Bakgrund

1. Klaganden var enhetschef vid Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (nedan kallad EESK) som reagerade på ett e-postmeddelande om god jul som ordföranden för gruppen Övriga intressegrupper vid EESK (nedan kallad ordföranden för grupp III) skickade till EESK:s personal i december 2012. Klaganden svarade via e-post, även med kopia till cheferna för de EU-institutioner med vilka EESK har institutionella förbindelser, att det var olämpligt för en EU-institution att sprida budskap av religiös och politisk karaktär. Efter denna händelse informerades klaganden om att han kunde bli föremål för sanktioner. Därefter utfärdade EESK:s generalsekreterare i februari 2013 två beslut avseende klaganden, varav det ena i tjänstens intresse innebar att han omplacerades till en tjänst som handläggare och det andra innebar att hans ledningsbidrag drogs in på grund av att han inte längre skulle utföra sina uppgifter som enhetschef. Klaganden ansåg att dessa beslut var hemliga påföljder för hans e-post. Han ingav ett klagomål mot besluten enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) till EESK. EESK svarade att man hade förlorat förtroendet för klaganden och att omplaceringen hade gjorts i enlighet med tillämpliga regler och rättspraxis från Europeiska unionens domstol (nedan kallad EU-domstolen). Klaganden vände sig sedan till Europeiska ombudsmannen, som inledde en undersökning för att bedöma om besluten var rättvisa eller om de skulle upphävas och om ersättning skulle betalas ut till klaganden ^[1].

Påstående om oskälighet

Ombudsmannens förslag till lösning

2. Ombudsmannen noterade att klaganden hade informerats om att EESK:s administration kunde bestraffa honom för vad den ansåg vara en underlåtenhet från hans sida att respektera tjänsteföreskrifterna ^[2]. Skälet till klagandens omplacering var därför tydligt: han påstås ha underlåtit att följa gällande regler. Klagandens omplacering var således en åtgärd som liknade en disciplinåtgärd. Ombudsmannen ansåg dessutom att omplaceringen var orättvis och olaglig av de skäl som anges nedan.

3. För det första har EESK inte respekterat principen om likvärdiga tjänster. EESK omplacerade klaganden från en tjänst som enhetschef till en tjänst som handläggare. Eftersom klaganden inte längre utförde ledningsuppgifter i sin nya befattning förlorade han sitt ledningsbidrag. Enligt EU-domstolens tillämpliga rättspraxis är det dock endast när en omplacering, utöver att den har gjorts i tjänstens intresse, också respekterar principen om likvärdiga tjänster som det inte kan förekomma några dolda disciplinära påföljder eller maktmissbruk ^[3]. Klagandens omplacering var därför en dold disciplinåtgärd. Eftersom inget disciplinärt förfarande hade inletts utgjorde den disciplinära påföljden maktmissbruk.

4. För det andra har EESK inte respekterat klagandens rätt att bli hörd. Enligt EU-domstolens rättspraxis utgör underlåtenhet att höra en person innan en enskild åtgärd vidtas som skulle påverka den personen negativt en kränkning av rätten till god förvaltning enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ^[4]. I förevarande fall ägde inget disciplinärt förfarande rum och klaganden kunde inte försvara sig innan besluten antogs.

5. Slutligen var det faktum att klaganden kopierade sitt e-postmeddelande till cheferna för de EU-institutioner med vilka EESK har institutionella förbindelser, och som omfattades av hans ansvarsområde, inte sådant att det rimligen kunde ha motiverat EESK att förlora förtroendet för honom. Ombudsmannen höll med om att förtroendeförlust under vissa omständigheter ^[5] kan vara ett giltigt skäl för uppsägning från vissa befattningar, men betonade också att förtroendebrott är ett mycket allvarligt påstående som endast kan fastställas efter ett allvarligt och formellt disciplinärt förfarande där den anklagades rätt till försvar respekteras fullt ut. Ett sådant förfarande hade inte ägt rum i förevarande mål. Dessutom var EESK tillräckligt medveten om klagandens och hans kollegors känslor inför tidigare liknande budskap från ordföranden för grupp III, men kommittén hade inte reagerat på personalens farhågor. Under sådana omständigheter var det uppenbart orättvist att hävda förtroendebrott för att motivera klagandens omplacering.

