stödmottagare nr 6. I detta sammanhang hade kommissionen begärt att samordnaren skulle inhämta de lagstadgade handlingar som krävdes från klaganden. Den 3–5 september 2012 utbytte samordnaren och klaganden e-postmeddelanden för att utarbeta de begärda handlingarna, inbegripet den reviderade budgeten. Genom ett e-postmeddelande av den 5 september 2012 skickade klaganden sin ersättningspolicy (”Ersättning och ersättning till projektpersonal”[1] av den 31 augusti 2012) till samordnaren. Den 5 september 2012 översände samordnaren den reviderade budgeten för projektet till kommissionen. Den påpekade dock att klagandens anställda inte betalas med normala löner utan med ”framgångsarvoden” och frågade om det schablonbelopp som användes i budgeten var godtagbart. Samordnaren bifogade en kopia av klagandens ersättningspolicy. Den 17 september 2012 översände samordnaren till kommissionen en undertecknad kopia av kontraktsändringen tillsammans med de ”originalhandlingar som begärts för integrering av [klaganden] i konsortiet”(formulär för rättssubjekt för klaganden, mandat undertecknat av klaganden, flera formulär och den reviderade budgeten, med undantag för ersättningspolicyn).

4. Den 17 och 26 september 2012 undertecknade samordnaren och kommissionen en ändring (nedan kallad kontraktsändring nr 1) av bidragsavtalet, genom vilken klaganden inkluderades som stödmottagare i projektet. Den 25 september 2012 informerade samordnaren klaganden om detta.

5. Klaganden slutförde arbetet och lämnade därefter in sina kostnadsredovisningar för projektets första period.

6. Mellan februari och april 2014 utbytte klaganden, samordnaren och kommissionens ekonomiansvarige e-postmeddelanden om huruvida klagandens personalkostnader var stödberättigande. Kommissionen påpekade för klaganden att endast den faktiska lön som faktiskt betalades ut till dess personal var stödberättigande som personalkostnader. Klaganden förklarade dock att dess personal betalas ut i form av utdelningar: Den klagande uppbär inkomster från sina kunder som betalning för det arbete som utförs av de anställda, och inkomsterna från dessa inkomster fördelas sedan på den eller de anställda som utförde arbetet.

7. I ett e-postmeddelande av den 8 april 2014 informerade kommissionens ekonomiansvarige samordnaren om att när det gäller klagandens personalkostnader var endast 70 952,56 euro av 128 202,15 euro stödberättigande.

8. Klaganden hade därefter ett långt e-postutbyte med kommissionens ekonomiansvarige för att finna en lösning på de avvisade personalkostnaderna. Den 16 oktober 2014 hade klaganden och samordnaren ett möte med ekonomidirektören och en annan tjänsteman från GD Näringsliv. Vid detta möte medgav finanstjänstemannen – enligt klaganden – att han inte hade läst de uppgifter som klaganden hade lämnat i september 2012 om sin ersättningsmodell, medan den andra tjänstemannen, fortfarande enligt klaganden, ansåg att klaganden hade berättigade förväntningar på att dess ersättningsmodell skulle följas och att dess projektkostnader skulle ersättas fullt ut, åtminstone fram till dagen för det mötet. Enligt det protokoll som samordnaren förde skulle tjänstemännen från GD Näringsliv kontakta GD Budget för en uppföljning av klagandens argument att i) den utdelning som betalades ut till dess anställda inte kan betraktas som kapitalvinst, utan som ersättning för arbete och ii) kommissionen i september 2012 hade godkänt klagandens ersättningsmodell när den anslöt sig till projektet.

9. I ett e-postmeddelande av den 6 november 2014 till klaganden svarade finanstjänstemannen att han inte kunde bekräfta att kostnaderna för den första perioden skulle godtas såsom de ursprungligen lämnats in på grundval av ”den aspekt av kommunikationsuppdelningen mellan oss som rör berättigade förväntningar”. Han förklarade att han "inte klart accepterade [klagandens] ersättningssystem, även om jag medger att min formulering var tvetydig".

10. Den 5 februari 2015 informerade finanstjänstemannen klaganden om att GD Budget stod fast vid sin ståndpunkt, som var följande: ”Vi bekräftar att utdelningar aldrig är stödberättigande kostnader, inklusive under rubriken ”personalkostnader” när de delas ut till anställda. Denna brist på stödberättigande gäller även om utdelning till anställda är i linje med stödmottagarens vanliga policy. Dessa utdelningar är varken ”kostnader” i den mening som avses i avdelning VI i budgetförordningen [budgetförordningen] eller kopplade till genomförandet av åtgärden (de baseras på den stödmottagande enhetens övergripande resultat).

