Bakgrunden till klagomålet

1. Detta klagomål, som lämnats in av ”GM-Free Cymru” (nedan kallad klaganden), en påtryckningsgrupp som arbetar för att hålla Wales fritt från genetiskt modifierade grödor, gäller den påstådda komplexiteten i Efsas offentliga samrådsförfarande om förnyat EU-godkännande av herbiciden ”glyfosat” (den aktiva ingrediensen i herbiciden ”Roundup”).

2. Förnyelseförfarandet i fråga fastställs i förordningarna 1107/2009 [1] och 1141/2010 ^[2]: Ansökningarna om förnyat godkännande utvärderas först av en rapporterande medlemsstat och därefter genom en sakkunnigbedömning som utförs av Efsa och andra medlemsstater. Sammanfattningsvis ska en tillverkare av ett verksamt ämne som vill få ett förnyat godkännande lämna in en ansökan till den utsedda rapporterande medlemsstaten, som sedan ska lämna in ett utkast till bedömningsrapport om förnyelse till Efsa. Rapporten granskas av Efsa (särskilt av dess enhet för bekämpningsmedel) i samarbete med medlemsstaterna. I detta sammanhang kan Efsa anordna ett offentligt samråd om rapporten. Efsa utarbetar därefter en vetenskaplig rapport som skickas till kommissionen. Med beaktande av Efsas slutsatser fattar kommissionen beslut om huruvida godkännandet av det verksamma ämnet ska förnyas eller inte. När det gäller förnyelseförfarandet för glyfosat var Tyskland rapporterande medlemsstat. Efter det att det tyska federala institutet för riskbedömning (Bundesinstitut für Risikobewertung - BfR) lämnat in utkastet till bedömningsrapport om förnyelse inledde Efsa den 22 januari 2014 den inbördes granskningen. Den 12 mars 2014 inledde Efsa på sin webbplats ett offentligt samråd om utkastet till rapport. Tidsfristen för att delta i det offentliga samrådet var den 11 maj 2014 (två månader).

3. Klaganden - som anser att både glyfosat och Roundup utgör allvarliga hot mot folkhälsan och miljön - ville delta i det offentliga samrådet. Den 28 mars 2014 skrev kommissionen till Efsa och uttryckte oro över komplexiteten i det offentliga samrådsförfarandet. Klaganden hänvisade till länken på Efsas webbplats som förklarade förfarandet för att delta i det offentliga samrådet ^[3]: Deltagarna i det offentliga samrådet var skyldiga att lämna synpunkter via en elektronisk mall som fanns tillgänglig på Efsas webbplats. För att kunna delta måste deltagarna först lämna in ett elektroniskt ansökningsformulär för att få ett e-postmeddelande med tillgång till utvärderingsrapporten om förnyelse och mallen. De var också skyldiga att underteckna en ansvarsfriskrivning . Klaganden påpekade vidare att Efsa, genom att hänvisa till glyfosat som ”verksamt ämne”, antydde att den endast skulle undersöka de risker som är förknippade med glyfosat och inte de risker som är förknippade med Roundup eller andra produkter som innehåller inte bara glyfosat utan även andra kemikalier. Klaganden frågade om det var möjligt att lämna synpunkter helt enkelt via e-post.

4. Efsas enhet för bekämpningsmedel svarade den 16 april 2014 att det offentliga samrådsförfarandet fastställdes i artikel 15.2 i förordning (EU) nr 1141/2010 och insisterade på att synpunkter måste lämnas via den elektroniska mallen för att säkerställa full insyn och underlätta det interna förfarandet för att samla in synpunkter. Efsa hänvisade också till sitt vägledningsdokument om tillhandahållande av synpunkter under samråden om bekämpningsmedel ^[4].

5. Den 7 maj 2014 skrev klaganden tillbaka till Efsa och klagade formellt över det ”bysantinska” och ”kafkaesiska” samrådsförfarandet. Klaganden hävdade att samrådsförfarandet var utformat för att avskräcka medborgare och icke-statliga organisationer från att delta. Klaganden hävdade att systemet därmed var partiskt till förmån för industrin. Klaganden uppgav också att den ansvarsfriskrivning som deltagarna var tvungna att underteckna ^[5] för att få en kopia av utvärderingsrapporten om förnyelse var oacceptabel, eftersom den gav Efsa rätt att bortse från allt som den ansåg vara irrelevant.

