Strasbourg den 29 juli 2008

Bäste Dr X,

Den 13 oktober 2006 lämnade du in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen mot Europeiska kommissionen om erkännande av polska medicinska kvalifikationer i Tyskland.

Den 28 november 2006 vidarebefordrade jag klagomålet till kommissionens ordförande.

Den 6 februari 2007 begärde kommissionen en förlängning av tidsfristen för att avge sitt yttrande, vilket jag beviljade.

Den 18 april 2007 översände kommissionen sitt yttrande på engelska och den 8 och 23 maj 2007 översättningen av yttrandet till polska.

Den 9 och 24 maj 2007 översände jag den polska versionen av yttrandet till er, och till följd av er begäran av den 22 maj 2007 översände jag den 24 maj 2007 den engelska versionen av yttrandet med en uppmaning att inkomma med synpunkter.

Den 30 juni 2007 bad ni mig om en förlängning av tidsfristen för att inkomma med synpunkter, vilket jag beviljade den 6 juli 2007.

Den 30 augusti 2007 inkom Ni med Era synpunkter.

Den 20 november 2007 kontaktade jag Er per e-post angående mitt förslag till vänskaplig förlikning beträffande Ert klagomål, som Ni besvarade den 26 november 2007.

Den 21 januari 2008 översände jag ett förslag till vänskaplig förlikning till kommissionen på engelska. Samma dag vidarebefordrade jag den till er tillsammans med dess översättning till polska.

Den 7 februari 2008 skickade kommissionen en kopia av en skrivelse av samma datum till er.

Den 26 februari 2008 skickade du ytterligare handlingar till mig angående ditt klagomål.

Den 4 april 2008 översände kommissionen sitt svar på mitt förslag till vänskaplig förlikning på engelska och den 16 april 2008 sin översättning till polska, som jag vidarebefordrade till er för synpunkter.

Den 1 juni 2008 översände ni era synpunkter på kommissionens svar.

Jag skriver nu för att låta er veta resultaten av de undersökningar som har gjorts.

För att undvika missförstånd är det viktigt att påminna om att EG-fördraget ger Europeiska ombudsmannen befogenhet att undersöka eventuella fall av administrativa missförhållanden endast i gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens verksamhet. I Europeiska ombudsmannens stadga föreskrivs uttryckligen att inga åtgärder av någon annan myndighet eller person får bli föremål för klagomål till ombudsmannen.

Ombudsmannens undersökningar av ditt klagomål har därför inriktats på att undersöka om det har förekommit administrativa missförhållanden i kommissionens verksamhet och inte i de tyska myndigheterna.

Klagomålet

Enligt klaganden är de relevanta omständigheterna följande:

Bakgrund

Klaganden är en polsk läkare som bor och arbetar i Tyskland. Strax före EU:s utvidgning 2004 ansökte han hos de behöriga tyska myndigheterna om a) erkännande av sitt läkarexamensbevis, som utfärdades i Polen, från och med dagen för utvidgningen och b) permanent legitimation. Han förnyade sin begäran efter utvidgningen. Till hans ansökan bifogades en rad handlingar, däribland ett intyg som utfärdats av de polska myndigheterna och som styrker hans kvalifikationer och yrkeserfarenhet som läkare i Polen i enlighet med rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis, ändrat genom akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning av den 23 september 2003, i kraft sedan den 1 maj 2004 (nedan kallat direktivet)(1).

De tyska myndigheterna vägrade ett sådant erkännande och uppgav att de väntade på att Europeiska kommissionen skulle utarbeta en vägledning med exempel på examensbevis som utfärdats i de nya medlemsstaterna och som skulle erkännas enligt direktivet.

Därefter inledde klaganden ett utbyte av e-postmeddelanden med kommissionen. Han hänvisade till sitt ärende och bad sammanfattningsvis kommissionen om en förklaring av erkännandet av examensbevis för läkare i EU.

Kommissionen informerade honom för det första om att den vägledning som de tyska myndigheterna hade nämnt endast var av informativ karaktär och att erkännandet enligt direktivet skulle ske automatiskt om alla formella villkor var uppfyllda. För det andra förklarade kommissionen att den inte kan lösa problemen för enskilda medborgare som har lämpliga rättsmedel på nationell nivå (i klagomålets fall skulle det därför vara mycket mer användbart för honom att vända sig till en nationell domstol). För det tredje angav kommissionen att även om den skulle inleda ett överträdelseförfarande och även om den skulle besluta att väcka talan mot en medlemsstat (det vill säga mot Tyskland) vid domstolen, skulle detta inte lösa klagandens individuella situation. Dessutom tar verkställighetsförfarandet lång tid.

I sina ytterligare e-postmeddelanden till klaganden (daterade mellan augusti och november 2004) hänvisade kommissionen till det intyg som intygade perioden för klagandens läkarutbildning och som de tyska myndigheterna på grundval av direktivet kunde kräva av de polska myndigheterna. Kommissionen angav att sådana intyg i allmänhet borde göra det möjligt för de tyska myndigheterna att erkänna examensbevis för läkare som utfärdats i Polen.

Eftersom i) de tyska myndigheterna vidhöll sin vägran att erkänna den klagandes examensbevis i medicin och ii) den klagande kände till att andra polska läkare också stöter på problem med erkännandet av deras examensbevis i Tyskland, skickade den klagande den 31 mars 2006 ett e-postmeddelande till kommissionen med en begäran om att kommissionen på grundval av artikel 226 i EG-fördraget skulle undersöka Tysklands överträdelse av de relevanta gemenskapsreglerna om erkännande av examensbevis för läkare ´ som utfärdats i en annan medlemsstat. Han förklarade också att det inte var acceptabelt att de tyska myndigheterna två år efter utvidgningen fortfarande inte erkände polska läkares examensbevis. Klaganden ansåg att detta var ett fall av diskriminering. Vidare nämnde han att examensbevis för polska läkare erkänns i andra medlemsstater.

Den 4 april 2006 svarade kommissionen klaganden. Kommissionen behandlade klagandens ovannämnda skrivelse med klagomål som normal korrespondens. Den uppgav att de tyska myndigheterna ansåg att polska läkare inte uppfyllde kraven på yrkeskvalifikationer enligt direktivet och att de tyska myndigheterna därför inte alltid godtar de intyg om läkarutbildning som utfärdats av de polska myndigheterna. Kommissionen noterade också att de tyska myndigheterna inte hade godtagit att det datum som de polska myndigheterna angav för att underlätta erkännandet var det datum från och med vilket de examensbevis som utfärdats i Polen uppfyllde kraven i direktivet (nedan kallat intyget om överensstämmelse). I detta avseende ansåg kommissionen att medlemsstaterna enligt direktivet inte är skyldiga att godta några sådana "datum för överensstämmelse". Slutligen uppgav kommissionen också att den uppmuntrade kontakter mellan de båda länderna för att finna en lösning på denna fråga.