Vår ståndpunkt förblir densamma även i ditt specifika fall, dvs. även om det utdelningsbelopp som ska betalas till en anställd aktieägare enligt bolagets bolagsordning beror på företagets inkomster som genereras av den anställde aktieägarens arbete. Som en allmän regel medför transaktioner som rör en stödmottagares intäkter eller vinster (t.ex. fördelning av nettointäkter till reserver, utdelning) inte några kostnader i den mening som avses i avdelning VI i budgetförordningen. Utdelningar är inte kostnader (vilket innebär att de inte kommer att visas i resultaträkningen), även om de delas ut till anställda. De leder således inte till några stödberättigande kostnader.

11. Den 16 februari 2015 uppgav klaganden att den var besviken, men inte förvånad, över GD Budgets synpunkter. Företaget hävdade dock att det förväntade sig att kommissionen skulle infria sitt krav på personalkostnader eftersom det hade lämnat information om sin ersättningsmodell innan det fick kommissionens godkännande att ansluta sig till projektet. Klaganden hänvisade återigen till vad den ansåg vara sina berättigade förväntningar och begärde att kommissionen skulle ersätta dess personalkostnader för projektets första år.

12. Den 26 februari 2015 informerade finanstjänstemannen klaganden om att den ansvariga enheten fortfarande höll på att undersöka möjligheten att ändra sin ståndpunkt och att klaganden antingen kunde vända sig till ombudsmannen eller inleda rättsliga förfaranden. Klaganden var inte nöjd med kommissionens svar och vände sig den 28 april 2015 till ombudsmannen.

Utredningen

13. Ombudsmannen inledde en undersökning av klagomålet och identifierade följande påstående och krav:

Påstående:

Kommissionen avvisade felaktigt en del av klagandens personalkostnader för projektet som icke stödberättigande.

Påstående:

Kommissionen bör ersätta klagandens personalkostnader i enlighet med klagandens ersättningsmodell för perioden fram till den 16 oktober 2014 och tillåta klaganden att antingen i) byta till en ny verksamhetsmodell för att fortsätta med projektet eller, alternativt, ii) dra sig ur projektet med alla sina kostnader betalda i sin helhet.

14. Ombudsmannen granskade kommissionens ärende den 7 september 2015. Den 9 september 2015 skickades en rapport om inspektionen till klaganden och till kommissionen. Den 22 september, den 8 och den 9 oktober 2015 inkom klaganden med synpunkter på inspektionsrapporten. Den 20 oktober 2015 fick ombudsmannen veta av klaganden att denne hade varit involverad i två andra (avslutade) projekt som drevs framgångsrikt tillsammans med kommissionen. Den 4 november 2015 hade ombudsmannens avdelningar ytterligare ett möte med kommissionens avdelningar (generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag – GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag) för att undersöka möjliga lösningar på fallet. Efter detta möte skickade kommissionen den 27 november 2015 en skrivelse till klaganden i vilken den beklagade eventuella missförstånd. Klaganden skickade några korta kommentarer till ombudsmannen den 1 och 14 december 2015. Den 15 december 2015 fick ombudsmannen veta av klaganden att det berörda projektet var det första projekt med EU-finansiering som ombudsmannen hade deltagit i. Vid genomförandet av undersökningen har ombudsmannen beaktat parternas argument och åsikter.

Påstått felaktigt avvisande av personalkostnader

Argument som framförts till ombudsmannen

15. Till stöd för sitt påstående hävdade klaganden att den, innan den anslöt sig till projektet och undertecknade ändringen av bidragsavtalet, i) informerade kommissionen (genom samordnaren) om sin modell för personalersättning, ii) kommissionen godkände denna modell och iii) klaganden därför hade rätt att förvänta sig att kommissionen skulle ersätta sina personalkostnader i enlighet med detta.

