Bakgrunden till klagomålet

1. Klaganden började arbeta för kommissionen den 1 januari 2009. Innan han anställdes vid kommissionen hade han varit utstationerad vid [en medlemsstats] (nedan kallad medlemsstaten) ständiga representation vid EU i Bryssel (nedan kallad den ständiga representationen). Hans första utstationering var från den 18 augusti 2003 till juni 2007, för utrikesministeriets räkning, och hans andra utstationering var från juni 2007 till den 30 december 2008, för medlemsstatens parlaments räkning.

2. När klaganden påbörjade sitt arbete fick han veta att eftersom han, hans maka och hans barn hade bott i Bryssel (det äldsta barnet hade lämnat Bryssel för att studera i ett annat land), fastställde kommissionen att hans rekryteringsort och hans ursprungsort var Bryssel. Kommissionen informerade dock klaganden om att han kunde begära en omprövning av kommissionens beslut om hans ursprungsort. Till följd av ovannämnda beslut erhöll klaganden inte bosättningsbidrag, dagtraktamente eller ersättning för rese- och flyttkostnader.

3. I den efterföljande korrespondensen insisterade klaganden på att kommissionen borde ha beslutat att hans rekryteringsort var i medlemsstaten. Kommissionen svarade att beslutet fattades på grundval av hans förklaring att han var utstationerad i Bryssel till och med den 31 december 2008. Trots att i) hans utstationering var av diplomatisk karaktär och ii) han hade egendom och andra familjemedlemmar i medlemsstaten, ansåg kommissionen att hans huvudsakliga familjeband hade varit i Bryssel under en tid. Kommissionen påpekade att en åtskillnad måste göras mellan klagandens "rekryteringsort" och hans "intressecentrum". Enligt kommissionen var han stadigvarande bosatt i Bryssel sedan år 2003. När det gäller det sistnämnda, det vill säga hans huvudsakliga intressen, har kommissionen gjort gällande att det var sannolikt att han skulle befinna sig i medlemsstaten.

Tillämpliga bestämmelser

4. De rättsliga bestämmelserna om de ersättningar och ersättningar som klaganden begär återfinns i artiklarna 5, 7, 9 och 10 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna.

I artikel 5.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

Ett bosättningsbidrag motsvarande två månaders grundlön för en tjänsteman som har rätt till hushållstillägg och motsvarande en månads grundlön i övriga fall ska betalas ut till en fast anställd tjänsteman som kan styrka att en ändring av bosättningsorten var nödvändig för att uppfylla kraven [för bosättning inom ett avstånd som är förenligt med tjänsteutövningen] …”

I artikel 7.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

"1. En tjänsteman skall ha rätt till ersättning för resekostnader för sig själv, sin make och de underhållsberättigade som faktiskt bor i hans hushåll a) när han tillträder sin tjänst, från den ort där han rekryterades till den ort där han är anställd, …

I artikel 9.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

"1.Utgifter i samband med flytt av möbler och personliga tillhörigheter ... skall ersättas till en tjänsteman som är skyldig att byta bostadsort för att uppfylla [kravet på bosättning inom ett avstånd som är förenligt med ett korrekt utförande av hans eller hennes arbetsuppgifter] och som inte har fått ersättning för samma utgifter från en annan källa…"

I artikel 10.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

"1. Om en tjänsteman lägger fram bevis för att det krävs en ändring av bosättningsorten för att uppfylla [kravet på bosättning inom ett avstånd som är förenligt med hans eller hennes tjänsteutövning] ska tjänstemannen ha rätt till ... dagtraktamente ... "

Överklagande enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna

5. Den 29 april 2009 ingav klaganden ett klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna. Han begärde att kommissionen skulle ändra sitt beslut om hans rekryteringsort, ursprungsort och centrum för hans intressen, vilket innebar att han inte var berättigad till bosättningsbidrag, dagtraktamente eller ersättning för flytt- och resekostnader.

