Bakgrunden till påståendet

1. Klagomålet ingavs av en advokat som företrädde det maltesiska företaget P. Ltd (nedan kallat P). P. deltog i ett anbudsförfarande som anordnades av Europaparlamentets generaldirektorat för infrastruktur och logistik avseende tilldelningen av kontraktet Renoveringsarbete - Informationskontoret på Malta - BUREX 2007-001 [1]. Den utvalda anbudsgivaren skulle utföra restaurerings-, renoverings- och reparationsarbeten för Europaparlamentets och Europeiska kommissionens byggnad i Malta.

2. En annan anbudsgivare, konsortiet C., vann anbudet [2].

3. Genom skrivelse av den 7 februari 2008 underrättade parlamentet P. om att det inte hade tilldelats kontraktet på grund av att dess anbud inte hade erhållit det högsta totala antalet poäng.

4. I sin skrivelse av den 10 mars 2008, som skickades som svar på P:s begäran av den 28 februari 2008 om ytterligare upplysningar, tillade parlamentet följande:

• De kriterier som användes för att utvärdera anbuden var de som anges i punkt 12.1 i de administrativa bestämmelserna i anbudshandlingarna, nämligen följande: a) pris, b) Metod, organisation/planering. och c) personalresurser och tekniska resurser.
• När det gäller kriterium a (pris) rankades P. först, eftersom dess anbud erbjöd det lägsta totala priset. Det var dock bara en liten skillnad (cirka 5%) med budet rankad tvåa.
• När det gäller kriterium b (metod, organisation/planering) baserades P:s organisationsstruktur helt och hållet på underleverantörer. P. är ett projektlednings- och konsultföretag och inte ett byggföretag. Den skulle därför vara helt beroende av underleverantörer. Detta var inte fallet med de två anbuden som rangordnades högre.
• När det gäller kriterium c (resurser, personal och teknik) var P:s beskrivning av nyckelpersonalen tillräcklig, men mindre imponerande och övertygande än den som tillhandahölls av de andra anbudsgivarna. Dessutom föreföll det som om M. från P. skulle vara både projektledare och chef för byggföretagen, medan konkurrenterna separerade dessa funktioner.
• Sammanfattningsvis rangordnades P., när det gäller kriterierna b och c, på tredje plats av de fyra mottagna anbuden. Dess övergripande rangordning, med beaktande av kriterierna a, b och c tillsammans, låg på andra plats.

5. I sin ytterligare skrivelse av den 2 april 2008, som skickades som svar på P:s e-postmeddelande av den 17 mars 2008, förklarade parlamentet att den anbudsgivare som placerades på första plats och som hade det högsta antalet poäng (87,8 av 100) var C. Företaget F. låg på andra plats (87,6 poäng) och P. på tredje plats (86,6 poäng). Parlamentet bifogade den slutliga utvärderingstabellen [3] med fördelningen av de poäng som tilldelats var och en av de fyra anbudsgivarna.

Prövningens föremål

6. I sitt klagomål till ombudsmannen av den 21 april 2008 hävdade klaganden att parlamentet inte hade lämnat rimliga skäl för att förkasta P:s anbud. Till stöd för sitt påstående anförde han följande: i) Parlamentet grundade sin utvärdering av P:s anbud på kriterier som inte angavs i anbudshandlingarna. och ii) P:s övergripande rangordning låg på andra plats och inte på tredje plats, vilket angavs i parlamentets skrivelse av den 2 april 2008.

Frågeställningen

7. Den 30 maj 2008 bad ombudsmannen parlamentet att avge ett yttrande om klagandens påstående. Han uppmanade också parlamentet att förklara att den slutliga utvärderingstabell som bifogades dess skrivelse till P. av den 2 april 2008 verkade innehålla ett totalt antal punkter som skilde sig från dem som nämndes i skrivelsen.