16. Vid inspektionen uppgav kommissionen att de belopp som klaganden nämnde i sitt klagomål (nämligen att kommissionen påstås ha godtagit endast 85 000 euro av 122 459 euro) inte var korrekta och att kommissionen, efter en korrigering av klaganden, hade gått med på att betala 70 952,56 euro av 128 202,15 euro [2]. Kommissionen uppgav också att de specifika kostnadernas stödberättigande inte kontrolleras vid tidpunkten för undertecknandet av bidragsavtalet, utan först senare när en stödmottagare lämnar in delrapporten och en betalningsansökan.

17. Eftersom klaganden inte hade tillhandahållit kopior av den relevanta korrespondensen (brev/e-postmeddelanden) för att visa att dess ersättningsmodell hade godkänts av kommissionen, granskade ombudsmannen korrespondensen i kommissionens ärendeakt. Kommissionen påpekade dock att inte alla e-postmeddelanden som utväxlats med samordnaren och klaganden hade registrerats vid den tidpunkten, utan endast de som var mest relevanta för projektet i fråga.

18. I sin skrivelse av den 27 november 2015 till klaganden, som hänvisade till diskussionerna med ombudsmannen om klagandens personalkostnader, beklagade kommissionen att klaganden hade fått intrycket att personallöner som betalats ut i form av utdelningar på något sätt kunde anses vara stödberättigande. Kommissionen uppgav att klaganden, som en del av sin ansökan, i september 2012 hade lämnat in sina stadgeenliga handlingar, inbegripet sin ersättningspolicy. Kommissionen uppgav att den enligt de regler och förfaranden som gäller för bidrag inom ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation är skyldig att kontrollera stödmottagarens rättsliga ställning och efterlevnaden av urvalskriterierna genom att granska de handlingar som lämnas in av potentiella stödmottagare. Kommissionen förklarade dock att kostnadernas stödberättigande bedöms i ett senare skede, nämligen när de faktiska ersättningsanspråken tas emot, och i enlighet med villkoren för stödberättigande i bidragsavtalet. Kommissionen försäkrade klaganden om att den hade gjort uppriktiga ansträngningar för att grundligt undersöka dess påståenden. Rådet beklagade att det inte kunde komma fram till någon annan slutsats än att ersättning i form av utdelning inte kunde godtas som en stödberättigande kostnad enligt bidragsavtalet. Med tanke på behovet av att säkerställa likabehandling av mottagare av EU-finansiering hävdade kommissionen att den inte kunde avvika från de allmänna villkoren. Kommissionen hoppades att klaganden ändå skulle fortsätta att delta i projektet.

19. I sina tidigare synpunkter på ombudsmannens inspektionsrapport hävdade klaganden att även om varken klaganden eller samordnaren kunde hitta en kopia av det relevanta e-postmeddelandet hade samordnaren informerat klaganden om att kommissionen hade samtyckt till att samordnaren skulle lämna in en ändring av bidragsavtalet för att klaganden skulle kunna ansluta sig till projektet. Klaganden hävdade att det faktum att ändringen av bidragsavtalet senare undertecknades av kommissionen under alla omständigheter var en tydlig indikation på att godkännande gavs. Klaganden uppgav vidare att eftersom den inte hade informerats om att dess verksamhetsmodell inte var godtagbar för kommissionen, var det rimligt att anta att dess införande i bidragsavtalet hade skett på grundval av de uppgifter som den hade lämnat. Det fanns därför mer än en rimlig förväntan om att dess personalkostnader, på grundval av dess ersättningsmodell, skulle vara stödberättigande. I sina synpunkter på kommissionens skrivelse av den 27 november 2015 uppgav klaganden att skrivelsen inte behandlade frågan om att kommissionen inte hade informerat klaganden 2012 om att dess ersättningsmodell inte skulle vara godtagbar.

Ombudsmannens bedömning

20. Kommissionens slutliga ståndpunkt i frågan återges i ekonomichefens e-postmeddelande av den 5 februari 2015, där klaganden informerades om att GD Budget vidhöll sin ståndpunkt att utdelningar som ersättning till anställda inte godtas som stödberättigande kostnader. Detta bekräftades i kommissionens senaste skrivelse till klaganden av den 27 november 2015. Enligt GD Budget utgör insatser som rör en stödmottagares inkomster eller vinster (t.ex. utdelning) inte kostnader. Förutom att notera att utdelningar per definition är vinster och således inte kostnader, anser ombudsmannen att kommissionens ståndpunkt är korrekt och i enlighet med bidragsavtalet som (artikel II.14.2 i de särskilda villkoren) föreskriver att stödberättigande direkta kostnader omfattar "kostnader för personal som avdelats för åtgärden, inbegripet faktiska löner plus sociala avgifter och andra lagstadgade kostnader som ingår i ersättningen...". Utdelning omfattas således inte av denna bestämmelse. I artikel II.14.4 i de särskilda villkoren föreskrivs också följande: ”Följande kostnader ska inte anses vara bidragsberättigande: avkastning på kapital" som förefaller täcka utbetalningen av utdelningar. Det bör också noteras att ändringen av bidragsavtalet, som gjorde det möjligt för den klagande att bli stödmottagare för projektet, särskilt hänvisade till villkoren för stödberättigande i artikel II.14 (se artikel 4 i ändringen).