6. Den 8 maj 2014 svarade Efsa att den var beredd att förbättra sina förfaranden, men att den var tvungen att följa vissa grundläggande regler för att garantera en rättvis behandling av alla deltagare. Efsa skickade dock länkar till bedömningsrapporten om förnyelse av glyfosat (i 15 pdf-filer), vägledningsdokumentet och den elektroniska mallen för inlämnande av synpunkter till klaganden. Efsa förklarade att eftersom alla synpunkter skulle offentliggöras som en del av rapporten från den inbördes granskningen behövde de samlas in i form av en mall. Rådet underströk att ett icke-strukturerat offentligt samråd skulle ta för mycket av dess resurser i anspråk. Efsa uppgav att den såg fram emot att ta emot klagandens bidrag i den bifogade mallen.

7. Den 8 maj 2014, tre dagar före tidsfristen för det offentliga samrådet, skickade klaganden in sin inlaga via e-post och hävdade att både glyfosat och Roundup bör förbjudas så tidigt som möjligt, eftersom de utgör allvarliga faror för husdjur, människors hälsa och miljön. Den 22 maj 2014 skickade klaganden, utan att ha mottagit något mottagningsbevis för sin inlaga, ett e-postmeddelande för att informera Efsa om att den skulle framföra klagomål till ombudsmannen. Samma dag svarade Efsa att klagandens synpunkter hade mottagits och att de, tillsammans med synpunkterna från andra berörda parter, skulle skickas till de tyska myndigheterna för vidare behandling som en del av förfarandet för inbördes granskning.

Utredningen

8. Den 22 maj 2014 lämnade klaganden in detta klagomål till ombudsmannen, som inledde en undersökning av klagandens påstående att Efsas offentliga samrådsförfarande för förnyelse av godkännandet av glyfosat inte är användarvänligt eftersom det kräver 1) obligatorisk användning av en elektronisk mall (del 1 av påståendet) samt 2) undertecknande av en ansvarsfriskrivning för att få en kopia av bedömningsrapporten om förnyelse (del 2 av påståendet).

9. Utredningen omfattade också klagandens påstående att Efsa bör återuppta det offentliga samrådet och göra det möjligt för allmänheten att lämna synpunkter i god tid och på ett bekvämt sätt, och utanför det elektroniska systemet.

10. När det gäller klagandens påstående och relaterade påstående bad ombudsmannen Efsa att ange hur många bidrag den hade mottagit via den elektroniska mallen och hur många andra bidrag än klagandens bidrag på olika sätt, och om det skulle vara möjligt att godta bidrag till det offentliga samrådet som inte läggs in i en elektronisk mall. I detta avseende bad ombudsmannen Efsa att ta hänsyn till följande tre överväganden:

För det första finns det inget i artikel 15.2 i förordning nr 1141/2010 som föreskriver ett särskilt system för samråd med allmänheten. I artikel 15.2 anges endast att ”myndigheten på begäran av en berörd part ska göra bedömningsrapporten om förnyelse tillgänglig ...”.

För det andra, även om Efsa hade tillhandahållit ett vägledningsdokument om hur man deltar i det offentliga samrådet ^[6], är den elektroniska mallen för kommentarer fortfarande extremt komplex: I vägledningsdokumentet förklaras att mallen består av fem avsnitt som omfattar avsnitten i bedömningsrapporten om förnyelse. Var och en av de fem sektionerna har en separat rubrik. I varje rubrik ska kommentarernas upphovsman, typ av utredningsrapport, det verksamma ämnets namn och datum anges. Varje avsnitt innehåller sedan separata underavsnitt med tabeller med fyra kolumner för kommentarer som är relevanta för det underavsnittet. Den första kolumnen fungerar som en numerisk räknare av kommentarerna i varje underavsnitt. För eventuella efterföljande kommentarer bör ytterligare rader läggas till med motsvarande nummer i den första kolumnen.

För det tredje kan deltagarna i de flesta offentliga samråd som inleds på EU-nivå skicka in sina synpunkter i den form och det format de önskar.

11. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen Efsas yttrande [7] om klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på Efsas yttrande. Vid genomförandet av undersökningen har ombudsmannen beaktat parternas argument och åsikter.