8. Den 4 september 2008 lämnade parlamentet ett yttrande om ombudsmannens undersökning. Klaganden inkom med sina synpunkter den 22 oktober 2008.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Parlamentets påstådda underlåtenhet att ange rimliga skäl till att P:s anbud förkastades

Argument som framförts till ombudsmannen

9. Klaganden hävdade att parlamentet inte hade lämnat rimliga skäl för sitt avslag på P:s anbud. Till stöd för sitt påstående hävdade han att i) parlamentet grundade sin utvärdering av P:s anbud på kriterier som inte angavs i anbudshandlingarna, och ii) P:s övergripande rangordning var tvåa och inte trea, vilket angavs i parlamentets skrivelse av den 2 april 2008.

10. Klaganden påpekade att medan P. fick ett högsta antal poäng (60) för priset, vilket var objektivt kriterium a, fick C., som hade erbjudit ett pris som var cirka 100 000 euro högre, ett marginellt mindre antal poäng (56,9 poäng). För det objektiva kriteriet a fick C. således en jämförelsevis hög poäng, för de två andra kriterierna b och c, där subjektiv utvärdering råder, fick P. en mycket låg poäng och C. fick en hög poäng. I sina synpunkter utvecklade han detta argument och uppgav att C., baserat på en procentuell jämförelse, med avseende på kriterierna a, b och c, endast förlorade 5,16 procent i förhållande till P. med avseende på kriterium a. I kriterium b ökade den dock med 14 % jämfört med P och i kriterium c ökade den med 10,5 %. Klaganden lämnade in en tabell som illustrerade detta [4].

11. Klaganden hävdade vidare att skälen till minskningarna av poängen för de två subjektiva kriterierna b och c inte var tydliga och transparenta.

12. När det gäller kriterium b (metod, organisation/planering) borde det faktum att P:s organisationsstruktur baserades på underleverantörer inte ha skadat dess anbud eftersom i) dess underleverantörer är bland de bästa organisationerna i Malta och ii) P. skulle förbli ensamt ansvarigt för de avtalsenliga skyldigheterna. I upphandlingsdokumenten förbjöds inte heller underleverantörer och det angavs inte heller att underentreprenad avskräcktes eller skulle leda till påföljder. Klaganden påpekade att C. också skulle behöva lägga ut en betydande del av arbetet på underentreprenad.

13. När det gäller kriterium c (resurser, personal och teknik) är parlamentets invändningar, enligt vilka beskrivningen av nyckelpersonalen var adekvat men mindre imponerande och övertygande än de övriga anbudsgivarnas, vaga och subjektiva. Dessutom var projektledaren för C, X, direktör och aktieägare i ett stort byggföretag som gick i konkurs. I sina synpunkter tillade klaganden följande: ”I upphandlingsdokumentet anges tydligt de allvarliga konsekvenserna om en anbudsgivare är skuldsatt i förhållande till skatteinstitutioner eller i förhållande till lag och ordning.”

14. I sitt yttrande ansåg parlamentet att det hade gjort en korrekt bedömning av C:s och P:s anbud, i enlighet med både de tilldelningskriterier som anges i artikel 12.1 i de administrativa bestämmelserna för anbudsinfordran [5] och artikel 8.III d i samma bestämmelser, enligt vilka ”Vid bedömningen av anbuden kommer särskild uppmärksamhet att ägnas åt kvaliteten på de handlingar som tillhandahålls och kvaliteten på den organisationsplan som anbudsgivaren föreslår.” Parlamentet bifogade närmare uppgifter om den information som lämnats av båda anbudsgivarna, tillsammans med deras anbud.