21. Klagandens huvudsakliga påstående är dock att den redan innan den anslöt sig till projektet och undertecknade ändringen av bidragsavtalet hade informerat kommissionen (genom samordnaren) om sin personallönemodell, att kommissionen hade godkänt dess modell och att klaganden därför hade berättigade förväntningar på att kommissionen skulle ersätta sina personalkostnader i enlighet med detta. Enligt klaganden bestod misstaget således i att finanstjänstemannen inte hade läst (noggrant nog) den information som den lämnade i september 2012 om sin ersättningsmodell.

22. Ombudsmannen har i detta avseende påpekat att finanstjänstemannen i sitt e-postmeddelande av den 6 november 2014 – även om han medgav att den formulering han hade använt tidigare var tvetydig – tydligt uppgav för klaganden att han inte hade godtagit dess ersättningsmodell. Trots ombudsmannens specifika begäran lade klaganden inte fram några bevis, t.ex. ett e-postmeddelande, som visade att finanstjänstemannen vid någon tidpunkt faktiskt hade godkänt sin ersättningsmodell. Klagandens argument att undertecknandet av ändringen av bidragsavtalet innebar att dess ersättningsmodell underförstått hade godkänts och att utdelningar därmed skulle vara stödberättigande kan inte godtas. Ändringen av bidragsavtalet innehåller i själva verket ingen hänvisning till klagandens ersättningsmodell. I stället hänvisas det till villkoren för stödberättigande i bidragsavtalet, vilka är de relevanta bestämmelser som ska beaktas [3].  

23. Såsom kommissionen har förklarat bedöms dessutom kostnadernas stödberättigande efter det att projektet (delvis) har slutförts och stödmottagaren har lämnat in relevanta rapporter och ekonomiska rapporter, och inte vid tidpunkten för undertecknandet av bidragsavtalet eller ändringar av det. Detta beror på att kostnaderna faktiskt måste ha uppstått för att vara stödberättigande. Undertecknandet av bidragsavtalet ger således inte en stödmottagare rätt till garanterad ersättning för vissa kostnader. I det aktuella fallet innebär detta att även om klagandens ersättningsmodell hade godkänts av kommissionen (vilket inte var fallet), hade klaganden inte rätt att förvänta sig att utdelningar i princip skulle vara stödberättigande.

24. Ombudsmannen anser således att villkoren för berättigade förväntningar inte är uppfyllda i förevarande fall. Tre kumulativa villkor måste vara uppfyllda för att berättigade förväntningar ska föreligga. För det första ska tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar som härrör från auktoriserade och tillförlitliga källor lämnas till den berörda personen. För det andra måste de försäkringar som lämnas vara förenliga med tillämpliga regler. För det tredje måste dessa försäkringar kunna ge upphov till berättigade förväntningar hos den person som de riktar sig till.

25. I förevarande fall är det uppenbart att de två första villkoren inte är uppfyllda. För det första har det inte visats att klaganden gavs tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar om att den kunde begära ersättning för sina personalkostnader på grundval av utdelningar. Även om klaganden kunde bevisa att han hade fått finanstjänstemannens underförstådda godkännande av dess ersättningsmodell, kunde ett sådant godkännande inte betecknas som ”tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar”.

26. För det andra, och ännu viktigare, måste försäkringarna vara förenliga med tillämpliga regler. I förevarande fall skulle den typ av försäkringar som klaganden påstår sig ha erhållit - det vill säga att klaganden kunde få ersättning för sina personalkostnader på grundval av utdelningar - uppenbart strida mot de tillämpliga bestämmelserna, nämligen artikel II.14 i de särskilda villkoren i bidragsavtalet.