Påståendet att det offentliga samrådsförfarandet inte är användarvänligt och det relaterade påståendet

Argument som framförts till ombudsmannen

12. Klaganden hävdade att Efsa avskräckte allmänheten från att delta och att dess avsikt var att minimera, i stället för att maximera, allmänhetens deltagande. Systemet utformades för Efsas egen administrativa bekvämlighet, för att främja bekämpningsmedels- och bioteknikindustrins intressen och för att ignorera EU-medborgarnas folkhälsoproblem. Klaganden anser att det elektroniska förfarandet för att delta i det offentliga samrådet var detsamma som det som användes för den inbördes utvärderingen med deltagande av berörda parter som bekämpningsmedelsindustrin och medlemsstaternas vetenskapliga rådgivare.

13. Efsa angav i sitt yttrande att den, efter att ha mottagit klagomålet, hade beslutat att se över och förenkla de omtvistade kraven. Efsa ändrade proaktivt den relevanta sidan på sin webbplats, i) genom att stryka kravet på att godta villkor innan kommentarer lämnas in, ii) genom att förenkla texten och processen för att förklara hur kommentarer ska lämnas in, och iii) genom att stryka det separata vägledningsdokumentet och direkt i mallen infoga förtydliganden om hur mallen ska fyllas i. Efsa uppgav vidare att man den 16 juli 2014 inledde ett offentligt samråd om ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar med titeln Transformation to an Open EFSA, där man fastställde en färdplan för hur man ytterligare kan öka öppenheten och insynen inom Efsa.

14. Efsa beskrev den rättsliga ramen för det offentliga samrådsförfarandet. Den hävdade att principerna om öppenhet och insyn hade införlivats i Efsas rättsliga ram för att säkerställa att Efsa utför sina riskbedömningar på ett oberoende, objektivt, öppet och transparent sätt och att den endast tar hänsyn till tekniska och vetenskapliga överväganden.

15. I det aktuella fallet angav Efsa att förfarandet för förnyat godkännande av det verksamma ämnet glyfosat fastställdes i förordning (EU) nr 1141/2010. I artikel 15 i förordningen föreskrivs dock inte någon uttrycklig fas för offentligt samråd. Efsa åläggs helt enkelt att samla in och vidarebefordra synpunkter från medlemsstaternas myndigheter och att på begäran göra utvärderingsrapporten om förnyelse tillgänglig. Efsa hävdade också att Efsa och EU:s kodex för god förvaltningssed, förutom rätten att bli hörd, inte anger någon skyldighet att samråda med allmänheten när ett vetenskapligt organ utarbetar ett vetenskapligt eller tekniskt dokument. På grund av vikten av principerna om öppenhet och insyn beslutade Efsa dock att gå längre än sin rättsliga skyldighet och ge berörda parter möjlighet att lämna synpunkter på bedömningsrapporterna om förnyelse. Efsas enhet med ansvar för förfarandet för inbördes granskning av bekämpningsmedel har utarbetat riktlinjer för att hjälpa berörda parter att lämna synpunkter.

16. Efsa medgav att klaganden vid den tidpunkt då den ville inkomma med sina synpunkter hade ett system som krävde i) obligatorisk användning av en elektronisk mall samt ii) underskrift av en ansvarsfriskrivning. Såsom Efsa förklarade i sina e-postmeddelanden till klaganden infördes dessa krav för att underlätta samrådsprocessen och optimera användningen av Efsas begränsade personalresurser.

17. Efsa uppgav att ombudsmannen redan i tidigare ärenden (1151/2008/ANA och 2558/2009/DK) hade beslutat att det exakta sättet på vilket deltagandedemokratin genomförs under alla omständigheter beror på den specifika karaktären hos unionens åtgärder i fråga och att detta gäller särskilt på områden som är tekniskt komplexa. I detta fall hade Efsa beslutat att be deltagarna i samrådet att formulera sina synpunkter på ett standardiserat sätt med hjälp av en mall som bör fyllas i i enlighet med Efsas riktlinjer.

18. När det gäller det föregående undertecknandet av en ansvarsfriskrivning uppgav Efsa att den inte innebar en orimlig processuell börda för deltagarna, eftersom de helt enkelt behövde flagga en ruta för att gå vidare. Texten i ansvarsfriskrivningen klargör för de presumtiva bidragsgivarna att endast relevanta kommentarer kommer att beaktas av Efsa. Efsa sade att om det var svårt att förstå hur flaggningen av en kort ansvarsfriskrivning skulle göra det omöjligt för intresserade personer att delta i det offentliga samrådet. Klagandens argument att många människor blev skrämda och avskräckta stöddes inte heller av någon verifierbar bevisning.

