Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet avser en begäran om allmänhetens tillgång till en handling som innehas av Europeiska unionens råd (nedan kallat rådet). Den begärda handlingen är en not från rådets ordförandeskap till Coreper2[1] som svar på en skrivelse från Europaparlamentet om överföring av information till parlamentets tillfälliga utskott[2] om den amerikanska underrättelsetjänsten CIA:s påstådda användning av europeiska länder för transport och illegal internering av fångar. Noten registrerades av rådet med referensnummer 14483/06 och klassificerades som "RESTREINT UE"[3].

2. Klaganden lämnade in en första ansökan till rådet om allmänhetens tillgång tillen förteckning över alla skriftliga/elektroniska rapporter, memorandum, protokoll, protokoll och noter från rådet som hade skrivits mellan den 11 september 2001 och den 22 juli 2008 med avseende på alla aspekter av det så kallade extraordinära amerikanska överlämnandeprogrammet.Som svar på denna ursprungliga ansökan gav rådets generalsekretariat klaganden fullständig tillgång till 21 handlingar och delvis tillgång till två handlingar. När det gäller dokument 14483/06 avslogs allmänhetens tillgång i sin helhet i enlighet med artikel 4.1 a tredje strecksatsen (skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser) i förordning (EG) nr 1049/2001[4]. Den 4 december 2008 lämnade klaganden in en bekräftande ansökan till rådet. Han bestred generalsekretariatets svar på hans ursprungliga ansökan och uppmanade rådet att ompröva sin ståndpunkt avseende dokument 14483/06.

3. Genom en skrivelse av den 19 januari 2009 informerade rådets generalsekretariat klaganden om att rådet hade beslutat att bekräfta generalsekretariatets ursprungliga svar om att neka allmänheten tillgång till handling 14483/06 i enlighet med artikel 4.1 a tredje strecksatsen[5] i förordning (EG) nr 1049/2001 (skydd av det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser). Rådet motiverade vägran att ge allmänheten tillgång till handlingen med att ett utlämnande av handlingen, med hänsyn till handlingens känsliga innehåll, skulle skada de välfungerande förbindelserna mellan EU och Förenta staterna. Offentliggörandet skulle hindra de fortsatta diplomatiska ansträngningarna för att finna konstruktiva lösningar på frågor av högsta politiska betydelse, inbegripet människorättslagstiftning och internationell humanitär rätt. Rådet erinrade om att den begärda handlingen klassificerades som "RESTREINT UE", vilket innebär att ett obehörigt utlämnande av den skulle kunna vara till nackdel för EU:s eller en eller flera av dess medlemsstaters intressen. Rådet uppgav att det hade undersökt möjligheten att lämna ut delar av handlingen i enlighet med artikel 4.6 i förordningen. Delvis tillgång kunde emellertid inte beviljas, eftersom uppgifterna i handlingen utgjorde en oskiljaktig helhet.

Föremålet för utredningen

4. Klaganden lämnade in ett klagomål till ombudsmannen den 2 mars 2009.

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påstående och krav:

Påstående:

Rådet har inte tillräckligt motiverat sin vägran att bevilja partiell tillgång till de relevanta delarna av dokument 14483/06 (RESTREINT UE) med avseende på CIA:s program för överlämnande.

Påstående:

Rådet bör ge partiell tillgång till relevanta delar av dokument 14483/06 (RESTREINT UE) som innehåller information om CIA:s program för överlämnande.

Utredningen

6. Den 30 mars 2009 vidarebefordrade ombudsmannen klagomålet till rådet. Rådet avgav därefter sitt yttrande, som översändes till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Klaganden inkom med sina synpunkter den 28 november 2009. Den 8 december 2009 inspekterade ombudsmannen handlingen i fråga i rådets lokaler. Inspektionsrapporten vidarebefordrades därefter till klaganden och rådet[6].