6. I detta klagomål påpekade klaganden följande: i) Han hade bott i samma lägenhet i medlemsstatens huvudstad sedan 1974, för vilken han hade betalat hyra och elräkningar under sin utstationering. ii) År 2006 köpte han en ny lägenhet i utkanten av ovannämnda kapital, som höll på att renoveras vid den tidpunkten och för vilken han även betalade räkningar för allmännyttiga tjänster och amorteringar (samtidigt som han behöll sin gamla hyreslägenhet i kapitalet). iii) Hyrorna och avgifterna för allmännyttiga tjänster för lägenheten i Bryssel betalades av medlemsstaten. iv) Förutom sin make/maka och sina barn bodde alla hans närmaste familjemedlemmar i medlemsstaten och han besökte dem regelbundet under veckoslut och allmänna helgdagar. v) han och hans familj var alla registrerade i medlemsstaten, inte i Bryssel, vi) makens eller makans anställningsstatus har registrerats som icke förvärvsarbetande i medlemsstaten, vii) Pensions- och socialförsäkringsavgifterna har betalats i medlemsstaten. viii) Ingen av de två lägenheterna i medlemsstaten hyrdes någonsin ut i andra hand. ix) När så var möjligt tillbringade hans maka och barn skollovet i medlemsstaten, så att barnen kunde hålla kontakten med sina släktingar och vänner. x) Den information som erhållits från kommissionen fick honom att tro att han hade rätt till ersättning för resekostnader. xi) Han reste till medlemsstaten någon gång i november 2008 för att slutföra sina arbetsuppgifter hos sin tidigare arbetsgivare och återvände till Bryssel i december samma år. och xii) kommissionen skickade sin korrespondens om hans anställning till hans adress i medlemsstaten i november 2008.

7. När det gäller hans anställningsort föreslog klaganden att eftersom han hade beviljats utlandstillägg enligt artikel 4 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna [1], var han följaktligen inte stadigvarande bosatt i Belgien. Till stöd för sitt påstående att hans anställningsort skulle erkännas som belägen i medlemsstatens huvudstad hänvisade han även till personaldomstolens dom i målet Borbély mot kommissionen [2].

8. När det gäller hans ursprungsort och centrum för hans intressen hävdade klaganden att dessa borde ha ansetts vara belägna i medlemsstaten, eftersom hans närmaste släktingar bodde i medlemsstaten, han hade egendom där och hans familj utnyttjade deras rösträtt i medlemsstaten. När det gäller bosättningsbidraget och dagtraktamentet hänvisade klaganden till personaldomstolens resonemang i målet Borbély mot kommissionen [3] och hävdade att han befann sig i en liknande prekär situation som Marie-Claude Borbély, eftersom han hade två lägenheter i medlemsstaten och hyrde en tredje lägenhet i Bryssel. Klaganden tillade att om hans provanställningsperiod fullgjordes med framgång skulle hans fasta driftställe i Bryssel medföra betydande kostnader.

9. När det gäller ersättning för rese- och flyttkostnader hävdade klaganden att han och ett av hans barn, när de tillträdde sin tjänst, reste till Bryssel med flyg, medan de andra familjemedlemmarna anlände från medlemsstatens huvudstad med bil. Han uppgav att han skulle behöva flytta "vissa möbler, piano och liknande saker", och att möblerna han använde nu var antingen köpta på IKEA eller lånade.

10. Klaganden hänvisade till styrkande handlingar i sitt klagomål, såsom kopior av skrivelser om anställningens början (som kommissionen skickade till hans adress i medlemsstaten), nationella handlingar som intygade att han var registrerad på sin adress i medlemsstaten 2008, två intyg från den ständiga representationen om den tidsperiod under vilken han var utstationerad i Bryssel, bankutdrag som intygade att kostnaderna för hans hyra i Bryssel och räkningar för allmännyttiga tjänster återbetalades av medlemsstaten, räkningar för allmännyttiga tjänster för den lägenhet han hyrde i medlemsstatens kapital, mobiltelefonräkningar för hans make som utfärdats i medlemsstaten (skickade till adressen till den hyrda lägenheten i medlemsstatens kapital) och en skrivelse om den årliga fastighetsskatten för 2008 för den lägenhet han köpte (skickade till adressen till den hyrda lägenheten i medlemsstatens kapital).

Bakgrunden till tvisten och personaldomstolens slutsatser i målet Borbély mot kommissionen

11. Innan Borbély tillträdde sin tjänst vid kommissionen den 1 mars 2005 var hon anställd vid det ungerska utrikesministeriet och utstationerad vid Ungerns ständiga representation vid EU i Bryssel från och med januari 2002. Hon bodde i en möblerad lägenhet som tillhandahölls henne gratis av den ungerska staten och som hon lämnade när hon anställdes vid kommissionen. Kommissionen ansåg att hennes rekryteringsort var Bryssel. Kommissionen vägrade därför att betala henne dagtraktamente, bosättningsbidrag och ersättning för hennes resekostnader.