19. Efsa underströk att man också bör beakta storleken på de handlingar och uppgifter som ofta lämnas in för offentligt samråd av Efsas enhet för bekämpningsmedel. I motsats till de genomsnittliga dokument som lagts fram för offentligt samråd av andra EU-institutioner består varje utvärderingsrapport om förnyelse av hundratals eller till och med tusentals sidor av mycket teknisk karaktär. En mall måste användas för att kommentarer ska kunna föras in korrekt i den relevanta delen av dokumentet. Genom att kräva att potentiella bidragsgivare för in varje kommentar till en viss del av det dokument som är föremål för samråd uppmuntrar Efsa berörda parter att faktiskt läsa dokumentet och endast skicka in kommentarer som är relevanta. Dessutom är användningen av ett elektroniskt system för att hjälpa institutionerna att strukturera synpunkter från allmänheten om samråd utbredd på unionsnivå. Det underlättar också Efsas arbete med att behandla kommentarerna. I slutändan bidrar detta till den övergripande insynen i samrådsprocessen. Att tvinga Efsa att godta ostrukturerade bidrag skulle bara öka dess utrymme för skönsmässig bedömning.

20. När det gäller frågan huruvida Efsa kunde godta bidrag till det offentliga samrådet som inte förts in i en elektronisk mall uppgav Efsa att detta faktiskt var möjligt och att klaganden (och en annan deltagare) i detta fall faktiskt hade tillåtits att göra detta. Efsa påpekade att den hade mottagit totalt 28 bidrag, varav två (inklusive klagandens) mottogs i andra format än de som Efsa krävde. På grund av bredden, omfattningen och komplexiteten hos de dokument som läggs fram för samråd skulle det dock vara ytterst opraktiskt att tillåta detta på ett systematiskt sätt. Efsa försåg dessutom klaganden med samrådsdokumenten trots att myndigheten inte hade undertecknat ansvarsfriskrivningen.

21. När det gäller klagandens argument att systemet är utformat för att främja bekämpningsmedels- och bioteknikindustrins intressen uppgav Efsa att användningen av en obligatorisk mall inte tyder på någon form av partiskhet. Det som är viktigt för Efsa är att okvalificerade och ovetenskapliga farhågor inte får någon plats i dess uppdrag eller uppgifter.

22. Som svar på ombudsmannens tre farhågor framförde Efsa följande kommentarer:

i) Efsa uppgav att det faktiskt inte finns något i artikel 15.2 i förordning nr 1141/2010 som föreskriver ett särskilt system för samråd med berörda parter. Efsa går i själva verket långt utöver de krav på deltagande som fastställs i förordningen.

ii) Efsa medgav att vägledningen om tillhandahållande av synpunkter kunde uppfattas som relativt komplex. Denna uppfattning måste dock sättas i samband med komplexiteten hos det ämne och de handlingar som Efsa vill ha synpunkter på, vilket framgår av de bilagor som bifogats Efsas yttrande. Mot denna bakgrund kan kravet på att potentiella berörda parter ska lämna sina synpunkter genom att fylla i en förformaterad tabell inte, och bör inte, betraktas som en komplicerad uppgift. Efsa ber helt enkelt bidragslämnarna att ange identitet, hänvisning till rapporten, ämnets namn och inlämningsdatum. Även om mallen skulle kunna förenklas anser Efsa att komplexiteten inte är sådan att den avskräcker potentiella bidragsgivare. Till följd av detta klagomål vidtog Efsa dock proaktivt de tre åtgärder som beskrivs ovan och som redan har genomförts.

iii) Efsa medgav att även om deltagarna i vissa offentliga samråd på EU-nivå om allmänna eller politiska frågor (t.ex. Europeiska ombudsmannens eget samråd om sammansättningen av Europeiska kommissionens expertgrupper) kan bidra i det format de önskar, bör dock vederbörlig hänsyn tas till varje institutions och organs uppdrag och uppgifter samt till typen av delresultat och underliggande dokument.

23. På grundval av ovanstående drog Efsa slutsatsen att den inte hade gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande och att den hade visat lämplig flexibilitet genom att förse klaganden med handlingarna och godta dennes synpunkter.