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påståendet att rådet inte tillräckligt motiverat sin vägran att bevilja partiell tillgång till de relevanta delarna av dokument 14483/06 (RESTREINT UE) med avseende på CIA:s program för överlämnande och det därmed sammanhängande yrkandet

Argument som framförts till ombudsmannen

7. I sitt yttrande erinrade rådet först om att de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a i förordning (EG) nr 1049/2001, inbegripet skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, är obligatoriska. När det väl har fastställts att en begärd handling omfattas av internationella förbindelser och att skyddet för det åberopade intresset skulle försämras om handlingen lämnades ut, måste institutionen därför vägra att ge allmänheten tillgång till den[7]. Rådet påpekade dessutom att institutionen enligt fast rättspraxis har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att vägra tillgång till handlingar för att skydda det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser[8].

8. Rådet erinrade sedan om att den begärda handlingen avser en I-punktsnot[9] med ett utkast till svar på en skrivelse av den 3 oktober 2006 från Europaparlamentets tillfälliga utskott om CIA:s påstådda användning av europeiska länder för transport och illegal internering av fångar. I denna skrivelse begärde det tillfälliga utskottet information från rådet om diskussionerna mellan rådets organ och de amerikanska myndigheterna om åtgärder för att bekämpa terrorism och om den rättsliga strategi som båda sidor följer. Rådet noterade att den delvis tillgängliga versionen av det tillfälliga utskottets skrivelse till rådet, som återges i dokument 14396/06, hade skickats till sökanden tillsammans med rådets ursprungliga svar. Rådet erinrade därefter om att rådet och Europaparlamentet, såsom framgår av denna skrivelse, utbytte konfidentiell information i denna fråga för att bevara den känsliga informationen.

9. Rådet förklarade att den begärda handlingen innehåller delar för ett utkast till svar på de förfarandemässiga och materiella frågor som tas upp i skrivelsen från parlamentets tillfälliga utskott om utskottets begäran om information om samarbetet mellan EU:s och Förenta staternas myndigheter om verksamhet som omfattas av det tillfälliga utskottets ansvarsområde. Rådet erinrade om att handlingen klassificeras som "RESTREINT UE", vilket tyder på att ett obehörigt utlämnande av den skulle kunna vara till nackdel för EU:s eller en eller flera av dess medlemsstaters intressen. Rådet påpekade att det är just på grund av de berörda frågornas känsliga natur som överföringen av information i utkastet till svar villkorades av att Europaparlamentet behandlade informationen konfidentiellt.

10. Rådet erinrade om motiveringen, i vilken det angavs att ett utlämnande skulle ”skadade välfungerande förbindelserna mellan EU och Förenta staterna”och att det i synnerhet skulle ”hindrade diplomatiska ansträngningar som kontinuerligt görs för att finna konstruktiva lösningar på frågor av största politiska betydelse, inbegripet de områden som är av största politiska betydelse, inbegripet människorättslagstiftning och internationell humanitär rätt”.Rådet hävdade att det, trots att motiveringen är kortfattad, gjorde det fullt möjligt för klaganden att förstå och fastställa de skäl som motiverade avslaget på de begärda handlingarna. Det var inte möjligt att ange mer utförliga skäl utan att avslöja innehållet i handlingen och därigenom beröva undantaget dess själva syfte.

11. Rådet angav att den ovannämnda motiveringen till beslutet att inte lämna ut handling 14483/06 i dess helhet utsträcktes till att omfatta sökandens begäran om partiell tillgång i det bekräftande skedet. Rådet hade undersökt möjligheten att bevilja partiell tillgång till de relevanta delarna enligt artikel 4.6 i förordningen. Rådet beslutade emellertid att det var omöjligt att bevilja partiell tillgång, eftersom innehållet i handlingen utgjorde en oskiljaktig helhet.

12. Rådet har understrukit att med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet kan den omständigheten att motiveringen är kort inte i sig utgöra en bristande motivering. Klaganden begärde i själva verket delvis tillgång till information som uppenbart omfattas av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, särskilt information om ett CIA-programför överlämnande. Rådet drog slutsatsen att det, med hänsyn till hur känsliga de frågor var som omfattades av den begärda handlingen, skulle ha varit omöjligt att ange mer fullständiga och individualiserade skäl som motiverade att de relevanta avsnitten nekades, utan att de väsentliga aspekterna av dess innehåll avslöjades och undantagets själva syfte därmed fråntogs.