Den 5 april 2006 frågade klaganden i sin ytterligare skrivelse kommissionen vad den menade när den uppgav att de tyska myndigheterna ”inte alltid” godtar de intyg som utfärdats av de polska myndigheterna. Klaganden var också förvånad över att det framgick av kommissionens svar att den anser att en medlemsstat fritt kan besluta om den vill erkänna ett examensbevis som utfärdats av en annan medlemsstat eller de relevanta intyg som utfärdats av den staten. Slutligen påpekade klaganden att kommissionen inte hade gjort något för att hjälpa de EU-medborgare som diskriminerades av de tyska myndigheterna.

Den 5 maj 2006 svarade kommissionen klaganden. Kommissionen angav att den genom att använda frasen ”inte alltid” ville ange att det i vissa fall var svårt att erkänna polska examensbevis i Tyskland. Den påpekade därefter att den inte hade tillgång till någon information om hur de andra medlemsstaterna hade gått till väga när det gällde erkännandet av polska läkarexamina och huruvida de intog samma hållning som Tyskland.

Klaganden var inte nöjd med kommissionens svar och dess ställningstagande till hans klagomål av den 31 mars 2006. Därför vände han sig den 13 oktober 2006 till Europeiska ombudsmannen.

Klaganden hävdade att kommissionen, när det gäller polska läkare, hade underlåtit att vidta lämpliga åtgärder för att bistå klaganden och andra som berördes av Tysklands underlåtenhet att följa gemenskapens regler om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare.

Klaganden hävdade att kommissionen borde behandla hans klagomål av den 31 mars 2006 korrekt och antingen fortsätta överträdelseförfarandet mot Tyskland eller ge honom tillräckliga skäl till varför den inte var villig att göra det.

Klaganden hävdade också att kommissionen borde inrätta en stöd- eller rådgivningsmekanism för att hjälpa EU-medborgare att lämna in sina skadeståndsanspråk mot Tyskland.

Frågeställningen

Omfattningen av ombudsmannens undersökning

I sin skrivelse till kommissionen om att inleda en undersökning bad ombudsmannen kommissionen att i sitt yttrande ta med information om huruvida den, i enlighet med kommissionens meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten (2) (nedan kallat meddelandet), hade registrerat klagandens meddelande av den 31 mars 2006 som ett klagomål och, om så inte var fallet, ange skälen till att den inte gjorde det.

Kommissionens yttrande

Kommissionens yttrande kan sammanfattas på följande sätt:

För det första lämnade kommissionen med sitt yttrande en översikt över skriftväxlingen mellan kommissionen och klaganden från och med den 18 januari 2004 till och med den 5 maj 2006, samt kopior av denna skriftväxling. Kommissionen uppgav också att klaganden inte hade informerat ombudsmannen om alla dessa meddelanden. Kommissionen påpekade vidare att klaganden den 12 juni 2006 automatiskt fick sin polska kvalifikation som läkare erkänd, men att han inte informerade kommissionen eller ombudsmannen om detta.

När det gäller klagandens första påstående uppgav kommissionen att den från februari 2004 till maj 2006 bistod klaganden vid handläggningen av hans ansökan om erkännande av hans utbildningsbevis (nedan kallad ansökan) som han hade lämnat in till de tyska myndigheterna. Under hela förfarandet för denna ansökan hade klaganden haft regelbunden kontakt med kommissionen per telefon och även per e-post. Kommissionen tillade att den hade svarat på alla dessa e-postmeddelanden.

Klaganden fick från och med den 30 juni 2004 tillfälligt tillstånd att utöva sitt yrke som läkare i Tyskland. Från det att han ingav sin ansökan om permanent tillstånd och erkännande av sitt polska examensbevis informerade de tyska myndigheterna honom om att han mycket lätt kunde få automatiskt erkännande på grundval av förvärvade rättigheter, det vill säga genom att styrka tre års yrkeserfarenhet under de senaste fem åren. Klaganden vägrade dock att lämna in de begärda handlingarna för denna metod för erkännande, men insisterade på att få erkännande på grundval av ett intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna, vilket inte godtogs av de tyska myndigheterna. Först när hans tillfälliga tillstånd att utöva yrket var på väg att löpa ut lämnade klaganden in de handlingar som var nödvändiga för att få erkännande på grundval av förvärvade rättigheter. Den 12 juni 2006 erhöll han ett sådant erkännande.

Efter en tid av aktiv korrespondens mellan kommissionen och klaganden avbröts korrespondensen under några månader fram till den 31 mars 2006, då klaganden skickade ett e-postmeddelande till kommissionen och bad den att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland. Kommissionen registrerade inte ärendet från och med 2004 som ett ärende som upptäcktes genom egna undersökningar, eftersom kommissionen inte hade någon rättslig grund för att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland.

Kommissionen svarade på klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 genom e-postmeddelanden av den 4 april och den 5 maj 2006 och förklarade varför den inte kunde inleda ett förfarande mot Tyskland.

När det gäller klagandens första påstående ansåg kommissionen att eftersom klaganden under tiden, det vill säga den 12 juni 2006, automatiskt hade fått sina polska läkarkvalifikationer erkända, hade hans begäran blivit överflödig.

Kommissionen tillade att den i sina e-postmeddelanden av den 4 april och den 5 maj 2006 angav skälen till att den inte kunde inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland. Kommissionen upprepade dessa skäl i sitt yttrande. För det första förklarade kommissionen att den, efter att ha fått kännedom om svårigheterna för polska läkare som ansökte om automatiskt erkännande av sina kvalifikationer i Tyskland på grundval av ett intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna, undersökte de rättsliga frågorna grundligt. Det konstaterades att de polska myndigheterna identifierade åren 1956–57 som det första datum från och med vilket utbildningen av polska läkare var förenlig med EU-lagstiftningen. På grundval av de uppgifter som lämnats av polska läkare som hade ansökt i Tyskland om tillfälliga tillstånd innan Polen anslöt sig till EU fann de tyska myndigheterna dock att deras utbildning inte var förenlig med EU:s krav enligt direktivet. Av detta skäl erkände de tyska myndigheterna inte automatiskt den utbildning som förvärvats av polska läkare (från 1956-57) som ansökte om tyska licenser efter anslutningen. Detta tillvägagångssätt var oberoende av föremålet för det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna.

