BAKGRUND TILL EGEN INITIATIVA INFORMATION

1. Den 16 september 2002 ingick kommissionen ett bidragsavtal med universitetet i Balamand i Libanon (nedan kallat universitetet) för genomförandet av projektet "Strengthening the environmental legislation development and application system in Lebanon"(referens Life 02/TCY/RL/032-SELDAS). Projektet genomfördes gemensamt av Unescos Cousteau Ecotechnie-avdelning vid universitetet och det libanesiska miljöministeriet och varade från januari 2003 till 30 september 2005. Chefen för Unescos Cousteau Ecotechnie-avdelning och universitetets vice ordförande fungerade som projektkoordinator. Projektet avslutades framgångsrikt.

2. Kommissionen vägrade att ersätta vissa kategorier av kostnader. Kommissionen ansåg närmare bestämt att det rörde sig om icke stödberättigande kostnader för personal, resor, externt bistånd och allmänna omkostnader. Denna beräkning ledde till att kommissionen den 15 maj 2006 utfärdade ett betalningskrav på 27 686,35 euro.

3. Huvudfrågan i samband med kostnaderna för deltidsanställda i samband med lönen till projektsamordnaren (det vill säga klaganden). I avsaknad av styrkande handlingar i form av tidrapporter accepterade kommissionen inte att betala för det arbete som han hade ägnat åt projektet.

4. Klaganden föreslog för kommissionen att dessa kostnader borde ha ansetts vara stödberättigande på grundval av både befintlig dokumentation och retroaktiva tidrapporter som han var redo att utarbeta nu.

5. Mellan 2006 och 2007 försökte klaganden nå en kompromiss med kommissionen, men hans försök lyckades inte. Kommissionen insisterade på att han skulle återbetala en del av bidraget.

6. Den 23 augusti och den 9 oktober 2007 lämnade klaganden in två klagomål till ombudsmannen (2181/2007/VIK och 2572/2007/VIK) mot kommissionen. När det gäller det första meddelandet informerade ombudsmannen den 2 oktober 2007 klaganden om att han inte kunde hantera det, eftersom klaganden inte hade lagt fram tillräcklig bevisning till stöd för sina påståenden och påståenden. I samband med det senare förklarade ombudsmannen att det nya klagomålet inte kunde tas upp till prövning den 29 november 2007, eftersom det hade ingetts på uppdrag av en juridisk person som var etablerad i Libanon och som, i enlighet med artikel 195 i EG-fördraget och artikel 2.2 i ombudsmannens stadga, inte ansågs vara en godkänd klagande. Ombudsmannen informerade vidare klaganden om att anklagelserna mot kommissionen, på grundval av den bevisning som lagts fram för honom, inte verkade motivera en undersökning på eget initiativ från hans sida. Efter ytterligare bevisning som klaganden lade fram den 30 november 2008 ansåg ombudsmannen att påståendena om administrativa missförhållanden i klagomålet förtjänade ytterligare bedömning. Den 30 januari 2008 beslutade ombudsmannen därför att inleda en undersökning på eget initiativ på grundval av den information som mottagits [1].

Föremålet för den egeninitierade undersökningen

7. På grundval av den information som lämnats av klaganden identifierade ombudsmannen följande påstående:

Klaganden hävdar att kommissionen felaktigt drog slutsatsen att personalkostnaderna för deltidspersonalen och särskilt för projektsamordnaren inom ramen för projektet LIFE 02 TCY/RL/032 inte var stödberättigande.

8. Ombudsmannen identifierade också följande påstående:

Universitetet hävdar att kommissionen, på grundval av befintlig dokumentation och/eller retroaktiva tidrapporter, bör godta projektsamordnarens kostnader som stödberättigande och att den inte bör försöka återkräva det relevanta beloppet.

Frågeställningen

9. Genom en skrivelse av den 30 januari 2008 inledde ombudsmannen en undersökning på eget initiativ av ovannämnda påstående och krav och uppmanade kommissionen att inkomma med ett yttrande senast den 30 april 2008. Den 22 april 2008 lämnade kommissionen sitt yttrande, som översändes till klaganden den 28 april 2008, med en begäran om att inkomma med synpunkter senast den 31 maj 2008. Klaganden inkom med sina synpunkter den 20 maj 2008.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Kommissionens påstådda fel vid bedömningen av vissa kostnader som inte är stödberättigande

Argument som framförts till ombudsmannen

10. Klaganden hävdade att även om kommissionen ansåg att kostnaderna för projektsamordnaren, som arbetade för projektet på deltid, inte kunde godtas, eftersom inga tidrapporter hade lämnats in, borde dessa kostnader ha ansetts vara stödberättigande antingen på grundval av befintlig dokumentation eller genom ”retroaktiva tidrapporter”.