13. I sina synpunkter hävdade klaganden att rådet använder artikel 4.1 i förordning (EG) nr 1049/2001 som förevändning för att dölja information om ”organiseradoch utbredd brottslig verksamhet”för offentlig granskning. Han hävdade att rådet, i stället för att tjäna allmänintresset, "tjänar de amerikanska federala byråernas och enskilda europeiska byråernas intressen" som har varit inblandade i "denolagliga kidnappningen, frihetsberövandet och, troligen, tortyren av EU-medborgare och icke-EU-medborgare". Klaganden hävdade vidare att rådet vägrar att erkänna att det finns ett allmänintresse av informationen i handlingen och att allmänheten har giltig rätt till tillgång till dessa handlingar, som innehåller information om sådan olaglig verksamhet. Klaganden hävdade att handlingen borde offentliggöras för att de skulle få kännedom om omfattningen av den ”brottsligaverksamhet”som har ägt rum på Europeiska unionens territorium.

Inspektion av dokumentet

14. Den 8 december 2009 gjorde ombudsmannen en inspektion av den handling som är föremål för detta klagomål. En inspektionsrapport skickades till klaganden och till rådet[10].

Ombudsmannens bedömning

15. Klaganden hävdar att rådet gjorde fel när det inte beaktade allmänintresset av att få tillgång till informationen i handlingen. Ombudsmannen erinrar om att det enligt artiklarna 4.2 och 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 krävs att den institution som innehar en begärd handling gör en avvägning mellan allmänhetens intresse av att handlingen lämnas ut och de intressen som skyddas av dessa bestämmelser. Om till exempel ett utlämnande av en handling visar sig undergräva syftet med inspektioner, utredningar och revisioner (artikel 4.2 tredje strecksatsen) kan handlingen fortfarande lämnas ut till allmänheten om det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. För att avgöra om det föreligger ett sådant intresse ska den institution som innehar handlingen göra en avvägning, med beaktande av å ena sidan den skada som utlämnandet orsakar och å andra sidan allmänintresset av utlämnandet. Även om det i artikel 4.2 och 4.3 i förordning 1049/2001 föreskrivs en möjlighet att det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnande, gör artikel 4.1 i förordning 1049/2001 inte det. Om en institution som innehar en handling visar att ett offentliggörande av handlingen skulle undergräva skyddet för ett av de intressen som anges i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001, inbegripet det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, ska institutionen vägra att ge allmänheten tillgång till handlingen. Institutionen behöver inte lämna några ytterligare motiveringar i detta avseende och är i synnerhet inte skyldig att göra en avvägning mellan det skyddade intresset och allmänintresset av utlämnande[11].

16. Domstolen har slagit fast att en motivering ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och att det av motiveringen klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat. Motiveringen ska även göra det möjligt för de berörda personerna att få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och för det behöriga prövningsorganet att utföra sina uppgifter. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i denna artikel inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området[12].

17. Det framgår dessutom av rättspraxis att när en institution avslår en ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar måste den – i varje enskilt fall och på grundval av de uppgifter som den förfogar över – visa att de handlingar till vilka tillgång begärs verkligen omfattas av de undantag som anges i förordning 1049/2001[13]. Det kan emellertid vara omöjligt att motivera behovet av sekretess för varje enskild handling utan att avslöja innehållet i handlingen och därigenom beröva undantagen själva syftet[14].

18. I rättspraxis föreskrivs även att den institution som vägrar att ge tillgång till en handling ska lämna en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen omfattas av det område som omfattas av det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen föreligger ett skyddsbehov med avseende på detta undantag[15].