6. Ombudsmannen drog därför slutsatsen att besluten om att omplacera klaganden och ta bort hans förvaltningsbidrag var orättvisa och olagliga, och att antagandet av dem var ett administrativt missförhållande. Ombudsmannen lade därför fram ett förslag till en vänskaplig förlikning för EESK om att

"i) ogiltigförklara klagandens omplacering,

ii) återinsätta klaganden på hans tidigare tjänst, eller komma överens med honom om en annan tjänst som enhetschef, och återinsätta hans ledningsbidrag,

iii) till den klagande betala en ersättning som motsvarar det ledningsbidrag som gått förlorat på grund av omplaceringen, och

iv) be den klagande om ursäkt.”

7. I sitt svar informerade EESK ombudsmannen om att klaganden under tiden hade genomgått ett invaliditetsförfarande och erkänts lida av invaliditet under en period av ett år, med början den 1 november 2014 [6]. EESK bifogade ett beslut som antogs av direktören den 14 oktober 2014 och som beviljade klaganden invaliditetsersättning och föreskrev att han skulle genomgå en ny läkarundersökning i oktober 2015 [7]. EESK ansåg att klaganden på grund av sin invaliditet inte kunde återinsättas på sin tidigare enhetschefstjänst eller någon annan tjänst. EESK var dock villig att återinsätta den klagande ”i en annan tjänst som enhetschef eller motsvarande”, så snart hans medicinska situation tillåter det. Under tiden erbjöds han ett schablonbelopp på 3 000 euro för att ingå en uppgörelse i godo.

8. I sina synpunkter uppgav klaganden att han till fullo höll fast vid ombudsmannens förslag till lösning och att han önskade att dessa förslag skulle genomföras av EESK. Han påpekade också att det av beslutet att bevilja honom invaliditetsersättning framgår att hans invaliditet är bestående och total. Detta var också den slutsats som drogs av den läkarpanel som undersökte honom (bestående av en läkare som utsetts av EESK, en av klaganden och en tredje oberoende läkare). Av detta följer, enligt honom, att invaliditeten inte var begränsad till endast ett år, vilket EESK har gjort gällande.

9. Klaganden ifrågasatte också hur EESK kom fram till beloppet 3 000 euro i ersättning och vad den skulle kompensera.

Ombudsmannens bedömning efter förslaget till lösning

10. EESK ifrågasatte inte, och kommenterade inte ens, ombudsmannens analys av ärendet och de slutsatser som hon drog i sitt förslag till lösning.

11. EESK uppgav endast att den var villig att återinsätta klaganden på en enhetschefstjänst om han befanns arbetsför i november 2015 ^[8]. Ombudsmannen medgav att klaganden i praktiken inte kunde återinsättas i tjänst om inte hans hälsotillstånd förbättrades i sådan utsträckning att han förklarades arbetsför [9]. Även om det i beslutet att bevilja klaganden invaliditetsersättning anges att hans invaliditet är bestående och total till den grad att det är omöjligt för honom att utföra sina uppgifter [10], kan det inte helt uteslutas att hans hälsa kan förbättras. Ombudsmannen noterade EESK:s åtagande att återinsätta klaganden som enhetschef när hans medicinska situation tillåter det. Hon noterade också att klaganden hade erkänt att hans återinträde i tjänst med nödvändighet var beroende av hans hälsotillstånd [11]. Ombudsmannen drog därför slutsatsen att EESK hade godtagit punkt ii i hennes förslag till lösning.

12. När det gäller återstoden av lösningsförslaget ansåg ombudsmannen dock att EESK:s svar lämnade mycket övrigt att önska.

13. I motsats till ombudsmannens förslag till lösning hade EESK inte ogiltigförklarat sitt beslut att omplacera klaganden. Kommissionen hade emellertid inte lämnat några förklaringar i detta avseende, såsom till exempel att tjänsten har tillsatts av en annan person och att en ogiltigförklaring av beslutet att omplacera klaganden således skulle få oönskade negativa effekter för en tredje part. Det faktum att klaganden kunde återinsättas i tjänst först när hans hälsa tillät det (och EESK hade åtagit sig att göra det) innebar inte att beslutet att omplacera honom inte kunde ogiltigförklaras. Det var därför oklart varför EESK hade valt att inte ogiltigförklara beslutet i fråga.