11. Klaganden hävdade dessutom att inlämningen av tidrapporter var främmande för Libanons tradition.

12. Klaganden hävdade vidare att kommissionen inte på ett korrekt sätt hade förklarat frågan om krav på tidrapporter under projektets genomförande och att den hade uppmärksammat klaganden på frågan först efter det att projektet hade slutförts. Han tillade att dessa försummelser hade inträffat trots att en grupp EG-konsulter hade granskat projektet i december 2003 och att kommissionen hade godkänt delrapporten om projektet och gjort motsvarande utbetalning i januari 2005. Han påpekade att han i sin korrespondens med kommissionen, särskilt i kommissionens skrivelser av den 19 november 2004 och den 31 januari 2005 om ett antal olösta frågor rörande projektet, inte hade nämnt behovet av att lämna in tidrapporter.

13. Slutligen underströk klaganden att alla andra projekt genomfördes i Libanon mellan 1993 och 2005 (projekten LIFE 00 TCY/INT/021 - SMB, LIFE02 TCY/INT/000034 och LIFE03 TCY/RL/044 - SISPAM) hade kommissionen godtagit "retroaktiva tidrapporter" baserade på personalens personliga agendor och resultat.

14. Klaganden hävdade att projektet inte kunde ha varit framgångsrikt utan hans aktiva deltagande som samordnare. Trots detta hade hans kostnader inte ansetts vara stödberättigande. Dessutom hade universitetets rektor accepterat att projektsamordnaren skulle avsätta 45 % av sitt heltidskontrakt till projektet, ett faktum som kommissionen känner till.

15. I sitt yttrande av den 22 april 2008 hävdade kommissionen att stödmottagarna, när de tar emot ett bidrag, är bundna av de finansiella och administrativa villkoren i samband med detta och att bristande kunskap om dessa regler inte kan godtas som skäl för att inte tillämpa dem. Skyldigheten att föra tidrapporter angavs tydligt i kommissionens bidragsavtal från september 2002 (artikel 4) och dess bifogade administrativa standardbestämmelser [SAP] (artikel 21.2).

16. Kommissionen hävdade vidare att dess avdelningar i sin skrivelse av den 19 november 2004, som innehöll utvärderingen av interimsrapporten och som den bifogade till sitt yttrande, uttryckte oro över klagandens lön och begärde ytterligare upplysningar i denna fråga. I ett ytterligare svar av den 31 januari 2005 betonade kommissionen att dess avdelningar tydligt angav att de i ett senare skede kunde komma att ifrågasätta utgiftsdeklarationen. Delrapporten kunde således inte anses ha godkänts definitivt före slutbetalningen. Kommissionen konstaterade faktiskt att det saknades tidrapporter vid ett andra projektbesök i mars 2006.

17. Det faktum att dess externa konsultteam inte tog upp denna fråga vid övervakningen av projektet i december 2003 innebar inte på något sätt att kommissionen godtog denna praxis, eftersom sådana konsulter inte hade någon roll i förvaltningen av de ekonomiska resurserna. Enligt artikel 8 i stabiliserings- och associeringsprocessen var den externa övervakningsgruppen endast ansvarig för att ge råd om uppföljningen och bedömningen av den tekniska utvecklingen. Den hade inga verkställande befogenheter.

18. Kommissionen drog slutsatsen att varken bristen på synpunkter från konsulterna eller utbetalningen av en delbetalning hade gett universitetet en förväntning om att bristen på tidrapporter kunde godtas.

19. Kommissionen vägrade att godta tidrapporter som utarbetats retroaktivt i något annat projekt, även om den medgav att andra detaljerade personliga bevishandlingar (såsom personalens personliga agendor, projektdagböcker och resultatrapporter) hade godtagits som bevis på den tid som ägnats åt ett projekt. I detta fall hade universitetet dock inte lagt fram handlingar med tillräckligt bevisvärde med avseende på den tid som projektsamordnaren hade ägnat åt projektet.