12. Personaldomstolen preciserade att ordet "bosättning", som används i bestämmelserna om villkoren för beviljande av bosättningsbidrag och dagtraktamente, ska tolkas så, att det avser den berörda tjänstemannens centrum för sina intressen [4]. Vidare framgår det av rättspraxis att detta begrepp avser ”den plats där den berörda personen har etablerat och avser att behålla sitt stadigvarande eller stadigvarande centrum för sina intressen” och att ”det även, oberoende av den rent kvantitativa delen av den tid som den berörda personen tillbringar i ett visst land, innebär inte bara den faktiska omständigheten att han eller hon bor på en viss plats, utan även avsikten att därigenom uppnå den kontinuitet som härrör från en stabil livsstil och från normala sociala relationer.”[5]

13. Personaldomstolen ansåg att följande omständigheter var relevanta i det målet: i) Borbély hade, trots att hon var utstationerad i Bryssel, en hyrd lägenhet i Budapest fram till oktober 2003, då hon förvärvade en egen lägenhet i Budapest. Under hela sin tjänstgöring i Bryssel behöll hon således en bostad i Budapest och ådrog sig kostnader för den, vilket hon styrkte)[6]. ii) Hon hade inte bara rätt att utnyttja dessa lägenheter i egenskap av hyresgäst eller fastighetsägare, utan hon bodde också regelbundet i dem, vilket stöddes av en sammanfattning av de regelbundna resorna mellan Bryssel och Budapest fram till slutet av 2004 [7]. iii) Det faktum att hon ofta reste till Budapest visade att hennes privatliv, inom ramen för de begränsningar som hennes arbete medförde, snarare ägde rum i Budapest än i Bryssel [8]. iv) Hon gjorde inte något liknande förvärv i Bryssel, men bodde där i en möblerad lägenhet som tillhandahölls av den ungerska regeringen [9]. v) Under sin tjänstgöring i Bryssel från januari 2002 till augusti 2003 erhöll hon ett bosättningsbidrag för sin make, vilket senare avbröts på grund av att deras äktenskap huvudsakligen ägde rum i Budapest och Hannover, där hennes make var anställd [10].

14. Personaldomstolen drog således slutsatsen att Marie-Claude Borbély, innan hon började arbeta för kommissionen, var bosatt i Budapest. Eftersom hon var tvungen att byta bostad för att kunna arbeta för kommissionen, ansåg personaldomstolen att hon hade rätt till bosättningsbidrag och dagtraktamente.

15. Vad beträffar Marie-Thérèse Borbélys begäran om ersättning för resekostnader enligt artikel 7.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, var denna förmån avsedd att täcka de kostnader som uppkommit till följd av behovet av att i samband med anställningen resa från rekryteringsorten till anställningsorten. Personaldomstolen hänvisade till rättspraxis enligt vilken en tjänstemans anställningsort definieras som ”den ort där tjänstemannen hade sin vanliga vistelseort vid tidpunkten för rekryteringen”. Enligt domstolen var detta inte nödvändigtvis detsamma som det bosättningsvillkor som var relevant för bosättningsbidraget och dagtraktamentet. Ersättningen för resekostnader var avsedd att täcka kostnader för att nå den framtida utstationeringen. En person kan emellertid inte ådra sig sådana kostnader om hon, oberoende av var han eller hon har sina huvudsakliga intressen inom ramen för bosättningsbidraget och dagtraktamentet, redan befann sig på den framtida utstationeringsorten när hon tillträdde tjänsten [11].

16. Personaldomstolen påpekade att även om begreppet stadigvarande bosättning ofta är synonymt med begreppet bosättning när det gäller bosättningsbidrag och dagtraktamente, kan begreppet "centrum för intressen" tolkas olika beroende på vilken typ av ersättning som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna [12]. Med hänsyn till syftet med artikel 7.1 a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna måste den faktiska bosättningen ges särskild betydelse vid tolkningen av en tjänstemans huvudsakliga intressen när det gäller ersättning av resekostnader. Korta perioder av frånvaro innan anställningen påbörjas, t.ex. rätten till årlig semester, kunde inte ändra denna bedömning [13]. Personaldomstolen fann således att kommissionen med rätta hade vägrat att bevilja Marie-Claude Borbély denna förmån.

Kommissionens beslut om klagandens överklagande

17. Genom beslut av den 9 juni 2009 avslog kommissionen klagandens klagomål enligt artikel 90.2. Kommissionen påpekade att dess beslut var inriktat på hans anställningsort och de rättigheter som grundar sig på denna ort. Beslutet var inte inriktat på hans ursprungsort, familjeband och egendomsinnehav i medlemsstaten, eftersom dessa inte ansågs relevanta med avseende på rekryteringsorten.