14. Som svar på ombudsmannens förslag till lösning föreslog EESK att klaganden skulle få 3 000 euro. Ombudsmannen hade föreslagit att EESK skulle betala den klagande en ersättning som motsvarar den förvaltningsersättning som han förlorat på grund av omplaceringen. Det var oklart huruvida beloppet på 3 000 euro verkligen motsvarade det förvaltningsbidrag som klaganden hade förlorat.

15. Slutligen hade EESK inte bett klaganden om ursäkt och förklarade inte varför den inte skulle göra det.

Ombudsmannens ytterligare undersökningar

16. Mot bakgrund av ovanstående, och särskilt på grundval av det faktum att EESK inte hade ifrågasatt ombudsmannens analys och slutsatser men uttryckt sin beredvillighet att nå en uppgörelse i godo, informerade ombudsmannen EESK om sina slutsatser i punkterna 13–15 ovan och uppmanade kommittén att

i) tydligt förklara varför den inte hade ogiltigförklarat beslutet om omplacering eller, alternativt, överväga att göra detta utan ytterligare dröjsmål,

ii) Förklara huruvida det föreslagna beloppet på 3 000 euro motsvarade den administrativa ersättning som klaganden hade förlorat och, om så inte var fallet, betala ett belopp som motsvarar den förlorade ersättningen, med en förklaring av de relevanta beräkningarna. och

iii) överväga att be den klagande om ursäkt utan ytterligare dröjsmål.

17. EESK svarade att man var villig att nå en uppgörelse i godo. Kommissionen vidhöll dock sitt beslut att omplacera klaganden på de grunder som redan meddelats ombudsmannen i dess yttrande. Kommissionen förklarade att klagandens tidigare tjänst nu innehades av en annan person.

18. EESK förklarade vidare att den föreslagna ersättningen på 3 000 euro inte var ett belopp som motsvarade den förvaltningsersättning som klaganden hade förlorat. Det var helt enkelt ett schablonbelopp som var avsett att lösa frågan i godo och att kompensera klaganden för ”den bristande kommunikation som upplevs”. EESK förklarade att man kommer att sträva efter att vara mer direkt och grundlig i sina meddelanden i liknande situationer i framtiden. Parlamentet beklagade att det inte hade varit mer uppmärksamt på klagandens ”uppfattning om situationen” och höjde det föreslagna beloppet till 7 600 euro, vilket ungefär motsvarar det förvaltningsbidrag som klaganden skulle ha haft rätt till om han hade stannat kvar i sin tjänst som enhetschef tills han förklarades arbetsoförmögen.

19. Med ovanstående svar hoppades EESK kunna lösa frågan. Kommissionen betonade att den aldrig haft för avsikt att göra klaganden upprörd.

20. I sina synpunkter på EESK:s svar ansåg klaganden att EESK hade ignorerat ombudsmannens förslag till lösning på hans klagomål. EESK hade inte bara vägrat att upphäva sitt beslut att omplacera honom, utan hade också varit helt tyst om ombudsmannens detaljerade analys som ledde fram till lösningsförslaget. Detta visade tydligt på EESK:s bristande vilja att samarbeta med ombudsmannen.

21. När det gäller det uppdaterade ersättningsbelopp som EESK föreslagit hävdade klaganden att han också bör ha rätt till ersättning för ideell skada. EESK hade agerat hänsynslöst mot honom och skadat hans karriär, vilket också hade haft allvarliga konsekvenser för hans hälsa.

22. Klaganden påpekade dessutom att EESK, i motsats till ombudsmannens förslag, inte hade bett honom om ursäkt. Han var dock villig att släppa detta påstående, så länge som EESK skulle rätta sig efter hans återstående påståenden.

23. Slutligen informerade klaganden ombudsmannen om att hans sjukdom efter de senaste läkarundersökningarna har förklarats vara en yrkessjukdom [12] och att han, med hänsyn till hans allmänna hälsotillstånd, har förklarats olämplig att återvända till EESK.

Ombudsmannens bedömning efter ytterligare undersökningar

24. Ombudsmannen välkomnar att EESK har gått med på att höja det ersättningsbelopp som ska betalas till klaganden till ett belopp som motsvarar det förvaltningsbidrag som han förlorade på grund av sin omplacering. Ombudsmannen konstaterar att EESK nu har godtagit punkt iii i hennes förslag [13].