20. Kommissionen ansåg att dess avdelningar hade tillämpat ett rättvist och konsekvent tillvägagångssätt vid kontakterna med universitetet. Detta tillvägagångssätt framgick av dess skrivelser av den 28 november 2005, den 21 februari 2006 eller den 12 april 2006, i vilka bevis på projektsamordnarens arbete upprepade gånger hade begärts. Trots att institutionen hade haft en lång korrespondens med klaganden hade han inte lagt fram någon bevisning som kunde ha bevisat, utöver rena uppskattningar, den tid han ägnade åt projektet. Sammanfattningsvis lämnade klaganden inte in några alternativa bevishandlingar till stöd för den tid som ägnats åt projektet. Kommissionen gjorde därför en ordentlig åtskillnad mellan detta projekt och andra projekt och utfärdade ett betalningskrav.

21. Kommissionen drog slutsatsen att ärendet hade "avgjorts" i december 2007 genom en kvittning som klaganden inte hade invänt mot.

22. I sina synpunkter på kommissionens yttrande medgav klaganden att han var fullt medveten om de skyldigheter och det ansvar som följer av bidraget. Han ansåg att den relevanta bestämmelsen i avtalets SAP, nämligen artikel 21.2, skulle kunna tolkas på ett sätt som ger universitetet utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller hur det vill fastställa innehållet i en tidrapport.[2] Kommissionen intog dock en annan ståndpunkt.

23. Klaganden insisterade på att samma kriterier som används i andra projekt när det gäller bevis som godtas för att bevisa den tid som faktiskt arbetats med projektet också bör tillämpas i detta fall. Han bifogade ett antal handlingar som enligt honom utgjorde bevis för den tid han hade arbetat med projektet. Även om kommissionen tidigare redan hade avvisat dessa material ansåg klaganden att den borde ompröva sin ståndpunkt genom att uppvisa samma proaktiva tillvägagångssätt som den hade visat i andra projekt.

24. Slutligen påpekade klaganden att han inte hade samtyckt till den avräkning som kommissionen hänvisade till. Han påpekade att regleringen av återkravet genom den avräkningstransaktion som genomfördes i december 2007 var en administrativ processuell fråga som han inte hade deltagit i. Han konstaterade att en sådan lösning bör vara tillfällig och kunna ses över.

Ombudsmannens bedömning

25. Reglerna för avtalsförhållandet mellan kommissionen och universitetet, som i detta fall företräds av klaganden (stödmottagaren), fastställdes i det avtal som undertecknades mellan parterna den 30 september 2002 [3], en handling som ingick i det ursprungliga klagomålet. I artikel 4 i avtalet föreskrivs att den administrativa och ekonomiska förvaltningen av projektet ska vara förenlig med de administrativa standardbestämmelser som anges i bilaga II. I enlighet med artikel 4.6 i stabiliserings- och associeringsprocessen är stödmottagaren skyldig att bevara alla relevanta styrkande handlingar om de kostnader som uppkommit under projektets gång, inklusive tidrapporter, och lämna dessa handlingar till kommissionen.[4] När det gäller stödberättigande personalkostnader anges dessutom följande i artikel 21.2 i bilaga II:

”[...] Projektarbetstiden för varje anställd (inklusive nationella tjänstemän och statligt anställda som arbetar för projektet) ska registreras med hjälp av tidrapporter som upprättas och bestyrks av stödmottagaren och dennes eventuella partner.” (vår understrykning)

26. På grundval av ovanstående bestämmelser anser ombudsmannen att kommissionen hade laglig rätt att begära att universitetet, som hade samtyckt till de avtalsenliga skyldigheterna, skulle motivera kostnader som begärts för arbete som utförts av projektets deltidsanställda (t.ex. klaganden) med tidrapporter, vilket bör betraktas som stödjande bevis på sådana utgifter. Det förefaller emellertid obestritt att universitetet, som svar på kommissionens specifika begäran, aldrig fastställde någon typ av tidrapport och att klaganden därför underlät att lägga fram sådan bevisning för att styrka kostnaderna för sitt arbete med projektet.