18. Kommissionen förklarade att den vid fastställandet av anställningsorten hade grundat sig på definitionen i artikel 2.2 första strecksatsen [14] i de allmänna genomförandebestämmelserna för genomförande av artikel 7.3 i bilaga VII (nedan kallade de allmänna genomförandebestämmelserna)[15]. I detta sammanhang påpekade domstolen att unionsdomstolarna har tolkat begreppet "hemvist" som den plats där en person har etablerat och har för avsikt att behålla sitt stadigvarande eller stadigvarande centrum för sina intressen. Bortsett från den tid som tillbringas i ett visst land, är det som måste beaktas inte bara det faktiska faktum att bo på en plats, men också avsikten att uppnå en kontinuitet som härrör från en stabil livsstil och loppet av normala sociala relationer.

19. Enligt kommissionen stod det klart att klaganden under perioden 2003–januari 2009, då denne tillträdde sin tjänst, hade sin vanliga vistelseort i Bryssel. Den hävdade att klagandens argument var oförenliga med avseende på 1) huruvida hans vistelse i Bryssel hade avbrutits mellan hans två utstationeringar vid den ständiga representationen, 2) när han och/eller hans familj lämnade Bryssel i slutet av 2008 och reste till medlemsstatens huvudstad, och 3) när de flyttade från hans gamla lägenhet i Bryssel i december 2008. Med tanke på att klaganden undertecknade kontraktet för den lägenhet han hyrde i Bryssel den 5 november 2008 ansåg kommissionen att han hade varit bosatt i Bryssel utan avbrott från augusti 2003 till dess att han tillträdde sin tjänst.

20. Kommissionen tillade att det faktum att klaganden stannade kvar i medlemsstatens huvudstad under juluppehållet 2008/2009 inte var avgörande. Enligt artikel 2.2 i de allmänna genomförandebestämmelserna kunde tillfällig frånvaro, såsom semester, inte påverka dess bedömning att klaganden och hans familj var bosatta i Bryssel från augusti 2003 till dess att han tillträdde sin tjänst.

21. Kommissionen ansåg vidare att klagandens åberopande av Borbély-domen var olämpligt eftersom den faktiska situationen i det fallet var "helt annorlunda". Den underströk att klaganden sedan 2003 hade bott i Bryssel tillsammans med sin make och sina barn, som gick (eller hade gått) i en skola där. Det var därför inte lätt för kommissionen att förstå hur klaganden skulle kunna hävda att nästan all hans familjs sociala verksamhet och familjeverksamhet ägde rum i medlemsstaten.

22. Klagandens begäran om bosättningsbidrag och dagtraktamente avslogs, eftersom han inte kunde anses ha bytt bostadsort när han tillträdde sin tjänst vid kommissionen på grundval av kriteriet om stadigvarande bosättning i de allmänna genomförandebestämmelserna för fastställande av anställningsorten.

23. Kommissionen avslog begäran om ersättning för resekostnader av samma skäl. Den omständigheten att klaganden tillbringade julen i medlemsstaten kunde inte påverka konstaterandet att han hade sin vanliga vistelseort i Bryssel.

Klagomål till Europeiska ombudsmannen

24. Den 30 juli 2009 lämnade klaganden in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen.

Föremålet för utredningen

25. Klaganden framförde i praktiken följande påstående och påstående:

Påstående

När kommissionen prövade hans klagomål med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna underlät den att på ett korrekt sätt beakta alla relevanta omständigheter i hans klagomål, särskilt med avseende på gemenskapsdomstolarnas rättspraxis i fråga om hans i) huvudsakliga intressen, ii) ursprungsort, iii) rekryteringsort, iv) bosättningsbidrag, v) dagtraktamente, vi) resekostnader och vii) flyttkostnader.

Anspråk

Kommissionen bör bevilja honom ovannämnda traktamenten och ersätta resekostnader och flyttkostnader.

26. När det gäller den första aspekten av påståendet informerade kommissionen klaganden om att han inom ett år efter det att han tillträtt sin tjänst kunde begära att kommissionen skulle ompröva beslutet om hans ursprungsort. Det föreföll dock som om klaganden inte utnyttjade denna möjlighet. Eftersom ombudsmannen inte hade uttömt de interna administrativa förfarandena enligt artikel 90.1 och 90.2 i tjänsteföreskrifterna, beslutade han att denna aspekt av klagomålet inte kunde tas upp till prövning enligt artikel 2.8 i sin stadga.