Den läkarutbildning som ägde rum före anslutningen ansågs i princip inte uppfylla direktivets minimikrav på utbildning. I Polens anslutningsfördrag infördes ett undantag från denna princip för att personer som har avslutat eller påbörjat sin utbildning före anslutningsdagen och därmed vars utbildning inte var förenlig med EU:s bestämmelser ändå skulle kunna få sina kvalifikationer automatiskt erkända på samma sätt som läkare i andra medlemsstater. Detta undantag skulle kunna tillämpas om dessa personer uppvisade ett intyg om att de faktiskt och lagligen utövat verksamheten i fråga under minst tre år i följd under de fem år som föregick utfärdandet av intyget i fråga (det så kallade automatiska erkännandet på grundval av förvärvade rättigheter). Förutom automatiskt erkännande på grundval av förvärvade rättigheter kunde de nya medlemsstaterna vid tidigare anslutningar utfärda intyg om överensstämmelse som fastställde det datum från och med vilket den utbildning av läkare som tillhandahölls i den berörda medlemsstaten uppfyllde minimikraven för utbildning i direktivet, även om utbildningen hade påbörjats eller avslutats före anslutningen. Möjligheten att ange ett sådant "datum för överensstämmelse" tjänade som ett sätt för värdmedlemsstaterna att underlätta det automatiska erkännandet av yrkeskvalifikationer för läkare som påbörjade eller avslutade sin utbildning före anslutningsdagen i stället för att kontrollera varje ansökan. Ur rättslig synvinkel reglerades emellertid inte angivandet av ett datum för överensstämmelse som sådant i anslutningsfördraget för Polen eller i direktivet. Med tanke på det automatiska erkännandet var medlemsstaterna enligt direktivet inte skyldiga att godta angivna datum för överensstämmelse. Under sådana omständigheter stred en bedömning från fall till fall av ansökningar om erkännande inte mot direktivet. Kommissionen hade därför ingen rättslig grund för att vidta rättsliga åtgärder mot Tyskland för dess vägran att bevilja automatiskt erkännande på grundval av ett polskt intyg om överensstämmelse, utan snarare från fall till fall, med beaktande av de enskilda sökandenas läkarutbildning.

Enligt kommissionen”är de tyska myndigheterna skyldiga att granska varje ansökan om erkännande av polska läkare inom de tidsfrister som fastställs i direktiv 93/16/EEG och bevilja erkännande, vilket inte får beviljas automatiskt om det finns välgrundade tvivel om att utbildningen uppfyller minimikraven för utbildning i direktiv 93/16/EEG.” Den 24 juli 2006 skickade kommissionen en skrivelse till de tyska myndigheterna och påminde dem om ”denna skyldighet” (kommissionen bifogade en kopia).

Inga andra ärenden som rör ovannämnda ärende har hänskjutits till kommissionen sedan detta datum.

För att finna en lösning som är giltig för alla sökande som innehar ett sådant intyg om överensstämmelse kontaktade kommissionen de polska myndigheterna för att bedöma om läkarutbildningen från 1956-57 skulle betraktas som en allmän regel i enlighet med minimikraven för utbildning i direktivet, såsom de polska myndigheterna hävdar. I detta sammanhang mottog kommissionen "hundratals sidor" med dokumentation på polska och granskade därefter deras innehåll grundligt. Därefter, den 8 juni 2006, sammanträdde kommissionen med de polska myndigheterna för att klargöra de kvarstående frågorna. Enligt kommissionen

”Det finns fortfarande mycket information som de polska myndigheterna måste lämna, särskilt om den obligatoriska karaktären och informationen om praktikplatser och prekliniska praktikprogram vid alla universitet och motsvarande kalkylblad för perioden 1956–2007. Detta omfattar även program för alla universitet under perioden 1985–1993 (programmet har redan skickats till tre universitet: Poznan, Katowice och Krakow) och information om sommarpraktik och fem månaders utbildning.

I sitt yttrande nämnde kommissionen också att den allmänna frågan om erkännande av polska läkare i Tyskland också hade varit föremål för skriftlig fråga 2006/1418 som en polsk parlamentsledamot hade lämnat in till kommissionen. Den 27 april 2006 besvarade kommissionen denna fråga på ett liknande sätt som i förevarande yttrande (kommissionen bifogade en kopia av detta svar).

Kommissionen drog slutsatsen att den hade vidtagit lämpliga åtgärder för att bistå klaganden och andra berörda parter och fortsatte sina åtgärder för att återupprätta det ömsesidiga förtroendet mellan Polen och Tyskland. Kommissionen fortsatte med att säga att "[t]ack vare kommissionens svar på frågor från polska läkare som ansökte om erkännande av sina kvalifikationer i Tyskland, fick många av dessa personer slutligen erkännande i Tyskland på grundval av förvärvade rättigheter."

När det gäller påståendet om inrättandet av rådgivningsmekanismen eller biståndet uppgav kommissionen att eventuell ersättning för skador från Tysklands sida var en fråga som bör behandlas av de behöriga tyska domstolarna. Även om det skulle visa sig att Tyskland har åsidosatt unionsrätten omfattas fastställandet av skadeståndet fortfarande inte av EU-institutionernas behörighet.

Klagandens synpunkter

Klagandens synpunkter kan sammanfattas på följande sätt:

Klaganden hänvisade till kommissionens uttalande att hans yrkeskvalifikationer som läkare automatiskt erkändes i Tyskland den 12 juni 2006. I detta avseende uppgav klaganden att denna formulering i viss utsträckning exemplifierade kommissionens tolkning av korrekt förvaltning, eftersom den betecknade godtagandet av en ansökan två och ett halvt år efter det att den lämnades in som "automatisk". I detta avseende noterade klaganden och förstod inte kommissionens åsikt, som formulerades i samband med hans klagomål till kommissionen mot de tyska myndigheterna, att han borde ha informerat kommissionen eller ombudsmannen om Tysklands erkännande av hans kvalifikationer av den 12 juni 2006.