25. EESK vidhöll dock sin ståndpunkt att beslutet om omplacering inte bör ogiltigförklaras. För att stödja denna uppfattning hänvisade EESK till de synpunkter som kommittén redan hade framfört i sitt yttrande om klagomålet.

26. Ombudsmannen noterar att hon redan i sitt förslag hade förklarat för EESK varför de skäl som den hade grundat sig på inte var övertygande. Hon noterar vidare att EESK, samtidigt som den vidhåller sin ståndpunkt, inte har kommenterat, och än mindre bestridit, denna analys. Ombudsmannen måste därför dra slutsatsen att det förekommit administrativa missförhållanden från EESK:s sida och att även om EESK har vidtagit vissa åtgärder för att mildra de negativa konsekvenserna av sitt beslut för klaganden, fortsätter den att vägra att godta att det förekommit administrativa missförhållanden.

27. När det mer specifikt gäller de två aspekter av hennes förslag som EESK vägrar att godta gör ombudsmannen följande kommentarer.

28. När det gäller ombudsmannens förslag att upphäva klagandens omplacering begränsade sig EESK till att konstatera att ”den tjänst från vilken klaganden omplacerades för närvarande innehas av en annan person”. Ombudsmannen anser i nuläget att det inte finns något behov av att gå vidare med denna fråga. För det första skulle en ogiltigförklaring av beslutet att omplacera klaganden oundvikligen påverka intressena för den person som efterträtt klaganden. Denna person bör därför ges möjlighet att höras innan ytterligare åtgärder vidtas. För det andra verkar det, på grundval av den information som lämnats av klaganden, inte finnas några realistiska utsikter att klaganden kommer att arbeta för EESK igen inom överskådlig framtid. Att ogiltigförklara det aktuella beslutet skulle således påverka den person som för närvarande innehar tjänsten, utan att ge klaganden någon konkret fördel.

29. När det gäller ombudsmannens förslag att EESK bör be den klagande om ursäkt anser ombudsmannen att en ursäkt endast skulle vara trovärdig om EESK erkände att den hade gjort sig skyldig till administrativa missförhållanden. EESK fortsätter dock att bestrida detta.

30. Med beaktande av den ståndpunkt som EESK intagit i sitt yttrande och svar på hennes ytterligare undersökningar drar ombudsmannen slutsatsen att en förlängning av undersökningen genom att omvandla hennes återstående förslag till en rekommendation till EESK sannolikt inte skulle leda till något positivt resultat. Ombudsmannen anser därför att det är lämpligt att avsluta ärendet med en kritisk anmärkning till EESK [14].

Slutsats

På grundval av undersökningen av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats och kritiska anmärkning:

EESK har godtagit en del av det förslag som ombudsmannen lade fram för kommittén i syfte att avhjälpa det administrativa missförhållandet. I detta avseende har målet avgjorts.

EESK vägrar dock fortfarande att godta att beslutet att omplacera klaganden var felaktigt. Beslutet att omplacera klaganden utgjorde ett administrativt missförhållande. EESK:s vägran att erkänna sina egna missförhållanden är dessutom mycket beklaglig.

Klaganden och EESK:s ordförande kommer att informeras om detta beslut.

Emily O'Reilly

Strasbourg den 18 november 2015

[1] För ytterligare information om bakgrunden till klagomålet, parternas argument och ombudsmannens undersökning, se den fullständiga texten till ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning som finns på: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/61352/html.bookmark

[2] Artikel 11 i tjänsteföreskrifterna: ”En tjänsteman ska fullgöra sina uppgifter och uppträda med enbart unionens bästa för ögonen ...” och artikel 12 i tjänsteföreskrifterna: "En tjänsteman skall avhålla sig från varje handling eller beteende som kan inverka negativt på hans ställning."

[3] Se personaldomstolens dom (andra avdelningen) av den 8 maj 2008 i mål F-119/06, Kerstens mot kommissionen, REGP 2008, s. I-A-1-147 och II-A-1-787, punkt 103 (på franska originalet): "[d] ès lors que la décision du 8 décembre 2005 [modifiant les fonctions attribuées à un fonctionnaire] n’a pas été jugée contraire à l’intérêt du service ou à l’équivalence des emplois, il ne saurait être question de sanction disciplinaire déguisée... ou de détournement de pouvoir... Il s’ensuit que le requérant ne saurait reprocher à la Commission de ne pas avoir ouvert une procédure disciplinaire à son égard, laquelle lui aurait permis de bénéficier des garanties procédurales prévues à l’annexe IX du statut.