27. Ombudsmannen noterade vidare att den andra aspekten av påståendet gällde "intressecentrum", ett begrepp som föreföll ha använts vid fastställandet av "rekryteringsort". Eftersom inget särskilt och separat beslut föreföll ha fattats för att fastställa detta "intressecentrum" ansåg ombudsmannen att det inte var nödvändigt att undersöka denna fråga separat.

Utredningen

28. Den 5 oktober 2009 bad ombudsmannen kommissionen om ett yttrande över detta klagomål. I sin inledande skrivelse uppmanade ombudsmannen kommissionen att förklara på vilket sätt den ansåg att klagandens situation i sak skilde sig från sökandens situation i mål F-126/05, Borbély mot kommissionen.

29. Den 23 december 2009 avgav kommissionen sitt yttrande om detta klagomål, som vidarebefordrades till klaganden. Den 3 mars 2010 mottog ombudsmannen klagandens synpunkter.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Klagandens påstående och det därmed sammanhängande påståendet

Argument som framförts till ombudsmannen

30. Kommissionen ansåg att klagandens klagomål var ogrundat. Vad gäller anställningsorten gjorde sökanden gällande att den relevanta bestämmelsen i artikel 2.2 första strecksatsen i de allmänna genomförandebestämmelserna skulle beaktas, eftersom det inte fanns någon uttrycklig definition i tjänsteföreskrifterna. De allmänna genomförandebestämmelserna utgör endast en tolkning och ett förtydligande av artikel 7.3 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, som fastställer en tjänstemans ursprungsort inom ramen för hans eller hennes rätt till ersättning för årliga resekostnader och resekostnader vid tjänstgöringens upphörande [16]. I artikel 2.2 första strecksatsen i de allmänna genomförandebestämmelserna hänvisas till hemvistens relevans vid fastställandet av rekryteringsorten.

31. Kommissionen påpekade att unionsdomstolarna konsekvent har tolkat begreppet "hemvist" som den plats där den berörda personen har etablerat och avser att behålla sitt stadigvarande eller stadigvarande centrum för sina intressen [17]. Detta innebär, oberoende av den rent kvantitativa delen av den tid som den berörda personen tillbringar i ett visst land, inte bara den faktiska omständigheten att han eller hon bor på en viss plats, utan även avsikten att därigenom uppnå den kontinuitet som följer av en stabil livsstil och av normala sociala förhållanden [18]. Alla relevanta fakta måste beaktas i detta sammanhang. Det ankom emellertid på den berörda tjänstemannen att lägga fram relevanta uppgifter i detta avseende.

32. Enligt kommissionen stod det klart att klaganden hade sin vanliga vistelseort eller sitt centrum för sina intressen i Bryssel och hade befunnit sig i Bryssel sedan 2003, fram till dess att han tillträdde sin tjänst den 1 januari 2009, det vill säga i över fem och ett halvt år. De intyg som lämnades av den ständiga representationen visade på en oavbruten utstationeringsperiod från augusti 2003 till en dag innan han tillträdde sin tjänst vid kommissionen den 1 januari 2009. Han uppgav själv att hans make och barn flyttade till Bryssel med honom "för att familjen skulle kunna stanna tillsammans". Det fanns inga tecken på att hans make eller barn hade lämnat Bryssel, med undantag för det äldsta barnet, som påbörjade universitetsstudier i ett annat land i september 2008.

33. Kommissionen anförde vidare att hans situation, i motsats till vad klaganden har hävdat, i själva verket skilde sig från Borbelys situation. Till skillnad från den sistnämnde lade han inte fram några bevis för att han ofta reste till medlemsstaten. Han har heller aldrig hyrt eller bott i ett möblerat hus i Bryssel. Kommissionen underströk dessutom att begreppet "intressecentrum" som används vid fastställandet av en tjänstemans ursprungsort, i enlighet med artikel 2.2 andra strecksatsen i de allmänna genomförandebestämmelserna, var bredare än begreppet "intressecentrum" som används för att definiera rekryteringsorten [19].

34. Vad gäller utbetalningen av bosättningsbidraget och dagtraktamentet påpekade kommissionen att den berörda tjänstemannen, för att vara berättigad till dessa bidrag, måste ha varit tvungen att byta bostadsort. Begreppet "bosättning" i detta sammanhang tolkades konsekvent som "stadigvarande bosatt" och har sitt centrum för sina intressen på en viss plats. Eftersom klaganden hade sin vanliga vistelseort i Bryssel när han anställdes kunde han inte anses ha bytt bosättningsort när han tillträdde sin tjänst vid kommissionen. Han hade därför inte rätt till bosättningsbidrag och dagtraktamente.