15. När det gäller kriterium b (metod, organisation/planering) klargjorde parlamentet skälen till att C. fick den högsta utvärderingen (17,5 poäng av 20) och P. endast 15,1 poäng:

• C.:s organisationsstruktur bygger på två av Maltas "ledande nyckelfärdiga byggföretag", A. och B. tillsammans med sex underleverantörer till A. och en underleverantör till B. Även om C.:s anbud inte angav hur stor andel av arbetet som huvudentreprenörerna skulle utföra, är det uppenbart att huvudparten av arbetet, särskilt arbetet med restaurering och stenmurning, skulle slutföras av dem. Utvärderingskommittén ansåg att detta var en mycket stabilare och tillförlitligare organisationsstruktur än den som föreslagits av P., som enligt sitt anbud skulle vara "huvudentreprenören med ansvar för all administration och alla projektledningsarbeten och ska lägga ut hela arbetet på entreprenad till erfarna och professionella företag". I P:s anbud fanns en förteckning över 17 föreslagna underleverantörer samt deras specialområden.
• C. lämnade, tillsammans med sitt bud, en detaljerad konstruktionsstrategi och metodförklaring. Detta inbegrep a) en analys av arbetets omfattning, uppdelad i nio delsystem med en beskrivning samt ett tydligt och detaljerat diagram som visar den föreslagna organisationen för genomförandet av vart och ett av underavsnitten, b) En metodbeskrivning som omfattar platsöverväganden, strukturella överväganden, projektplanering och logistik. c) En riskbedömning. d) En metodbeskrivning för rivnings- och nedmonteringsarbeten, restaureringsarbeten, rengöring av stenarbeten, målning, byte och reparation av sten, vegetationsodling, ytbehandlingar. e) Ett organisationsschema för projektet. och f) en kvalitetssäkring och systemdokumentation.
• P. lämnade inte någon sådan förklaring, på grundval av vilken parlamentet kunde bedöma sin organisation och metod. I stället begränsade den sin dokumentation till a) ett organisationsschema som parlamentet ansåg vara mindre omfattande och mindre övertygande än C:s organisationsschema, b) En metodbeskrivning från en av underleverantörerna till restaureringsarbetena, som till största delen består av fotografier av den personal som arbetar med tidigare projekt. och c) en sammanfattande förklaring om kvalitet och säkerhet.

16. När det gäller kriterium c (resurser, personal och teknik) förklarade parlamentet varför C. fick den högsta poängen (18,1 poäng av 20) och P. endast 16:

• C. lämnade in en fullständig tjänsteförteckning, inklusive meritförteckningar för de viktigaste medlemmarna i gruppen, ett organisationsschema för projektet, förteckningar över personal som ska anställas på plats samt fullständiga förteckningar över anläggningar, maskiner och annan utrustning. P. tillhandahöll däremot ursprungligen endast en förteckning över de ledningsfunktioner som skulle användas (utan namn eller meritförteckningar) och en förteckning över dator- och kontorsresurser som skulle användas på plats (utan angivande av anläggning och maskiner).
• "Endast" därefter och på begäran av utvärderingskommittén lämnade P. namn och meritförteckning för sin projektledare, som i själva verket var ägare till företaget. Även om parlamentet inte motsatte sig detta som sådant föredrog det förslaget från C., som innehöll en oberoende projektledare på heltid. Dessutom hade C:s projektledare mycket mer omfattande erfarenhet. I detta avseende tillhandahöll C. kopior av referensbrev skrivna för sin projektledare, medan P. bara hänvisade till namnen på möjliga referenser.

17. Slutligen instämde parlamentet i att P:s övergripande rangordning var tvåa och inte trea, såsom angavs i parlamentets skrivelse av den 2 april 2008, och medgav att det fanns ett fel i denna skrivelse. Parlamentet påpekade emellertid att det i sin tidigare skrivelse av den 10 mars 2008 hade informerat P. om att dess övergripande ståndpunkt var den andra.

18. I sina synpunkter instämde klaganden inte i parlamentets påstående att B. (en av medlemmarna i C.) är en av Maltas ledande totalentreprenörer. ”Det är ett välkänt faktum”, vilket även bekräftas av den dokumentation som tillhandahållits av C. och som parlamentet bifogat sitt yttrande, att B. är ett företag som enbart sysslar med aluminiumöppningar.