Klaganden medgav att kommissionen besvarade alla hans meddelanden. Han ansåg emellertid inte att kommissionen i sina svar hade bistått honom på vederbörligt sätt med hans ansökan till de tyska myndigheterna. Klaganden underströk därför att han i sitt klagomål inte hävdade att kommissionen inte hade svarat på hans e-postmeddelanden, utan snarare att han hade vägrat att inleda lämpliga förfaranden. Klaganden tillade att han i hela korrespondensen mellan honom och kommissionen, som faktiskt bifogades kommissionens yttrande, inte kunde hitta något som var (eller var avsett att vara) till hjälp för honom. Tvärtom ansåg han att denna korrespondens hade utarbetats i ett försök att skingra kommissionens underlåtenhet att agera och de facto utgjorde en uppmuntran till de tyska myndigheterna att fortsätta att diskriminera polska läkare.

Klaganden påpekade också att även om kommissionen i sitt yttrande nämnde att han den 30 juni 2004 hade beviljats tillfälligt tillstånd att utöva verksamhet i Tyskland, nämnde den inte att Tyskland inte förlängde detta tillstånd för perioden från den 14 april 2004 till den 30 juni 2004. Till följd av detta förlorade klaganden sitt arbete och var tvungen att byta bostadsort.

Klaganden påpekade dessutom att kommissionen i sitt yttrande inte nämnde att vägran att bevilja tillstånd att utöva sitt yrke i hans fall var särskilt diskriminerande, eftersom han, såsom kommissionen visste, hade en tysk specialisering inom kirurgi och en tysk titel som läkare, utöver en motsvarande medicinsk utbildning och oavbruten praktik som förvärvats i Polen.

Klaganden ansåg att kommissionen som motivering för Tysklands diskriminering av polska läkare godtog de tyska myndigheternas tvivel när det gäller kvaliteten på läkarutbildningen i Polen, som inleddes från och med perioden 1956-1957. I detta avseende uppgav klaganden att”det är svårt att hitta bättre bevis på dåligt arbete och dålig förvaltning från kommissionens sida”. Han fortsatte därför med att säga att personer som hade påbörjat sin läkarutbildning under perioden 1956–1957 för länge sedan hade uppnått pensionsåldern och rimligen inte ingick bland dem som för närvarande ansökte om tillstånd att utöva sitt yrke utomlands. Klaganden ansåg att en sådan motivering var "dålig" och ansåg inte att kommissionen på grundval av den kunde ursäkta sig från att behandla föremålet för begäran om hjälp från polska läkare i Tyskland. Klaganden noterade dock att kommissionen inte förklarade varför de tyska myndigheterna hade "motiverat tvivel" om likvärdigheten av den medicinska utbildning som klaganden hade genomgått.

Klaganden uppgav att kommissionen ”hävdade” sin framgång genom att understryka att den sedan juli 2006 inte hade mottagit några ytterligare klagomål från polska läkare. Enligt klaganden skulle detta inte vara förvånande med tanke på att de polska läkarna inte hade någon anledning att lämna in några ytterligare klagomål till kommissionen med tanke på att kommissionen under de första två åren efter anslutningen visade sig vara ineffektiv när det gäller Tysklands erkännande av polska läkares kvalifikationer.

I klagomålet påpekades vidare att enligt kommissionen kunde likvärdigheten av utbildning bekräftas av det land som erbjöd den, och att en sådan bekräftelse inte hade någon betydelse och inte var bindande för värdlandet. Klaganden undrade hur ovanstående kunde vara förenligt med principerna om god förvaltning.

Klaganden uppgav vidare att han hade fått kännedom om en rapport från de tyska myndigheterna om ett möte som de hade haft med kommissionen (förmodligen den 14 april 2005), där det nämndes att kommissionens företrädare uppgav att ”de tyska myndigheterna inte [bör] oroa sig för rättegångar som eventuellt inletts mot dem av polska läkare som diskriminerats, för att sannolikheten för att resultatet av sådana rättegångar skulle vara [sic] gynnsamt för [sic] de polska läkarna inte skulle vara hög.” Klaganden uppgav därefter att det av den information han hade framgick att ovannämnda uttalande från kommissionens företrädare ledde till att de tyska myndigheterna intog en mer kompromisslös hållning när det gäller ansökningarna om erkännande av polska läkares kvalifikationer.

Slutligen ansåg klaganden att kommissionen inte a) motiverade varför den inte fullföljde hans klagomål av den 31 mars 2006 som sådant och inte inledde någon undersökning av diskrimineringen i fråga, och b) underlät att ta ställning till hans påstående att en hjälp- eller rådgivningsmekanism skulle inrättas för att hjälpa polska läkare med deras skadeståndstalan mot Tyskland.

Den vänliga lösningen

Den 21 januari 2008 lade ombudsmannen fram två förslag till vänskaplig förlikning i enlighet med artikel 3.5 i ombudsmannens stadga.

Det första förslaget till en vänskaplig lösning

Det första förslaget hade följande lydelse:

(1) Kommissionen skulle kunna överväga att ompröva klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 och vända sig till den i enlighet med sitt meddelande om förbindelserna med klaganden vid överträdelser av gemenskapsrätten, nämligen att registrera hans e-postmeddelande som ett klagomål och, om den inte anser det lämpligt att inleda ett överträdelseförfarande, informera honom om de skäl som ligger till grund för ett sådant beslut.

Det första förslaget till vänskaplig förlikning lades sedan fram på grundval av följande överväganden:

1 Klaganden hävdade att kommissionen borde behandla hans klagomål av den 31 mars 2006 på ett korrekt sätt och fortsätta överträdelseförfarandet mot Tyskland om den påstådda överträdelsen av gemenskapsrätten när det gäller erkännande av polska läkares medicinska kvalifikationer, eller ge honom tillräckliga skäl till varför den inte är villig att göra det.

Klaganden ansåg därför att de tyska myndigheterna vägrade att automatiskt erkänna polska läkares kvalifikationer på grundval av ett intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna och uppgav att den medicinska utbildningen för polska läkare, om den inleddes 1956–57, uppfyllde minimikraven för utbildning i direktivet.

2 Kommissionen ansåg att klagandens begäran hade blivit överflödig, eftersom han under tiden, det vill säga den 12 juni 2006, automatiskt hade fått sin polska kvalifikation som läkare erkänd.

Kommissionen uppgav också att den inte registrerade klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 med en begäran om att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland som klagomål och att den inte gjorde det när det gäller klagandens tidigare e-postmeddelanden eftersom den inte hade någon rättslig grund för att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland. Enligt kommissionen förklarade dess svar av den 4 april och den 5 maj 2006 för klaganden varför den inte kunde inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland.