24. Som svar på klagandens påstående uppgav Efsa att samrådet nu var över och inte kunde återupptas, eftersom samrådsfasen annars skulle försena hela processen i onödan och skada de berättigade intressena för sökanden och Efsas institutionella partner som deltar i förfarandet.

25. I sina synpunkter bestred klaganden att Efsa, efter att ha mottagit klagomålet, proaktivt hade ändrat den relevanta sidan på sin webbplats. Klaganden noterade att Efsas argument att eftersom samrådsfrågorna är mycket komplexa bör synpunkter lämnas via en elektronisk mall så att endast ”relevanta” synpunkter lämnas är roten till problemet i den mån det är Efsa som avgör vilka synpunkter som är relevanta. Klaganden anser att ett eventuellt förnyat godkännande av glyfosat är en viktig hälsofråga för Europas medborgare. Att deras farhågor var välgrundade bekräftades också av det faktum att det tyska federala institutet för riskbedömning (BfR) den 2 april 2015 meddelade att det inte rekommenderade ett förnyat godkännande av glyfosat, mot bakgrund av IARC:s slutsatser [8] och andra farhågor [9]. Detta visade att Efsa redan från början borde ha uppmuntrat ett mycket flexiblare och mer utbrett system för kommentarer för att möjliggöra en omfattande undersökning av hälso- och toxicitetsproblem.

26. I ytterligare synpunkter som skickades i augusti 2015 påpekade klaganden att kommissionen, i enlighet med Efsas råd, den 10 augusti 2015 hade avslagit en begäran om tillgång till akten om glyfosat från en tysk icke-statlig organisation, med motiveringen att ett utlämnande i detta skede av förfarandet allvarligt skulle undergräva Efsas pågående beslutsprocess [10]. Klaganden hävdade att detta stärkte dess uppfattning om Efsas pågående administrativa missförhållanden genom att ignorera dess egna riktlinjer och åtaganden om berörda parters deltagande.

Ombudsmannens bedömning

Inledande anmärkning avseende utredningens omfattning

27. Ombudsmannen noterar att klaganden i sina ytterligare synpunkter av den 10 april och den 18 augusti 2015 framförde särskilda kommentarer om säkerheten hos glyfosat och Roundup och hävdade att Efsa inte bör rekommendera att godkännandet förnyas. Förevarande klagomål avser emellertid inte innehållet i Efsas sakkunnigbedömning av utvärderingsrapporten om förnyelse av glyfosat, utan endast de förfarandemässiga aspekterna av Efsas relevanta offentliga samrådsförfarande. Ombudsmannen är dock medveten om att klagomålet framställs mot bakgrund av en ökad oro bland allmänheten när det gäller säkerheten för glyfosat och Roundup. Den 30 juli 2015 meddelade Efsa själv [11] att den - som en del av sin pågående inbördes granskning - skulle bedöma resultaten i en rapport från IARC, där man drog slutsatsen att glyfosat sannolikt är cancerframkallande för människor [12] (Efsas slutsatser ska läggas fram i november 2015). Dessutom röstade Europaparlamentets utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet den 15 september 2015 mot en förlängning av godkännandeperioden för glyfosat.

28. Det är mot denna bakgrund som förevarande anmärkning ska bedömas. Med tanke på allmänhetens oro över säkerheten hos glyfosat blir skyldigheten att genomföra ett ordentligt offentligt samråd, innan beslutet om förnyelse av godkännandet fattas, särskilt relevant.

29. Ombudsmannen noterar också att klaganden i sina ytterligare synpunkter påpekade att kommissionen hade vägrat allmänheten tillgång till en tysk icke-statlig organisation till en rapport om glyfosat. Denna fråga omfattas inte av denna utredning. Frågan kan dock lämnas in till ombudsmannen i ett klagomål, efter att ha uttömt de förfaranden som anges i artiklarna 6–8 i förordning (EG) nr 1049/2001 (nämligen en ursprunglig och bekräftande ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar).