19. I förevarande fall nekade rådet tillgång till handling 14483/06 med stöd av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det klargjorde hur detta undantag var relevant i förhållande till den berörda handlingen genom att ange att utlämnandet skulle vara ”skadligtför att förbindelserna mellan EU och Förenta staterna ska fungera väl”och att det i synnerhet skulle ”hindrade diplomatiska ansträngningar som kontinuerligt görs för att finna konstruktiva lösningar på frågor av största politiska betydelse, inbegripet de områden som är av största politiska betydelse, inbegripet människorättslagstiftning och internationell humanitär rätt”.

20. Som ett resultat av inspektionen av handlingen i fråga kunde ombudsmannen kontrollera om rådets motivering var tillräcklig mot bakgrund av innehållet i handlingen. Dokumentet i fråga innehåller ett utkast till svar på en skrivelse av den 3 oktober 2006 från Europaparlamentet om rådets kontakter med den amerikanska administrationen och, som en bilaga, en analys av den tillämpliga rättsliga ramen. Dokumentet behandlar flera mycket känsliga frågor som rör kampen mot terrorism, och det innehåller ståndpunkter från båda parter i diskussionerna. Den innehåller en detaljerad analys av de olika frågor som diskuterades. På grundval av detta drar ombudsmannen slutsatsen att rådets motivering i detta fall var tillräcklig för att tillämpa det undantag som grundar sig på skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Ombudsmannen anser att motiveringens korthet är godtagbar mot bakgrund av att omnämnandet av ytterligare information, särskilt hänvisningen till innehållet i den berörda handlingen utöver vad som anges ovan, skulle omintetgöra syftet med undantaget.

21. När det gäller vägran att ge tillgång till en del av handlingen angav rådet uttryckligen dels att denna möjlighet hade övervägts, dels att skälet till att denna möjlighet nekades var att innehållet i handlingen utgör en oskiljaktig helhet. Mot bakgrund av innehållet i handlingen anser ombudsmannen att det skäl som rådet angett för att avslå partiell tillgång är tillräckligt.

22. Mot bakgrund av det ovan anförda anser ombudsmannen att motiveringen, trots att rådets motivering av beslutet att vägra tillgång var relativt kortfattad, var tillräcklig med hänsyn till innehållet i handlingen och det faktum, vilket bekräftades av ombudsmannens inspektion, att innehållet i handlingen utgör en oskiljaktig helhet. Rådet har således i vederbörlig ordning iakttagit skyldigheten att på lämpligt sätt motivera dessa beslut.

23. På grundval av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att det inte förekom några administrativa missförhållanden i rådet.

B. Slutsats

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Rådet har inte gjort sig skyldigt till något administrativt missförhållande.

Klaganden och rådet kommer att underrättas om detta beslut.

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 14 oktober 2010

[1] Coreper2 är en kommitté som består av medlemsstaternas ambassadörer (ständiga representanter) vid Europeiska unionen. Ordförandeskapet i Coreper2 innehas av den medlemsstat som innehar ordförandeskapet i rådet.

[2] Parlamentets tillfälliga utskott för CIA:s påstådda användning av europeiska länder för transport och illegal internering av fångar inrättades genom ett beslut av Europaparlamentet som antogs den 18 januari 2006. Kommitténs befogenheter omfattade insamling och analys av information för att ta reda på om CIA eller andra amerikanska agenter eller underrättelsetjänster i andra tredjeländer genomförde bortföranden, ”extraordinäraöverlämnanden”,kvarhållanden på hemliga platser, kvarhållanden utan kommunikation eller tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling av fångar på Europeiska unionens territorium, inbegripet anslutnings- och kandidatländer, eller använde detta territorium för dessa ändamål, till exempel genom flygningar. Dessutom var utskottet ansvarigt för att besluta huruvida sådana handlingar, som påstås ha utförts på Europeiska unionens territorium inom ramen för kampen mot terrorism, skulle kunna betraktas som en överträdelse av EU-fördraget, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, stadgan om de grundläggande rättigheterna, FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, avtalen mellan EU och Förenta staterna om utlämning och ömsesidig rättslig hjälp samt andra internationella fördrag och avtal som ingåtts av Europeiska unionen/gemenskapen och dess medlemsstater, inbegripet Nordatlantiska fördraget och dess tillhörande avtal om styrkornas status och konventionen om internationell civil luftfart. Vid fullgörandet av sina uppgifter var kommittén tvungen att samarbeta så nära som möjligt med Europarådet och dess generalsekreterare, parlamentariska församling och kommissarie för mänskliga rättigheter, FN:s företrädare och de nationella parlamenten. Europaparlamentet antog resolutionen om avslutande av kommitténs arbete den 14 februari 2007.