Enligt kommissionen anses den utbildning av polska läkare som ägde rum före anslutningen i princip inte vara förenlig med direktivets minimikrav på utbildning. Kommissionen konstaterade sammanfattningsvis att de tyska myndigheterna enligt gemenskapsrätten inte var skyldiga att beakta de intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna. Kommissionen uppgav också att de tyska myndigheterna hade "motiverat tvivel" (efter sin erfarenhet av vissa polska läkare som förvärvat sina kvalifikationer från 1956-57) när det gäller överensstämmelsen mellan den utbildning som de polska läkarna genomgått och de minimikrav på utbildning som fastställs i direktivet. De erkänner därför inte polska läkares kvalifikationer på grundval av ett sådant intyg om överensstämmelse.

Enligt kommissionen är de tyska myndigheterna skyldiga att pröva varje ansökan om erkännande av polska läkare inom de tidsfrister som föreskrivs i direktivet och att erkänna dem, men de är inte skyldiga att automatiskt erkänna dem om det finns välgrundade tvivel om att utbildningen uppfyller minimikraven för utbildning i direktivet. Den 24 juli 2006 skickade kommissionen en skrivelse till de tyska myndigheterna och påminde dem om "denna skyldighet". Inga andra ärenden har hänskjutits till kommissionen sedan detta datum.

Kommissionen påpekade att erkännandet av polska läkares kvalifikationer på grundval av förvärvade rättigheter, det vill säga på grundval av ett intyg om att innehavaren hade utövat läkaryrket under tre på varandra följande år under den femårsperiod som föregick utfärdandet av detta intyg, utgjorde en annan möjlighet till erkännande som överenskommits i anslutningsfördraget för Polen.

3 Inledningsvis påpekar ombudsmannen att även om klagandens tidigare korrespondens med kommissionen huvudsakligen var inriktad på erkännandet av hans egna medicinska kvalifikationer, hänvisade han i sitt e-postmeddelande av den 31 mars 2006 kategoriskt till den allmänna frågan om erkännande av polska läkares kvalifikationer och inte till hans personliga situation.

Ombudsmannen instämmer därför inte i kommissionens påstående att hans begäran hade blivit överflödig, eftersom klaganden under tiden automatiskt hade fått sin polska kvalifikation som läkare erkänd den 12 juni 2006.

4 När det gäller de förfarandemässiga aspekterna av den aktuella aspekten av klagomålet finner ombudsmannen det dessutom svårt att förstå varför klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 inte registrerades som ett formellt klagomål av kommissionen, i enlighet med kommissionens meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens förbindelser med avseende på överträdelser av gemenskapsrätten (3) (nedan kallat meddelandet). I detta meddelande offentliggjorde kommissionen de regler som var tillämpliga på dess förbindelser med personer som klagade på överträdelser av gemenskapsrätten. I punkt 3 första stycket (Inspelning av klagomål) i detta meddelande föreskrivs följande:

”All korrespondens som kan komma att utredas som ett klagomål ska registreras i det centrala register över klagomål som förs av kommissionens generalsekretariat.”

Punkt 3 andra stycket innehåller en uttömmande uppräkning av de skäl på grundval av vilka

"[c]respondens ska inte kunna prövas som ett klagomål från kommissionen och ska därför inte registreras i det centrala registret över klagomål, om

… (olika betydelser)

- det misslyckas med att framställa ett klagomål,

- Den innehåller ett klagomål avseende vilket kommissionen har intagit en tydlig, offentlig och konsekvent ståndpunkt, som ska meddelas klaganden (…)."

I punkt 5 fjärde stycket (mottagningsbevis) i meddelandet föreskrivs följande:

”Om kommissionens avdelningar beslutar att inte registrera korrespondensen som ett klagomål ska de underrätta upphovsmannen om detta genom ett vanligt brev med angivande av ett eller flera av de skäl som anges i punkt 3 andra stycket.”

5 Ombudsmannen noterar att klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2007 tydligt hänvisar till Tysklands underlåtenhet att följa gemenskapsrätten och att klaganden tydligt hävdar att överträdelseförfaranden bör inledas mot Tyskland (4).

Ombudsmannen anser att det måste stå klart för kommissionen att klaganden önskade att hans e-post skulle behandlas som ett överträdelseklagomål, så att kommissionen skulle ha behövt hantera det enligt meddelandet. Även om kommissionen i sitt svar av den 5 maj 2006 på klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 uppgav att den inte kunde inleda ett överträdelseförfarande, hänvisade den inte till någon av de orsaker som anges i punkt 3 i meddelandet, vilket krävs enligt punkt 4 i meddelandet.

6 Ombudsmannen anser inte heller att kommissionens ståndpunkt i dess svar av den 4 april och den 5 maj 2006 på klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 om de tyska myndigheternas inställning till erkännandet av polska läkarexamina på grundval av det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna är "tydlig, offentlig och konsekvent". Ombudsmannen grundar sin uppfattning på följande överväganden:

För det första noterar ombudsmannen att kommissionen i sitt svar av den 27 april 2006 på den skriftliga frågan från en polsk ledamot av Europaparlamentet endast angav att direktivet inte ålägger ”andra medlemsstater att godta anmälda datum för överensstämmelse”.

För det andra intog kommissionen i sitt tidigare e-postmeddelande till klaganden av den 16 februari 2004 följande ståndpunkt i fråga om automatiskt erkännande av polska examensbevis för läkarutbildning. Efter Polens anslutning till EU och i enlighet med direktivet skulle det finnas en möjlighet till automatiskt erkännande av examensbevis för vilka studien påbörjades eller avslutades före anslutningsdagen, på grundval av ett intyg utfärdat av de polska myndigheterna som bekräftar att den erforderliga studien motsvarade minimikraven (5). I ett nytt e-postmeddelande av den 1 juli 2004 angav kommissionen att det finns en skyldighet att automatiskt erkänna ett examensbevis om de relevanta villkoren är uppfyllda (6). , hänvisade vidare i sitt e-postmeddelande av den 18 november 2004 till klaganden som någon som förvärvat sin medicinska kvalifikation före anslutningen och uppgav att "Tyskland under alla omständigheter måste bevilja erkännanden i enlighet med direktivet när ett lämpligt intyg om överensstämmelse som uppfyller minimikraven lämnas in"(7).

7 När det gäller innehållet i denna del av klagomålet förstår ombudsmannen vidare att kommissionen vidhåller att Tyskland inte har överträtt direktivet, eftersom i) den medicinska kvalifikation som utfärdades i Polen när landet var ett tredjeland (det vill säga före dess anslutning) i princip inte automatiskt bör erkännas, och ii) enligt direktivet och anslutningsfördraget bör intyget om överensstämmelse med det datum då den medicinska utbildningen uppfyllde minimikraven för utbildning i det direktivet, såsom de fastställts av de polska myndigheterna, inte nödvändigtvis godtas av de tyska myndigheterna.