35. Samma slutsats gällde för den ersättning för resekostnader som föreskrivs i artikel 7.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, vilken avser kostnader för resor från rekryteringsorten till anställningsorten. I den klagandes fall var båda platserna Bryssel. Det faktum att han tillbringade julhelgen med sin familj i medlemsstatens huvudstad var irrelevant i detta avseende. Hans vanliga vistelseort var, och hade varit, Bryssel, och en kort semesterperiod ändrade inte detta konstaterande.

36. Vad gäller betalningen av flyttkostnaderna påpekade kommissionen att en sådan betalning, enligt artikel 9.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna, krävde ett byte av bosättningsort för att uppfylla kraven i artikel 20 i tjänsteföreskrifterna. Begreppet bosättning i detta sammanhang har konsekvent tolkats som "stadigvarande bosatt" och har sitt centrum för sina intressen på en viss plats. Detta är den ort där en person har sin vanliga vistelseort vid rekryteringen, vilket är samma kriterium som det som används i de allmänna genomförandebestämmelserna för att fastställa rekryteringsorten för bosättningsbidraget och dagtraktamentet. Eftersom klaganden hade sin vanliga vistelseort i Bryssel vid rekryteringstillfället hade han således inte rätt till ersättning för flyttkostnader.

37. Klaganden ansåg att det fanns en gemensam grund mellan honom och kommissionen på följande punkter: i) det intyg som lämnades av den ständiga representationen bekräftade att han var utstationerad utan avbrott från augusti 2003 till slutet av december 2008, det vill säga direkt innan han tillträdde sin tjänst vid kommissionen, ii) begreppet ”hemvist” användes i förevarande fall för att fastställa rekryteringsorten, iii) detta begrepp har konsekvent tolkats som den plats där en person har etablerat och har för avsikt att behålla sitt stadigvarande eller stadigvarande centrum för sina intressen, iv) Det sistnämnda begreppet innebar att det, oberoende av den rent kvantitativa delen av den tid som den berörda personen tillbringade i ett visst land, inte bara var den faktiska omständigheten att han bodde på en viss plats, utan även avsikten att därigenom uppnå den kontinuitet som härrör från en stabil livsstil och från normala sociala relationer.

38. Med tanke på att hans utstationering vid den ständiga representationen var tillfällig ansåg klaganden att han hade behållit sitt stadigvarande centrum för sina intressen i medlemsstaten. Till stöd för detta påstående hänvisade han till de faktiska omständigheter som han redan hade åberopat i sitt klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.

Ombudsmannens bedömning

Inledande anmärkningar

39. Inledningsvis är det lämpligt att notera att klaganden och kommissionen verkar vara överens om att klaganden var utstationerad i Bryssel under en oavbruten period, från augusti 2003 till slutet av december 2008, omedelbart efter vilken han anslöt sig till kommissionens avdelningar. De är också överens om att begreppet hemvist bör användas för att fastställa platsen för klagandens rekrytering, och att detta begrepp betecknar den plats där den berörda personen har etablerat och avser att behålla sitt stadigvarande eller stadigvarande centrum för sina intressen. Oberoende av den rent kvantitativa delen av den tid som den berörda personen tillbringar i ett visst land, innebär detta inte bara det faktiska faktum att han bor på en viss plats, utan också avsikten att därigenom uppnå den kontinuitet som härrör från en stabil livsstil och från normala sociala relationer.

40. Innan ombudsmannen går vidare med sin bedömning påpekar han att det inte ankommer på honom att ersätta kommissionens bedömning med sin egen. I stället måste han kontrollera om kommissionens beslut var korrekt eller, om det fanns mer än en möjlig tolkning av de relevanta reglerna, om kommissionen lade fram en rimlig förklaring till sitt val.

41. I sitt klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna hävdade klaganden att information från kommissionen fick honom att tro att han hade rätt till ersättning för resekostnader. Han åberopade att han hade beviljats utlandstillägg. När det gäller det första av dessa argument noterar ombudsmannen att klaganden inte stödde det med någon konkret bevisning. Vad gäller det andra argumentet framgår det av ordalydelsen i artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna att beviljandet av utlandstillägg är förenat med särskilda villkor [20]. Ett av dessa villkor är att den berörda personen inte har varit stadigvarande bosatt i anställningslandet under en viss tid. I denna bestämmelse föreskrivs emellertid också att stadigvarande bosättning i anställningslandet inte ska beaktas om den beror på ”omständigheter som har sin grund i arbete som utförts för en annan stat”, t.ex. en diplomatisk utstationering i det framtida anställningslandet. Under dessa omständigheter innebär inte den omständigheten att kommissionen beviljade klaganden utlandstillägget att han nödvändigtvis också uppfyllde villkoren för de förmåner som är i fråga i förevarande mål.