[4] Se personaldomstolens dom (tredje avdelningen) av den 5 december 2012 i de förenade målen F-88/09 och F-48/10, Z mot Europeiska unionens domstol, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, punkt 146 (på franska): "[l] es droits de la défense recouvrent assurément, tout en étant plus étendus, le droit procédural pour toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son égard, tel qu’il est énoncé à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte...".

[5] Se förstainstansrättens dom (andra avdelningen) av den 17 oktober 2006 i mål T-406/04, Bonnet mot domstolen, REGP 2006, s. I-A-2-213 och II-A-2-1097, punkterna 74 och 79 (på franska i original): ”[c]’est le silence gardé sur ses activités extrajudiciaires qui a compromis la confiance du président de la Cour ... Cependant, la Cour a jugé que, lorsque la confiance mutuelle est rompue pour quelque raison que ce soit, il est de bonne administration de mettre fin à la relation de travail fondée sur cette confiance mutuelle...".

[6] Artikel 59.4 i tjänsteföreskrifterna: ”Tillsättningsmyndigheten får hänskjuta varje tjänsteman vars sjukfrånvaro uppgår till mer än tolv månader under en treårsperiod till invaliditetskommittén.”

[7] Artikel 15.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna: ”När en tidigare tjänsteman som uppbär invaliditetsersättning är yngre än den pensionsberättigande åldern får institutionen med jämna mellanrum låta läkarundersöka honom för att försäkra sig om att han fortfarande uppfyller villkoren för utbetalning av pensionen.”

[8] Enligt beslutet om beviljande av invaliditetsersättning till klaganden (på originalspråket franska): den klagande "[d] oit se soumettre à un examen médical de révision... à l'expiration d'une période de un an, soit en octobre 2015".

[9] Se artikel 14 andra stycket i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna: "[n]är den tidigare tjänstemannen inte längre uppfyller villkoren för utbetalning av [invaliditets]ersättning skall han återinträda i tjänst ..."

[10] Enligt beslutet (på den ursprungliga franska): "[l] e rapport de la Commission d'invalidité en date du 8 Octobre 2014, d'où il résulte que [klaganden] est atteint d'une invalidité permanente considérée comme totale et le mettant dans impossibilité d'exercer des fonctions correspondant à un emploi de son groupe de fonctions."(vår understrykning)

[11] Klaganden hävdade i sina synpunkter på EESK:s svar på ombudsmannens förslag till lösning att han önskade (på originalspråket franska): "[l] a réintégration dans mon ancien poste ou dans un poste équivalent, à la suite d'un accord mutuel, si lors de mon examen médical annuel en Octobre 2015, je suis reconnu able de réintégrer l'administration du CESE". Detta är förenligt med den regel som anges i fotnot 10 ovan.

[12] Artikel 73 i tjänsteföreskrifterna: "1. En tjänsteman är från och med den dag då han tillträder tjänsten försäkrad mot risken för arbetssjukdom eller olycksfall... 2. Förmånerna skall vara följande:... b) Vid total bestående invaliditet: Utbetalning till tjänstemannen av ett schablonbelopp som motsvarar åtta gånger hans årliga grundlön beräknad på grundval av de lönebelopp som han erhöll under de tolv månader som föregick olycksfallet ...”

[13] Med tanke på att klagandens bestående invaliditet har bekräftats och att han därför förklarades olämplig att återgå till arbetet vid EESK, är ombudsmannens förslag under undersökningen om att EESK skulle återinsätta klaganden i en liknande ställning som en enhetschef och EESK:s godtagande av detta förslag inte längre relevant.

[14] Ombudsmannen noterar klagandens nya begäran om ytterligare ersättning som framfördes i hans synpunkter på EESK:s svar på hennes ytterligare undersökningar. Ett sådant påstående omfattas inte av denna undersökning och kan inte göras gällande av ombudsmannen. Artikel 2.4 i ombudsmannens stadga har följande lydelse: ”Ett klagomål ... måste föregås av lämpliga administrativa åtgärder gentemot de berörda institutionerna och organen.” Klaganden borde därför först ha vänt sig till EESK innan ombudsmannen eventuellt kunde driva frågan vidare.