8 Ombudsmannen noterar vidare att det, på grundval av kommissionens förklaring, verkar som om Tyskland i) ansåg att kvalifikationerna för polska läkare som lämnat in det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna i princip inte borde erkännas på grund av misstankar om att deras utbildning kanske inte motsvarade de minimikrav som fastställs i direktivet, och ii) grundade denna åsikt på påståendet att utbildningen av vissa andra läkare tidigare visat sig inte uppfylla minimikraven.

Ombudsmannen förstår dock att kommissionen omöjligen kunde ha hänvisat till Tysklands resonemang ovan när den gjorde uttalandet i yttrandet att ”den inte hade någon rättslig grund för att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland”.

9 Ombudsmannen anser därför att det är lämpligt att erinra om mål C-110/01 Tennah-Durez (8) om i vilken utsträckning en medlemsstat automatiskt måste erkänna en medicinsk kvalifikation som beviljats en gemenskapsmedborgare av myndigheterna i en annan medlemsstat på grundval av utbildning som delvis genomförts utanför gemenskapen. I sitt förslag till avgörande i det målet angav generaladvokaten Jacobs följande:

”I enlighet med artikel 22.9 [i direktivet] får myndigheterna i värdmedlemsstaten (...) vid välgrundade tvivel begära att den utfärdande medlemsstaten bekräftar att utbildningen verkligen genomfördes i enlighet med artikel 23.10. Återigen måste erkännandet vara automatiskt och ovillkorligt om en sådan bekräftelse ges, men om så inte är fallet faller situationen utanför direktivets tillämpningsområde. Jag vill dock betona att artikel 22 endast är tillämplig i undantagsfall och i händelse av berättigade tvivel - som till exempel kan uppkomma genom specifika uppgifter i ansökan om erkännande snarare än enbart misstankar som härrör från exempelvis sökandens ursprungliga medborgarskap: Det ger inte de nationella myndigheterna rätt att ägna sig åt fördröjande taktik eller fiskeexpeditioner, vilket skulle strida helt mot direktivets anda.”

I detta avseende noterar ombudsmannen med tillfredsställelse att kommissionen i sin skrivelse till Tysklands ständiga representation av den 24 juli 2006 hänvisade till mål C-110/01, Tennah-Durez, och uppgav följande (11):

"(...) De tyska myndigheterna är skyldiga att kontrollera erkännandet av examina och att generellt erkänna examina från de nya medlemsstaterna. En medlemsstat kan inte befria sig från denna skyldighet enbart på grund av att den hyser tvivel (Bedenken). Medlemsstaten måste lösa frågan med den andra berörda medlemsstaten bilateralt, i enlighet med Tennah-Durez-domen. Medlemsstaten kan inte bara förbli inaktiv. Endast vid rimliga tvivel (som ska avgöras från fall till fall) kan de tyska myndigheterna ifrågasätta det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna. I ett sådant fall är de tyska myndigheterna fortfarande skyldiga att erkänna den aktuella examen. Vid behov kan de införa balanseringsåtgärder.

Jag vill påpeka att varje gång de tyska myndigheterna mottar en begäran om erkännande av en examen är de skyldiga att fatta ett beslut inom en föreskriven tidsfrist och fatta ett lämpligt beslut. (...)

Vi skulle därför vara tacksamma mot de tyska myndigheterna om de använde ovannämnda principer för varje begäran om erkännande från polska läkare och tjeckiska specialistläkare. Jag vore mycket tacksam om Ni kunde ge oss de tyska myndigheternas synpunkter på denna fråga inom två månader efter mottagandet av denna skrivelse.”

10 Slutligen erinrar ombudsmannen om att han i sin skrivelse till kommissionen om att inleda denna undersökning uppmärksammade kommissionen på att meddelandet kunde vara tillämpligt. Han anser därför att det är svårt att förstå varför kommissionen inte hänvisade till meddelandet.

Kommissionen ansåg i stället att klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 inte kunde ha registrerats som ett klagomål eftersom kommissionen inte hade någon rättslig grund för att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland. Mot bakgrund av hans konstateranden i punkt 3.8 ovan och särskilt kommissionens egna uttalanden i skrivelsen till Tysklands ständiga representation, som citeras i punkt 3.9 ovan, förefaller det vid första anblicken som om detta skäl, i sin nuvarande form, inte är helt övertygande. Ombudsmannen noterar också i detta avseende att kommissionen, som det hänvisas till i punkt 3.6 ovan, själv verkade ha diskuterat frågan om en potentiell överträdelse av gemenskapsrätten i sina tidigare skrivelser till klaganden. Såsom nämns i punkt 2.2 ovan verkar kommissionen dessutom nu granska den information som den begärt från polska myndigheter och som i huvudsak verkar ha ifrågasatts av de tyska myndigheterna och vara skälet till deras vägran att erkänna polska läkares ´-kvalifikationer på grundval av intyget om överensstämmelse. Av det skäl som anges i punkt 3.3 ovan håller ombudsmannen inte heller med kommissionen om att den inte kunde tillmötesgå påståendet, eftersom klaganden under tiden, det vill säga den 12 juni 2006, automatiskt hade fått sin polska kvalifikation som läkare erkänd och hans påstående därför hade blivit överflödigt.

På grundval av dessa överväganden drog ombudsmannen den preliminära slutsatsen att kommissionen inte har hanterat klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 i enlighet med sitt meddelande och inte har förklarat varför den inte kunde göra det. Detta misslyckande föreföll vara ett första fall av administrativt missförhållande.

Det andra förslaget till en vänskaplig lösning

Det andra förslaget till vänskaplig förlikning hade följande lydelse:

(2) Kommissionen skulle kunna överväga att komplettera sitt svar till klaganden och vederbörligen behandla hans begäran om att kommissionen skulle inrätta en stöd- eller rådgivningsmekanism som är utformad för att hjälpa EU-medborgare att lämna in sina skadeståndsanspråk mot Tyskland när det gäller erkännandet av deras läkarutbildning i Polen.

Den grundades på följande ytterligare överväganden:

11 Klaganden hävdade att kommissionen borde inrätta en stöd- eller rådgivningsmekanism för att hjälpa EU-medborgare att lämna in sina skadeståndsanspråk mot Tyskland.