27. Ombudsmannen är dock medveten om att, som klaganden hävdade, tidrapporter som ett sätt att motivera kostnader verkar vara främmande för den lokala kulturen och inte utgör en del av universitetets eller dess partners kontrollförfaranden. Det kunde således inte uteslutas att begreppet "tidrapport" vid undertecknandet av kontraktet var främmande för universitetet. Det faktum att universitetet underlät att lämna in någon typ av tidrapporter, även om det stod universitetet fritt att fastställa deras innehåll i enlighet med ovannämnda artikel 21.2 i SAP, visar rimligen att universitetet var oklart om denna typ av dokument hade bevisvärde som ett sätt att fastställa det arbete som faktiskt utförts. Det är allmänt känt att hedersförklaringar i avtalsförhållanden i vissa kulturer kan ha företräde framför andra bevishandlingar.

28. I detta sammanhang är det också värt att nämna att när det råder tvivel om innebörden av ett avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling, men som ålagts av en av parterna (kommissionen inkluderar SAP för denna typ av avtal som en principfråga), kan dess tolkning göras contra proferentem, det vill säga den kan tolkas mot den part som ålade dess införande i avtalet om ett sådant villkor är tvetydigt.Ombudsmannen erinrar dock om att en bindande tolkning av detta avtal endast kan göras av gemenskapsdomstolarna [5].

29. Det framgår dessutom att kommissionen inte förklarade begreppet tidrapporter för universitetet vid undertecknandet av avtalet. Ombudsmannen noterar att kommissionen först uppmärksammade klaganden på frågan om tidrapporter i sin skrivelse av den 28 november 2005, när projektet hade slutförts [6].

30. Varken den externa övervakningsgrupp som bedömde projektet i december 2003 eller kommissionen nämnde behovet av tidrapporter i sin översyn av den delrapport som stödmottagaren lämnade in den 10 september 2005 den 31 januari 2005. Som kommissionen har hävdat erkänner ombudsmannen både att den externa övervakningsgruppens roll, som fastställs i artikel 8.1 i stabiliserings- och associeringsprocessen, endast är att bedöma projektets framsteg på teknisk nivå utan någon inblandning i förvaltningen av ekonomiska resurser. och att kommissionens skrivelse av den 31 januari 2005 innehöll en skyddsbestämmelse enligt vilken den hade rätt att ifrågasätta alla frågor som rör utgifter i ett senare skede och före det slutliga godkännandet. Ombudsmannen anser dock att det skulle ha varit i båda parters intresse om kommissionen hade identifierat problemet i ett tidigt skede, så att en förklaring av typen av tidrapporter kunde ha övervägts vid den tidpunkten.

31. Ombudsmannen noterar att kommissionen har förklarat sig villig att överväga andra stödjande bevis, i stället för tidrapporter, som skulle kunna visa att kostnaderna i fråga faktiskt motsvarade det arbete som faktiskt ägnades åt projektet. I detta sammanhang har kommissionen särskilt hänvisat till bevismedel såsom personalens personliga agendor, projektdagböcker/personliga dagböcker och/eller resultatrapporter. Å andra sidan förefaller det rimligt i fråga om sund ekonomisk förvaltning att inte inkludera "retroaktiva" tidrapporter bland sådana bevismedel.

32. Ombudsmannen noterar att klaganden, som svar på detta erbjudande, har lämnat in ett antal handlingar som han anser ger den bevisning som krävs för att bevisa klagandens arbete med projektet. Kommissionen ansåg dock att dessa handlingar endast var en "uppskattning" av den tid som ägnats åt projektet och inte bevisade den faktiska tid som ägnats åt det. Kommissionen drog därför slutsatsen att de inte kunde användas för att motivera vissa kostnader.

33. Ombudsmannen har noggrant granskat ovannämnda handlingar som utarbetats av klaganden och som bifogats både hans klagomål och hans synpunkter. Detta material omfattar i) ett e-postmeddelande från klaganden till universitetets rektor där han uppgav att han förväntar sig att hans roll i projektet ”innebär att 45 % av min tid ska avsättas till projektet”, ii) En ensidig uppdelning av de uppgifter han åtog sig som projektsamordnare från augusti 2001 till april 2006, fördelade på fem olika tidsperioder (augusti 2001–november 2001; december 2001–augusti 2002; september 2002–februari 2003, mars 2003–september 2005; och oktober 2005–april 2006). och iii) en ensidig tabell med titeln ”Tidsuppskattning per uppgift” som fördelar ett antal timmar på var och en av de uppgifter som utförts för projektet.