30. Vid denna tidpunkt har det offentliga samrådet nu avslutats och Efsas inbördes granskning slutfördes i och med offentliggörandet av Efsas slutsatser den 12 november 2015 [13]. Under dessa omständigheter godtar ombudsmannen Efsas argument att det offentliga samrådsförfarandet inte bör återupptas. När det gäller frågan om Efsas krav på att deltagarna i samrådet ska använda den elektroniska mallen är detta inte längre ett problem i det aktuella fallet. Efsa har godtagit klagandens inlaga trots att den skickades via e-post och inte via mallen. Den klagandes enskilda fall har nu lösts. Den mer allmänna frågan om förfarandena för deltagande i Efsas offentliga samråd enligt förordning (EU) nr 1141/2010 återstår dock att besvara.

Bedömning

31. I artikel 1 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) föreskrivs att fördraget markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Genom Lissabonfördraget infördes i EU-fördraget avdelningen ”Bestämmelser om demokratiska principer”(artiklarna 9–12). I artikel 10.3 i EU-fördraget anges att varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv och det upprepas att beslut ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I artikel 11.1 och 11.2 i EU-fördraget föreskrivs att EU-institutionerna på lämpligt sätt ska ge medborgarna och de representativa sammanslutningarna möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter på alla unionens åtgärdsområden, och att institutionerna ska föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället. Enligt artikel 11.3 i EU-fördraget ska kommissionen genomföra omfattande samråd med berörda parter.

32. När det gäller Efsa föreskrivs i artikel 42 i förordning (EG) nr 178/2002 [14] (nedan kallad Efsas inrättandeförordning) att ”myndigheten ska utveckla effektiva kontakter med konsumentföreträdare, producentföreträdare, bearbetningsföretag och andra berörda parter”. I artikel 9 (”Offentligt samråd”), som ingår i avsnittet ”Principer för öppenhet”, föreskrivs följande: ”I detta sammanhang ska det ske ett öppet och transparent offentligt samråd, direkt eller genom representativa organ, under utarbetandet, utvärderingen och översynen av livsmedelslagstiftningen, utom när detta inte är möjligt på grund av ärendets brådskande natur.” Eftersom Efsas uppdrag enligt artikel 22.2 i förordning (EG) nr 178/2002 är att ”ge vetenskaplig rådgivning och vetenskapligt och tekniskt stöd till gemenskapens lagstiftning och politik på alla områden som direkt eller indirekt påverkar livsmedels- och fodersäkerheten”, står det klart att hänvisningen till öppet och transparent offentligt samråd i artikel 9 också bör förstås som relevant för Efsas verksamhet, särskilt när det gäller riskanalys [15].

33. Förordning (EU) nr 1141/2010 - som fastställer det förfarande som ska tillämpas vid förnyelse av godkännandet av verksamma ämnen som glyfosat - föreskriver inte uttryckligen ett offentligt samråd som en del av förnyelseförfarandet. I artikel 15.2, som Efsa hänvisade till, föreskrivs endast att ”myndigheten på begäran av en berörd part ska göra bedömningsrapporten om förnyelse tillgänglig...”. Det var således Efsas eget (och mycket lovvärda) initiativ att anordna ett offentligt samrådsförfarande inom ramen för förnyelseförfarandet i förordning (EU) nr 1141/2010 ^[16].

34. Ombudsmannen noterar att Efsa efter detta klagomål införde följande tre åtgärder: 1) För det första har Efsa strukit kravet på att godta alla villkor innan man lämnar synpunkter ("ansvarsfriskrivningen"). 2) För det andra förenklade Efsa texten och förfarandet för att förklara hur synpunkter ska lämnas. och 3) Efsa tog bort vägledningsdokumentet och införde förtydliganden om hur den elektroniska mallen ska fyllas i direkt i mallen. Ombudsmannen välkomnar dessa tre steg, som gör det offentliga samrådsförfarandet mindre tungrott. Ombudsmannen välkomnar också den extra funktion på Efsas webbplats som gör det möjligt att ta emot e-postmeddelanden om kommande offentliga samråd.^[17] Detta tyder på att Efsa verkligen intresserar sig för sina offentliga samråd.

35. Vad särskilt gäller del 2 av påståendet (se punkt 8 ovan) välkomnar ombudsmannen att ansvarsfriskrivningen har tagits bort, eftersom denna ansvarsfriskrivning endast upprepade några uppenbara punkter, nämligen att Efsa skulle bortse från kommentarer som inte hade samband med riskbedömningen eller som mottogs efter tidsfristens utgång. Ombudsmannen anser därför att ansvarsfriskrivningen endast fungerade som en ytterligare och onödig formalitet och att det därför är fullt motiverat att ta bort den. Genom att ta bort ansvarsfriskrivningen har Efsa således avgjort del 2 av påståendet.