Ombudsmannens bedömning

19. Inledningsvis noterar ombudsmannen att klagandens argument om att parlamentets beslut att förkasta P:s anbud var felaktigt och saknade motivering i huvudsak utgör ett enda argument om a) att parlamentet gjorde en oriktig bedömning och b) att beslutet att förkasta klagandens anbud var ogrundat. Dessa frågor kräver inte en analys av parlamentets motiveringsskyldighet, utan snarare en analys av innehållet i beslutet att förkasta anbudet. I detta avseende hänvisar ombudsmannen till relevant rättspraxis från gemenskapens domstolar [6], enligt vilken institutionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den bedömer de faktorer som ska beaktas vid beslut om tilldelning av ett kontrakt efter en anbudsinfordran. Domstolens prövning ska begränsas till en kontroll av att det inte har förekommit något allvarligt och uppenbart fel. Ombudsmannen anser att han bör inta samma hållning som gemenskapsdomstolarna i liknande fall. För att behandla klagomålet kommer ombudsmannen därför inte att ersätta parlamentets utvärderingskommitté när han bedömer om P. uppfyllde villkoren i anbudsinfordran. Ombudsmannen kommer endast att kontrollera om parlamentets bedömning var uppenbart orimlig.

20. Ombudsmannen noterar med tillfredsställelse att parlamentet i sitt yttrande gav en mycket mer detaljerad förklaring till varför det valde att förkasta P:s anbud än vad det hade gjort i sina direkta svar till det senare. I detta avseende bifogade parlamentet komplex dokumentation, som tillhandahölls av anbudsgivarna och låg till grund för dess utvärderingskommittés bedömning.

21. Ombudsmannen har noggrant granskat denna dokumentation.

22. I detta avseende hänvisar ombudsmannen till parlamentets hänvisning till artikel 8.III d i de administrativa bestämmelserna för anbudsinfordran, enligt vilken ”Vid bedömningen av anbuden kommer stor uppmärksamhet att ägnas åt kvaliteten på de handlingar som tillhandahålls och kvaliteten på den organisationsplan som anbudsgivaren föreslår.” Parlamentet förklarade att det, förutom att analysera huruvida vart och ett av kriterierna a, b och c var uppfyllda, ansåg att den dokumentation som tillhandahållits av C. var mer fullständig och att detta påverkade antalet poäng som tilldelats C.

23. Ombudsmannen anser i princip att denna ståndpunkt är rimlig. Han noterar i detta avseende att parlamentets utvärderingskommitté bad P. om ytterligare information och därmed gav P. möjlighet att fullfölja sitt anbud. Den befogenhet som föreskrivs för utvärderingskommittén i artikel 148.3 i genomförandebestämmelserna till budgetförordningen ger däremot inte upphov till någon skyldighet att begära förtydliganden [7]. Ombudsmannen förstår dock inte tydligt varför parlamentet ansåg att det var lämpligt att kvalificera den efterföljande inlämningen av informationen genom att använda ordet ”endast”. Ombudsmannen litar på att det som var avgörande för parlamentets bedömning inte var det faktum att informationen i fråga lämnades in efter utvärderingskommitténs begäran, utan snarare innehållet i denna information.

24. När det gäller kriterium a noterar ombudsmannen dessutom att P., enligt de handlingar som finns tillgängliga i klagomålet, erbjöd ett pris på 2 110 848,30 euro och C. ett pris på 2 224 035,58 euro. Det finns således en skillnad på 113 187,28 euro, vilket, såsom parlamentet redan nämnde i sin skrivelse av den 10 mars 2008 till P., motsvarar cirka 5 procent. Eftersom C. erbjöd ett pris som var cirka 5 procent högre än P.:s anbud, finner ombudsmannen inget fel i att C.:s anbud fick cirka 5 procent lägre poäng för detta kriterium.

25. När det gäller kriterierna b och c anser ombudsmannen att enbart det faktum att dessa kriterier var ”subjektiva” och att C. fick betydligt högre poäng än P. (det fick 14 % respektive 10,5 % mer än P.) inte gör det möjligt att dra slutsatsen att det förelåg en oriktig bedömning.