[3] Rådets klassificeringssystem grundar sig på rådets beslut 2001/264/EG om antagande av rådets säkerhetsbestämmelser (EGT L 101, s. 1). De fyra säkerhetsskyddsklassificeringsnivåerna anges i del II avsnitt II i säkerhetsbestämmelserna. RESTREINT UE är den lägsta klassificeringsnivån. Den tillämpas på information och material vars otillåtna användning skulle kunna vara till nackdelför Europeiska unionens eller en eller flera av dess medlemsstaters intressen.

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

[5] I artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 föreskrivs följande:

Institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för

a) Det allmänna samhällsintresset i fråga om ... -internationella förbindelser..."

[6] Rapporten innehöll ingen information om innehållet i den inspekterade handlingen.

[7] Mål C-266/05 P, Sison mot rådet, REG 2007, s. I-1233, punkt 46.

[8] Mål T-188/98, Kuijer mot rådet, REG 2000, s. II-1959, punkt 53.

[9] I-punktsnoterna godkänns i den berörda rådsarbetsgruppen, vilket innebär att de kan godkännas av Coreper utan debatt.

[10] Rapporten innehöll ingen information om innehållet i det inspekterade dokumentet.

[11] Mål C-266/05 P, Sison mot rådet, REG 2007, s. I-1233, punkt 46: ”Detframgår nämligen av ordalydelsen i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 att det, vad gäller de undantag från rätten till tillgång som föreskrivs i denna bestämmelse, är obligatoriskt för institutionen att vägra tillgång när ett utlämnande av en handling till allmänheten skulle skada de intressen som denna bestämmelse skyddar, utan att det i ett sådant fall och i motsats till bestämmelserna i bland annat artikel 4.2 är nödvändigt att göra en avvägning mellan de krav som är knutna till skyddet av dessa intressen och de krav som följer av andra intressen.” Se även mål T-264/04, WWF mot rådet, REG 2007, s. II-911, punkt 44: ”Undantageni artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 är formulerade i tvingande ordalag, vilket innebär att institutionerna är skyldiga att vägra att ge tillgång till handlingar som omfattas av något av dessa tvingande undantag när det har visats att de relevanta omständigheterna föreligger (se, analogt, förstainstansrättens dom av den 17 maj 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 58). Dessa undantag skiljer sig således från de undantag avseende institutionernas intresse av att bevara sekretessen för sina överläggningar som föreskrivs i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, inom ramen för vilka institutionerna har ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för dem att göra en avvägning mellan, å ena sidan, deras intresse av att bevara sekretessen för sina överläggningar och, å andra sidan, medborgarnas intresse av att få tillgång till handlingar...”

[12] Mål C-41/00 P, Interporc mot kommissionen, REG 2003, s. I-2125, punkt 55: ”Detskall erinras om att enligt fast rättspraxis skall den motivering som krävs enligt artikel 190 i fördraget vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga gemenskapsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området...”

[13] De förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet, REG 2005, s. II-1429, punkt 60. Se, analogt, domstolens dom av den 21 mars 2000 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen (REG 2000, s. I-1), punkt 24.

[14] De förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet, REG 2005, s. II-1429, punkt 60. Se analogt förstainstansrättens dom av den 17 maj 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen (REG 1997, s. II-313), punkt 65.

[15] De förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet, REG 2005, s. II-1429, punkt 61.