42. Slutligen, och för att klargöra eventuella missuppfattningar, innebär inte den omständigheten att en persons anställning vid kommissionen föregicks av en diplomatisk utstationering i Bryssel automatiskt att det presumeras att den berörda personen har behållit sin vanliga vistelseort i ursprungslandet vad gäller de ersättningar och återbetalningar som är i fråga i förevarande mål. Det bör erinras om att personaldomstolen i sin dom i målet Borbély, som klaganden åberopat, noggrant analyserade ett antal faktiska omständigheter för att komma fram till sina slutsatser. Detta trots att Borbély hade sänts ut till Bryssel av sin medlemsstat innan hon började arbeta vid kommissionen.

Prövning i sak

43. När det gäller innehållet i frågan om "hemvist" kan vissa paralleller tydligt fastställas mellan Borbély och klaganden. Både klaganden och Borbély utstationerades till Bryssel av sina respektive medlemsstater innan de började arbeta för kommissionen, trots att Borbélys utstationering där endast varade i tre år, medan klagandens utstationering förlängdes till fem och ett halvt år. För det andra hyrde och/eller ägde de lägenheter eller hus i sina respektive medlemsstater, för vilka de ådrog sig kostnader och som de inte hyrde ut eller hyrde ut i andra hand. För det tredje täcktes hyran för deras lägenheter i Bryssel av deras arbetsgivare. För det fjärde hade såväl Béatrice Borbély som klaganden familj i sina respektive medlemsstater och tillbringade en tid där under sin utstationering i Bryssel.

44. Å andra sidan gjorde kommissionen en riktig bedömning när den konstaterade att det fanns skillnader mellan Borbély och klaganden. För det första bodde klaganden i en lägenhet som han själv hade inrett, medan Borbély hade flyttat in i en möblerad lägenhet. För det andra hade klaganden flyttat till Bryssel med sin make och sina barn, medan Borbélys make inte bodde med henne i Bryssel, och deras äktenskap ägde rum utanför Bryssel, särskilt i Budapest och Hannover. För det tredje har Borbély lagt fram skriftlig bevisning till stöd för sitt påstående att hon ofta reste till sitt ursprungsland, medan klaganden enligt kommissionen inte har lagt fram någon sådan bevisning.

45. Ombudsmannen anser att det faktum att klaganden bodde i en lägenhet som han själv möblerade kunde tyda på hans avsikt att bosätta sig på en viss plats på ett mer permanent sätt. Klaganden förklarade dock att åtminstone en del av möblerna hade lånats och föreslog att resten av möblerna hade köpts billigt. Under dessa omständigheter anser ombudsmannen att denna skillnad mellan klagandens och Borbélys situation inte i sig är avgörande.

46. En annan slutsats gäller emellertid för den andra och den tredje av de skillnader som kommissionen har framhållit. Det faktum att klaganden bodde med sin närmaste familj i Bryssel, där hans barn gick i skolan, är uppenbart av betydelse vid fastställandet av var klaganden hade sin vanliga vistelseort. I detta avseende skiljer sig klagandens situation markant från situationen för Borbély, vars maka inte var bosatt i Bryssel. Dessutom, och på grundval av de uppgifter som ombudsmannen har till sitt förfogande, förefaller klaganden faktiskt inte ha lagt fram skriftliga bevis av den typ och det belopp som fru Borbély har lagt fram för att visa att han ofta reste till sin ursprungsstad. I detta sammanhang är det också lämpligt att notera att klaganden inte med några konkreta bevis stödde sitt påstående att hela familjens sociala verksamhet ägde rum i medlemsstaten.

47. Fastställandet av hemvist är en helhetsbedömning som måste ta hänsyn till alla relevanta faktorer som en myndighet har fått kännedom om. Ombudsmannen anser att kommissionens påstående att klagandens situation var helt annorlunda än Borbélys verkar vara en överdrift. Med tanke på de viktigaste skillnaderna mellan Borbélys och den klagandes situation anser ombudsmannen dock att kommissionen rimligen kunde dra slutsatsen att den klagande hade sin vanliga vistelseort i Bryssel.