26. När det gäller kriterium b (metod, organisation/planering) anser ombudsmannen särskilt att en uppdragstagares beslut att själv utföra arbetet eller lägga ut det på underentreprenad och sedan förvalta underleverantörerna utan tvekan avser metoden och organisationen/planeringen av detta arbete. Den omfattas därför av kriterium b.

27. C. deklarerade totalt sju underleverantörer, men P. behövde 17 av dem. Enbart denna skillnad tyder på att det kan ha varit svårare för P. att samordna utförandet av arbetet.

28. Parlamentets slutsats att P:s organisationsstruktur skulle vara helt beroende av företagets underleverantörer är därför inte orimlig. Mot bakgrund av ombudsmannens konstateranden i punkt 19 ovan förefaller parlamentets bedömning att ett sådant beroendeförhållande var relevant för det vinnande anbudet och att P. därför borde tilldelas färre poäng för detta kriterium inte vara felaktig.

29. Klaganden hävdade också i sina synpunkter att parlamentet gjorde ett sakfel i fråga om kriterium b när det i sitt yttrande angav att medlemmarna i C., A. och B. båda var ”ledande nyckelfärdiga byggföretag”. B. är i själva verket ett företag som enbart sysslar med arbete med aluminiumöppningar. Med hänvisning till sina slutsatser i punkt 19 ovan kan ombudsmannen inte utesluta att kombinationen av de två ovannämnda medlemmarnas affärsprofiler kan tyda på att konsortiets huvudsakliga verksamhet är byggnadsarbeten. Parlamentets slutsats att C:s profil bättre passade kraven i anbudet är därför rimlig.

30. När det slutligen gäller kriterium c anser ombudsmannen att klagandens argument, enligt vilket projektledaren för C., X., var direktör för ett stort byggföretag som gick i konkurs, inte är avgörande. Detta gäller särskilt med tanke på att varken X eller hans företag var anbudsgivare i detta konkurrensutsatta anbudsförfarande, utan snarare C. Klaganden hävdade inte heller att C. i egenskap av anbudsgivare hade underlåtit att uppfylla sina rättsliga skyldigheter.

31. Ombudsmannen välkomnar parlamentets erkännande av att det fanns ett fel i dess skrivelse av den 2 april 2008 om P:s övergripande rangordning. Han beklagar dock att parlamentet inte besvarade hans specifika fråga om det faktum att den slutliga utvärderingstabell som bifogades samma skrivelse verkade innehålla ett totalt antal punkter som skilde sig från dem som nämndes i själva skrivelsen. Parlamentet bifogade endast en kopia av den ovannämnda slutliga utvärderingstabellen till sitt yttrande och lämnade inga synpunkter på den. Med tanke på att klaganden inte hänvisade till ovanstående punkter i sina iakttagelser anser ombudsmannen dock att denna fråga inte förtjänar några ytterligare åtgärder från hans sida.

B. Slutsats

Ombudsmannen drar slutsatsen att undersökningen av detta klagomål inte har avslöjat något administrativt missförhållande. Han avslutar därför ärendet.

Klaganden och parlamentet kommer att informeras om detta beslut.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Utfärdat i Strasbourg den 2 april 2009

[1] Meddelande om upphandling 2007/S 175-214244 av den 12 september 2007.

[2] Enligt punkt V.3 i meddelandet om tilldelning av kontrakt tilldelades C kontraktet.

[3] Den slutliga utvärderingstabellen föreföll innehålla ett totalt antal punkter som skilde sig från dem som avses i parlamentets skrivelse av den 2 april 2008, till vilken den bifogades. Tabellen var följande:

[4] Tabellen var följande:

[5] Se första strecksatsen i punkt 4 ovan.

[6] Mål 56/77, Agence Europeénne d'Interims mot kommissionen, REG 1978, s. 2215, punkt 20; och mål T-139/99, AICS mot parlamentet, REG 2000, s. II-2849, punkt 39.

[7] Mål T-211/02, Tideland Signal mot kommissionen, REG 2002, s. II-3781, punkt 37.