36. När det gäller del ett av påståendet och det relaterade påståendet, nämligen huruvida obligatorisk användning av en elektronisk mall är lämplig för det offentliga samrådet, noterar ombudsmannen att Efsas webbplats innehåller två olika länkar till den elektroniska mallen, nämligen http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation och länken på http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations. Ombudsmannen antar att det är den andra av dessa två länkar som nu är den som ska användas, eftersom mallen innehåller spårändringar med kommentarer som förklarar hur den ska fyllas i. Detta verkar motsvara den åtgärd som Efsa meddelat att vägledningsdokumentet har tagits bort och att förtydligandena om hur den elektroniska mallen ska fyllas i nu har införts direkt i mallen (de tredje åtgärder som Efsa meddelat). Efsa bör därför ta bort den andra länken från sin webbplats, eftersom den inte längre är aktuell och inte har något uppenbart syfte.

37. När det gäller frågan huruvida obligatorisk användning av den elektroniska mallen är lämplig står det klart att de två första styckena i artikel 11 i EU-fördraget syftar till att säkerställa att unionens politik utformas genom ett pluralistiskt bidrag som inbegriper synpunkter från medborgare, representativa sammanslutningar och det civila samhället. Deltagandet i unionens demokratiska liv är dock inte obegränsat utan måste ske "på lämpligt sätt". För att kunna fullgöra sina uppgifter på detta område måste EU-institutionerna därför fastställa ”lämpliga medel” för att ge medborgare och representativa sammanslutningar möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter. Ombudsmannen är införstådd med att det exakta sättet på vilket deltagardemokratin blir effektiv beror på den specifika karaktären hos unionsåtgärden i fråga och de fastställda förfarandena. I detta avseende har EU-institutionerna ett utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt på områden som är tekniskt komplexa. De bör dock alltid se till att de objektivt kan motivera hur de utövar detta utrymme för skönsmässig bedömning [18].

38. I det aktuella fallet noterar ombudsmannen att mallen är ett komplext och långt dokument. Även med de förtydliganden om hur mallen ska fyllas i som nu har lagts till av Efsa är det fortfarande inte ett enkelt förfarande.

39. Det förefaller dock som om Efsa har goda skäl att använda mallen. För det första noterar ombudsmannen att det relevanta sammanhanget för Efsas inbördes granskning också måste beaktas i detta avseende: De utvärderingsrapporter om förnyelse som allmänheten rådfrågas om är i sig mycket komplexa och tekniska dokument av vetenskaplig karaktär. I förevarande fall framgår det av bilagorna till Efsas yttrande att utvärderingsrapporten om förnyelse av glyfosat och dess bilagor omfattar sammanlagt 3945 sidor.

40. För det andra måste Efsa, när den anordnar ett offentligt samråd om denna typ av handlingar, göra en avvägning mellan å ena sidan komplexiteten i de handlingar som myndigheten vill samråda med allmänheten om och å andra sidan den verkliga möjligheten för så många medborgare som möjligt att på ett effektivt sätt delta i det offentliga samrådet. Det är definitivt användbart för EFSA - för att enkelt kunna behandla dem efteråt - att få kommentarer som är strukturerade på ett sådant sätt att de följer avsnitten i själva rapporten. Användningen av mallen är således helt klart ett effektivt verktyg för att organisera det offentliga samrådet och för att samla in och behandla synpunkter från allmänheten.

41. Det skulle naturligtvis vara oroande om användningen av mallen var obligatorisk i samtliga fall, eftersom den obligatoriska användningen av mallen under vissa omständigheter skulle kunna bli ett hinder för medborgares, representativa sammanslutningars och det civila samhällets deltagande.

42. I förevarande fall har Efsa emellertid visat prov på berömvärd flexibilitet. I detta fall lämnades två av de 28 bidrag som mottagits och beaktats (inklusive klagandens bidrag) inte in via den elektroniska mallen. Ombudsmannen anser därför att Efsa inte har gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande med avseende på den första delen av påståendet.