48. Det följer dessutom av unionsdomstolarnas fasta rättspraxis att unionsrättsliga bestämmelser som ger rätt till finansiella betalningar ska tolkas restriktivt [21].

49. Mot bakgrund av ovanstående finner ombudsmannen inga administrativa missförhållanden när det gäller kommissionens beslut att fastställa att Bryssel är den plats där klaganden rekryteras och dess ytterligare beslut att klaganden inte uppfyllde villkoren för dagtraktamente, bosättningsbidrag och ersättning för rese- och flyttkostnader.

B. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Inga administrativa missförhållanden har konstaterats i förevarande mål.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 19 november 2010

---

[1] Artikel 4.1 i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:

"1. Utlandstillägg ska betalas ut ... a) För tjänstemän:

– som inte är och aldrig har varit medborgare i den stat inom vars territorium anställningsorten är belägen, och

– som under de fem år som löpte ut sex månader innan de tillträdde tjänsten inte var stadigvarande bosatta eller utövade sin huvudsakliga yrkesverksamhet inom denna stats europeiska territorium. Vid tillämpningen av denna bestämmelse ska omständigheter som härrör från arbete som utförts för en annan stat eller för en internationell organisation inte beaktas. …

[2] Personaldomstolens dom av den 16 januari 2007 i mål F-126/05, Borbély mot kommissionen, ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen.

[3] "[Bosättningsbidraget] skulle kompensera för de utgifter som är förknippade med situationen för en vederbörligen etablerad tjänsteman som övergår från en osäker ställning till en fast ställning och därför måste göra det möjligt för sig att bosätta sig på och integreras på sin anställningsort på ett varaktigt och varaktigt sätt under en obestämd men betydande tidsperiod .... Att ha en tillfällig vistelse i Bryssel, bland annat för yrkesmässiga ändamål, strider följaktligen inte nödvändigtvis mot syftet med bosättningsbidraget, vilket återspeglar begränsningar som personer vars huvudsakliga intressen finns på utstationeringsorten normalt inte omfattas av. Detsamma gäller syftet med dagtraktamentet, som är att kompensera för de kostnader och olägenheter som följer av en provanställd tjänstemans otrygga situation, särskilt när tjänstemannen samtidigt måste behålla sin tidigare bostad.

[4] Ibidem, punkt 32.

[5] Ibidem, punkt 33.

[6] Ibidem, punkt 55.

[7] Ibidem, punkt 56.

[8] Ibidem, punkt 57.

[9] Ibidem, punkt 58.

[10] Ibidem, punkt 59.

[11] Ibidem, punkt 66.

[12] Ibidem, punkt 67.

[13] Ibidem, punkt 68.

[14] I artikel 2.1 och 2.2 första strecksatsen i de allmänna genomförandebestämmelserna föreskrivs följande:

"1. När tjänstemännen tillträder sin tjänst skall deras ursprungsort anses vara den plats där de rekryteras.

Om tjänstemännen så begär inom ett år efter det att de tillträtt sin tjänst, och mot uppvisande av lämplig skriftlig bevisning, ska deras huvudsakliga intressen fastställas som deras ursprungsort, om platsen för deras huvudsakliga intressen inte är densamma som rekryteringsorten.

2. Vid tillämpningen av detta beslut gäller följande:

- rekryteringsort: den ort där en tjänsteman hade sin vanliga vistelseort vid tidpunkten för rekryteringen. Platser för tillfällig bosättning, t.ex. för studier, militärtjänst, utbildningsperioder eller helgdagar, skall inte betraktas som platser för stadigvarande bosättning…"

[15] Administrativt meddelande nr 57-2004 av den 8 juni 2004.

Mål T-44/89, Gouvras-Laycock mot kommissionen, REG 1990, s. II-217, punkt 25.

Mål T-63/91, Benzler mot kommissionen, REG 1992, s. II-2095, punkt 25, och mål T-28/98, J mot kommissionen, REGP 1999, s. I-A-185 och II-973, punkt 47.

[18] Domen i det ovannämnda målet Borbély mot kommissionen, punkt 33.

Mål T-137/95, Mozzaglia mot kommissionen, REGP 1996, s. I-A-619 och II-1657, punkt 64.

[20] Se fotnot 1 ovan.

Mål T-221/02, Lebedef mot kommissionen, REG 2003, s. I-A-211 och II-1037, punkt 38, och mål T-384/02, Valenzuela Marzo mot kommissionen, REG 2004, s. I-A-235 och II-1035, punkt 104.