12 Kommissionen angav att frågan om eventuell ersättning för skador från Tysklands sida är en fråga som bör behandlas av de behöriga tyska domstolarna. Domstolen tillade vidare att även om det skulle visa sig att Tyskland har åsidosatt unionsrätten, omfattas fastställandet av skadeståndet inte av unionsinstitutionernas behörighet.

13 Även om kommissionens uttalande ovan är riktigt, förefaller det inte vara uttömmande inom ramen för förevarande yrkande.

För det första påpekade ombudsmannen att medborgare som har problem med den nationella förvaltningen kan vända sig till de nationella ombudsmännen (eller, när det gäller Tyskland, till utskottet för framställningar i förbundsdagen) och det är inte uteslutet att deras krav kan tillgodoses efter ombudsmännens medling. Denna möjlighet till rättslig prövning utgör för medborgarna en alternativ möjlighet till rättslig prövning.

För det andra anser ombudsmannen att detta påstående också gäller frågan om vad kommissionen skulle kunna göra för att bättre informera medborgare i en medlemsstat som stöter på problem med erkännandet av sina medicinska kvalifikationer i en annan medlemsstat (i detta särskilda fall problem med polska läkare i Tyskland) om hur de bör gå vidare. Ombudsmannen anser att en potentiell mekanism för denna fråga är utvecklingen av kommissionens webbplats Eures.

Kommissionen kunde också ha hänvisat till sin nyligen genomförda reform av systemet för erkännande av yrkeskvalifikationer, som under tiden, den 20 oktober 2007, avslutades med att de relevanta direktiven om erkännande av yrkeskvalifikationer ersattes med ett nytt direktiv 2005/36/EG (12) (särskilt när det gäller inrättandet av kontaktpunkter i medlemsstaterna som skulle kunna ge medborgarna information om erkännandet av deras yrkeskvalifikationer).

Kommissionen underlät att beakta klagandens påstående i dessa ordalag. Detta skulle kunna utgöra ett andra administrativt missförhållande.

Kommissionens svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning (daterat den 27 februari 2008 och översänt till ombudsmannen den 4 april 2008)

Kommissionen välkomnade båda förslagen till en vänskaplig förlikning.

När det gäller det första förslaget uppgav kommissionen att klagandens e-postmeddelande av den 31 maj 2006, såsom ombudsmannen föreslagit, registrerades med referensnummer 2008/4115 som ett klagomål. Klaganden skickades ett mottagningsbevis den 7 februari 2008 (kommissionen överlämnade en kopia av mottagningsbeviset). I samma sammanhang skickade kommissionen en skrivelse till klaganden i vilken den uppmanade honom att lämna ytterligare upplysningar för att han skulle kunna ompröva sitt klagomål. Kommissionen uppgav också att den hade slutfört den granskning av den allmänna frågan om datum för överensstämmelse som Polen hade meddelat. Mot bakgrund av detta”skulle den klagandes fall ses över”. Kommissionen uppgav också att den klagande skulle informeras om de relevanta slutsatserna.

När det gäller det andra förslaget noterade kommissionen att ombudsmannen i sitt förslag till vänskaplig förlikning hänvisade till Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (13) (nedan kallat direktiv 2005/36), som trädde i kraft den 20 oktober 2007 och gjorde det obligatoriskt för medlemsstaterna att utse en kontaktpunkt vars uppgift skulle vara att samarbeta med andra kontaktpunkter och med de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten för att hjälpa medborgarna att få de rättigheter som tillkommer dem.

Kommissionen uppgav vidare att förteckningen över kontaktpunkter hade slutförts och skulle göras tillgänglig på webbplatsen för yrkeskvalifikationer (http://ec.europa.eu/ internal_market/qualifications/index_fr.htm), tillsammans med en lämplig förklaring riktad till medborgarna. Kommissionen klargjorde vidare att denna webbplats också skulle innehålla en länk till Eures webbplats och meddelade att åtgärder skulle vidtas för att upprätta en länk till webbplatsen för yrkeskvalifikationer på Eures webbplats.

Kommissionen påpekade också att varje medlemsstat, inklusive Tyskland, enligt direktiv 2005/36 var skyldig att utse en samordnare för de berörda myndigheternas verksamhet, som i sin tur ska samarbeta med kontaktpersonen. Namnen på dessa samordnare kommer också att offentliggöras på ovannämnda webbplats. Kommissionen uppgav att "[i] vårt svar till klaganden kommer vi att föra in kontaktuppgifter till den tyska kontaktpunkten"och till den tyska samordnaren.

Klagandens synpunkter på kommissionens svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning

Klaganden bifogade till sina synpunkter a) den skrivelse som kommissionen skickade till honom den 26 februari 2008, det vill säga en dag före kommissionens svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning, och b) hans skrivelse av samma dag med svar till kommissionen. Enligt klaganden hade kommissionen inte besvarat de frågor som ställdes i hans skrivelse.

Kommissionens skrivelse av den 26 februari 2008

Denna skrivelse hade följande rubrik: ”Ditt klagomål om automatiskt erkännande av dina polska kvalifikationer (...)”(understrykning tillagd).

Kommissionen hänvisade till sin tidigare korrespondens med klaganden och uppgav att den under tiden hade fått ytterligare information om det datum som föreslagits av de polska myndigheterna, från och med vilket utbildningen av polska läkare uppfyllde gemenskapens minimikrav (nedan kallat datumet för överensstämmelse).

Kommissionen angav att det på grundval av ovannämnda handlingar inte framgår att alla examensbevis för läkare som utfärdats i Polen mellan 1985 och 1993 uppfyller de minimikrav på utbildning som föreskrivs i det relevanta direktivet. Den konstaterade vidare att "[d]et kan emellertid vara"att klagandens utbildning i hans fall uppfyllde minimikraven i direktivet. Kommissionen uppgav i detta avseende att”det förefaller” som om klaganden erhöll sin läkarexamen i Polen 1992.

Kommissionen bad därför klaganden att tillhandahålla sin läroplan (inklusive en studieplan) för vidare granskning av klagomålet.

Klagandens svar samma dag (14)

Den klagande uppgav att han inte kunde förstå kommissionens ovannämnda begäran och kunde inte se några skäl till varför han, efter fyra års "tröghet" från institutionens sida, nu skulle bli ombedd att förse den med läroplanen för Warszawas medicinska skola. Han påpekade vidare att

För det första är sådan information offentlig och kommissionen har tillräckliga medel till sitt förfogande för att erhålla sådan information.