27. På grundval av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionens ståndpunkt är rättsligt korrekt och i enlighet med bestämmelserna i bidragsavtalet.

28. Trots att kommissionen agerade lagligt när den avvisade utdelningar som stödberättigande personalkostnader kunde kommissionen ha varit mer omsorgsfull i september 2012, när klaganden, genom samordnaren, lämnade in sina lagstadgade handlingar och sin ersättningsmodell till kommissionen. Detta gav kommissionen möjlighet att identifiera ett problem med ersättningsmodellen och uppmärksamma klaganden på att det fanns ett sådant problem. Ombudsmannen förstår att kommissionen normalt sett inte skulle ha kontrollerat ersättningsmodellen specifikt vid den tidpunkten. Å andra sidan frågade samordnaren på klagandens vägnar kommissionen om ersättningsmodellen skulle vara godtagbar. Detta tyder på att det fanns tvivel om huruvida ersättningsmodellen skulle vara godtagbar. Ombudsmannen diskuterade denna fråga med kommissionen den 4 november 2015, vilket ledde till att kommissionen skickade ytterligare en skrivelse till klaganden den 27 november 2015. I denna skrivelse beklagade kommissionen att klaganden hade trott att dess personallönemodell, baserad på utbetalning av utdelningar, skulle vara godtagbar. Kommissionen beklagade också att den inte kunde dra någon annan slutsats än att utdelningar, i egenskap av personalkostnader, inte var stödberättigande.

29. Ombudsmannen godtar att kommissionens beslut att avvisa personalkostnader som betalats i form av utdelningar var rättsligt korrekt. Ombudsmannen anser att det är mycket olyckligt att missförståndet om ersättningsmodellen uppstod. Även om kommissionen kunde ha agerat för att klargöra att ersättningsmodellen inte var godtagbar, anser ombudsmannen inte att kommissionen var direkt ansvarig för detta missförstånd. Tre parter var inblandade och ombudsmannen försöker inte fastställa var huvudansvaret för missförståndet ska ligga. Kommissionen bidrog till missförståndet, men ombudsmannen betraktar inte detta som ett fall av administrativt missförhållande från kommissionens sida. Snarare verkar det ha varit en olycklig händelse som parterna delar ansvaret för.

30. I rättvisans namn förstår ombudsmannen att detta var hans första inblandning i ett sådant kommissionsfinansierat projekt, och det är troligt att han inte kände till den normala praxis som styrde förvaltningen av sådana projekt. Samtidigt är det också så att klagandens primära relation var med samordnaren och att alla frågor som är relevanta för klagandens deltagande i projektet i första hand bör vara en fråga mellan klaganden och samordnaren.

31. Ombudsmannens övergripande slutsats är att det visserligen uppstod ett mycket olyckligt missförstånd, men att det inte förekom något administrativt missförhållande från kommissionens sida vid handläggningen av ärendet.

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande vid handläggningen av detta ärende.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 18 december 2015

[1] Den klagandes anställda kan välja att få sin lön, utdelning eller bådadera. Enligt klaganden utgör den erhållna utdelningen, om de anställda väljer utdelningsalternativet, ersättning för det utförda arbetet och kan inte betraktas som vinst/ersättning på kapital. Klaganden påpekar att den inte har något kapital.

[2] I kommissionens e-postmeddelande av den 8 april 2014 till klaganden angavs att 70 952,56 euro av 128 202,15 euro av klagandens kostnader var stödberättigande. Vid inspektionen hänvisade kommissionen emellertid till 95 procent av 70 952,56 euro av 95 procent av 128 202,15 euro.

[3] Klaganden hävdade att den uttryckligen hade begärt att kommissionen skulle informera den om dess ersättningsmodell inte var godtagbar så att den kunde ändras. Klaganden hänvisade till sitt e-postmeddelande av den 5 september 2012 till samordnaren. Ombudsmannen noterar att klaganden i detta e-postmeddelande helt enkelt skickade sin ersättningsmodell till samordnaren och angav följande: ”Jag hoppas att detta kommer att ge dig den stödjande information du behöver. Om inte, kommer vi att behöva fortsätta våra diskussioner för att hitta en strategi som fungerar för oss båda". Detta uttalande är inte helt klart och stöder inte entydigt slutsatsen att klaganden specifikt begärde att kommissionen skulle informera den om dess ersättningsmodell inte var godtagbar.