34. Med tanke på deras innehåll anser ombudsmannen att kommissionens ståndpunkt om dokumenten i fråga förefaller rimlig, eftersom dessa material endast kan ses som en allmän efterhandsuppskattning som varken ger bevis för den faktiska tid som ägnats åt projektet eller kan användas som grund för att sluta sig till sådana bevis med en tillräcklig grad av säkerhet. Det förefaller därför som om sådana dokument inte rimligen kan motsvara ”personalens personliga agendor, projektdagböcker/personliga dagböcker och resultatrapporter” som har godtagits av kommissionen i stället för tidrapporterna i andra projekt i Libanon.

36. Mot bakgrund av ovanstående undersökningsresultat anser ombudsmannen att det inte är nödvändigt att fortsätta ytterligare undersökningar i detta fall. Han anser emellertid att det är lämpligt att göra kommissionen uppmärksam på att den, för att främja rättvisa och skäliga avtalsförhållanden, kan överväga att instruera den andra avtalsparten, som inte känner till den europeiska rättskulturen, om innebörden av vissa potentiellt omtvistade rättsliga villkor i avtalet, såsom kravet på tidrapporter i förevarande fall. På så sätt undviker man att liknande problem uppstår igen i framtiden.

B. Krav på betalning av projektsamordnarens kostnader

Argument som framförts till ombudsmannen

37. Klaganden hävdade att kommissionen, på grundval av befintlig dokumentation och/eller retroaktiva tidrapporter, borde godta projektsamordnarens kostnader som stödberättigande och att den inte borde försöka återkräva det relevanta beloppet.

38. Kommissionen hävdade att påståendet inte var motiverat av de skäl som anges i punkterna 15–21 ovan.

Ombudsmannens bedömning

39. Mot bakgrund av ovanstående undersökningsresultat, särskilt slutsatserna i punkterna 26 och 35-36, där ombudsmannen drog slutsatsen att kommissionens ståndpunkt inte förefaller orimlig, anser ombudsmannen inte att klagandens påstående kan godtas.

C. Slutsatser

På grundval av sina undersökningar anser ombudsmannen att det inte är nödvändigt att fortsätta ytterligare undersökningar. Ombudsmannen avslutar därför sin undersökning på eget initiativ.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 10 juli 2009

[1] Ombudsmannen uteslöt dock från sin undersökning ett av de påståenden och påståenden som klaganden framförde i sina klagomål om att bidrag från tredje part var oläsliga, eftersom de inte stöddes av tillräcklig bevisning.  Ombudsmannen informerade klaganden om detta.

[2] ”[...] Projektarbetstiden för varje anställd (inklusive nationella tjänstemän och statligt anställda som arbetar för projektet) ska registreras med hjälp av tidrapporter som upprättas och bestyrks av stödmottagaren och dennes eventuella partner.”

[3] Tredjeländer som beviljar ekonomiskt stöd enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1655/2000 (Life-tredjeländer) till projektet "Strengthening the Environmental Legislation Development and Application System in Lebanon" (LIFE02 TCY/RL/032).

[4] "Förmånstagaren ska föra aktuella räkenskaper i enlighet med de normala redovisningskonventioner som föreskrivs i lag och andra författningar. Uppdragstagaren ska bevara alla relevanta styrkande handlingar för alla utgifter, inkomster och intäkter för projektet som rapporteras till kommissionen (inklusive kopior av partnernas och underleverantörernas handlingar), såsom fakturor, tidrapporter och de dokument som används för beräkningen av de allmänna omkostnaderna. Dokumentationen ska vara fullständig, exakt och effektiv.”

[5] Artikel 19 i stabiliserings- och associeringsprocessen (behörighet):

"Förstainstansrätten och, vid överklagande, Europeiska gemenskapernas domstol är de enda som är behöriga att avgöra eventuella tvister som rör projektet och som uppstår mellan kommissionen och stödmottagaren."

[6] "Rapporten är på det hela taget väl presenterad och omfattande, och de flesta viktiga resultat har tillhandahållits. Det finns dock ett antal tekniska och ekonomiska aspekter som måste klargöras innan du överväger din ansökan om slutbetalning. Dessa beskrivs närmare i bilaga 1. Vi kommer att granska ditt svar och använda det för att beräkna vårt bidrag till projektet.”

"Bilaga 1 - Ekonomiska aspekter - 1) Personalkostnader: Vi är oroade över att din registerföring inte har följt artikel 21.2 och vi måste kontrollera att de register du har fört uppfyller våra behov. Jag ber er därför att lämna in era ”månadsvisa tidsredovisningar” för [...].”