43. Ombudsmannen förlitar sig på att Efsa kommer att anpassa en liknande flexibilitet när det gäller användningen av mallen för framtida offentliga samråd. Det kommer faktiskt alltid att vara så att en liten minoritet av de potentiella bidragsgivarna till det offentliga samrådet kommer att anse att den obligatoriska användningen av mallen är alltför betungande och därför avskräckande. Detta skulle kunna leda till en situation där vissa personer som vill delta i det offentliga samrådet kan tvingas avstå från att rösta.

44. Ombudsmannen välkomnar därför särskilt Efsas uttalanden om att myndigheten planerar ytterligare kortsiktiga ändringar av sitt system, såsom att erbjuda ett avsnitt med allmänna kommentarer och en särskild e-postadress. Ombudsmannen förstår således att Efsa är villig att inta en mer pragmatisk hållning och beakta synpunkter från allmänheten även om de inte har lämnats in med hjälp av den elektroniska mall som gjorts tillgänglig för detta ändamål.

Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Efsa har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande när det gäller del 1 av påståendet och påståendet.

Del 2 av påståendet har avgjorts av Efsa.

Klaganden och Efsa kommer att underrättas om detta beslut.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 18 november 2015

 

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21

oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av

Rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG, EUT L 309, 1.

[2] Kommissionens förordning (EU) nr 1141/2010 av den 7 december 2010 om fastställande av förfarandet för förnyat upptagande av en andra grupp verksamma ämnen i bilaga I till rådets direktiv 91/414/EEG och om fastställande av förteckningen över dessa ämnen (EUT L 322, 2010, s. 10), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 380/2013 av den 25 april 2013 om ändring av förordning

(EU) nr 1141/2010 vad gäller inlämnandet av den kompletterande fullständiga dokumentationen till

Myndigheten, övriga medlemsstater och kommissionen (EUT L 116, 2013, s. 4).

[3] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation: Länken, som innehåller ett vägledningsdokument och en mall, nämner inte längre glyfosat för vilket det offentliga samrådet nu har avslutats.

[4] http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations.htm

[5] I ansvarsfriskrivningen angavs följande: ”Genom att skicka begäran bekräftar jag att Efsa har rätt att bortse från eventuella synpunkter som inte rör riskbedömning eller som mottagits efter den tidsfrist som fastställts för det valda rådgivningsämnet. Jag accepterar också att kommentarer måste skickas elektroniskt till den e-postadress som anges i den allmänna instruktionen genom att använda mallen" och "Jag godkänner villkoren som anges ovan".

[6] http://www.efsa.europa.eu/en/praperconsultations/docs/prapergdconsultation.pdf

[7] Yttrandet och bilagorna omfattar sammanlagt 7300 sidor.

[8] Internationella centret för cancerforskning (IARC) inom Världshälsoorganisationen (WHO).

[9] I BfR:s uttalande anges följande: ”BfR rekommenderar med eftertryck att alla som deltar i bedömningen av glyfosat, WHO:s paneler, IARC och JMPR (gemensamt FAO/WHO-möte om bekämpningsmedelsrester) samt de behöriga EU-myndigheterna Efsa och Echa diskuterar de aktuella omtvistade frågorna, i syfte att lösa skillnaderna, innan EU-kommissionen fattar ett beslut om ytterligare godkännande av glyfosat”(http://www.bfr.bund.de/cm/349/bfr-contribution-to-the-eu-approval-process-of-glyfosate-is-finalised.pdf).

[10] https://www.testbiotech.org/en/node/1326

[11] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/150730

[12] http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[13] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151112

[14] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002

om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning och om inrättande av en europeisk livsmedelsmyndighet

Säkerhetsmyndigheten och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, EGT L 31, 2002, s. 1.

[15] I detta avseende föreskrivs följande i artikel 6 ("Riskanalys") i förordning (EG) nr 178/2002: "1. För att uppnå det allmänna målet om en hög skyddsnivå för människors hälsa och liv ska livsmedelslagstiftningen bygga på riskanalys 2. Riskbedömningen ska baseras på tillgängliga vetenskapliga rön och genomföras på ett oberoende, objektivt och öppet sätt. 3. Riskhanteringen ska beakta resultaten av riskbedömningen, särskilt [Efsas] yttranden”(understrykning tillagd).

[16] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation. Pågående offentliga samråd omnämns på länken http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations

[17] http://www.efsa.europa.eu/en/news/alerts?type=consultations

[18] Se ombudsmannens beslut av den 9 juli 2013 om klagomål 1151/2008/ANA, punkt 71 (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50818/html.bookmark).