För det andra vet kommissionen mycket väl att hans kvalifikationer äntligen har erkänts och att han nu kan praktisera som läkare i Tyskland. I detta avseende erinrade klaganden om att han, förutom läkarutbildningen i Polen, även har ett examensbevis i medicin som utfärdats av ett tyskt universitet och en tysk specialisering i kirurgi, och att de tyska myndigheterna därför ändå inte borde ha uttryckt några tvivel om likvärdigheten i hans läkarutbildning.

Slutligen betonade klaganden att kommissionen hade gjort en felaktig tolkning av föremålet för hans klagomål till kommissionen. Klaganden uppgav att han hade klagat över Tysklands diskriminerande praxis mot polska läkare och inte över sitt eget fall.

Klagandens särskilda synpunkter på kommissionens svar på förslagen till vänskaplig förlikning

Sammanfattningsvis uppgav klaganden att han "i princip" hade samtyckt till förslaget om en vänskaplig förlikning, men mot bakgrund av kommissionens ovannämnda skrivelse till honom av den 26 februari 2008 var han nu mycket oroad över kommissionens svar på förslaget.

Klaganden ansåg att kommissionens begäran i skrivelsen av den 26 februari 2008 om att klaganden skulle lämna in läroplanen för sina studier vid en av de polska läkarskolorna 1986–1992 inte var motiverad. Vid denna tidpunkt borde kommissionen ha varit väl medveten om en sådan läroplan, med tanke på att EU:s utvidgning redan hade ägt rum fyra år tidigare, det vill säga i maj 2004, och att det dessutom hade förekommit en långvarig tvist om de tyska myndigheternas tvivel om polska läkares kvalifikationer.

Dessutom påpekade den klagande att den viktigaste frågan i hans fall var kommissionens inställning till det påstådda faktumet att Tyskland överträtt gemenskapsrätten. Klaganden anser att det inte råder något tvivel om att de tyska myndigheterna har överträtt gemenskapsrätten genom att vägra att erkänna de intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna, medan alla andra EU-medlemmar har erkänt sådana intyg.

Klaganden underströk också att han i detta avseende hävdade att kommissionen borde inrätta en stödmekanism för polska medborgare som lidit skada till följd av de tyska myndigheternas ovannämnda diskriminerande praxis. I sitt svar på den vänskapliga förlikningen hänvisade kommissionen dock till informationsmekanismen, som enligt klaganden inte är samma sak som en biståndsmekanism.

Klaganden begärde att det i den aktuella undersökningen skulle klargöras om Tyskland hade överträtt gemenskapsrätten eller inte. I händelse av en överträdelse skulle det vara motiverat att inrätta en stödmekanism för polska läkare. Klaganden påpekade också att när en medlemsstat väl har överträtt gemenskapsrätten bör kommissionens reaktion vara att vidta lämpliga åtgärder mot den medlemsstaten, i stället för att tolerera denna överträdelse och inrätta en mekanism för att informera medborgarna om gemenskapsrätten. I det senare fallet kunde medborgarna inte längre lita på gemenskapen och dess organ.

Beslutet

1 Inledande anmärkningar

1.1 Ombudsmannen noterar att klaganden i sitt yttrande uppgav att kommissionens företrädare vid ett möte med de tyska myndigheterna uppgav att "de tyska myndigheterna inte borde oroa sig för eventuella stämningar mot dem från polska läkare som diskriminerats, för att sannolikheten för att resultatet av sådana stämningar skulle vara [sic] gynnsamt för [sic] de polska läkarna inte skulle vara [sic] högt"och att de tyska myndigheterna därför hade intagit en mer kompromisslös hållning gentemot polska läkare som ville få sina kvalifikationer erkända.

I den mån ovannämnda klagandes uttalande skulle kunna utgöra ett nytt påstående erinrar ombudsmannen om att det enligt artikel 2.4 i hans stadga krävs att ett klagomål ”ska föregås av lämpliga administrativa tillvägagångssätt gentemot de berörda institutionerna och organen”. Ombudsmannen noterar att klaganden inte verkar ha kontaktat kommissionen i samband med sitt nya påstående. Ombudsmannen har därför inte rätt att behandla detta påstående.

1.2 Även om ombudsmannen noterar att klaganden inte verkar vara säker på datumet för ovannämnda möte och det inte är klart när klaganden fick kännedom om den relevanta rapporten från detta möte, anser han att det är lämpligt att påminna om att det enligt hans stadga finns en tidsfrist på två år för att inge klagomål till ombudsmannen från och med den dag då den person som inger klagomålet fick kännedom om de påstådda omständigheterna.

2 Stöd till polska läkare

2.1 Klaganden hävdar att kommissionen inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att bistå klaganden och andra som berörs av Tysklands underlåtenhet att följa gemenskapsreglerna om ömsesidigt erkännande av polska läkares utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis.

Klaganden hänvisade till rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis, ändrat genom akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning av den 23 september 2003, i kraft sedan den 1 maj 2004 (nedan kallat direktivet)(15).

2.2 I sitt yttrande över klagomålet angav kommissionen att den från februari 2004 till maj 2006 hade bistått klaganden vid handläggningen av hans ansökan om erkännande av hans utbildningsbevis, som han hade lämnat in till de tyska myndigheterna och besvarat alla hans meddelanden. Kommissionen anförde följande: "Tack vare kommissionens svar på frågor från polska läkare som ansökte om erkännande av sina kvalifikationer i Tyskland fick många av dessa personer slutligen erkännande i Tyskland på grundval av förvärvade rättigheter."

Kommissionen uppgav också att den i) den 24 juli 2006 skickade en skrivelse till Tysklands ständiga representation i Bryssel om erkännande av polska läkares kvalifikationer på grundval av det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna, ii) Den kontaktade de polska myndigheterna för att bedöma huruvida den läkarutbildning som tillhandahållits från och med 1956-57 i allmänhet ska anses uppfylla minimikraven för utbildning i direktivet och undersöker nu de uppgifter som lämnats av dem. och iii) den fortsätter sitt arbete för att återupprätta det ömsesidiga förtroendet mellan Polen och Tyskland.

2.3 På grundval av tillgängliga uppgifter verkar det som om kommissionen har vidtagit ett antal åtgärder för att hjälpa polska läkare.

För det första kontaktade kommissionen de tyska myndigheterna för att lösa de individuella problemen för ett antal polska läkare (inklusive klaganden) som ville arbeta i Tyskland, med avseende på erkännandet av deras kvalifikationer på grundval av de förvärvade rättigheterna. Denna åtgärd från kommissionens sida föreföll vara en omedelbar lösning på deras problem. I detta avseende vill ombudsmannen dock påpeka att förevarande klagomål inte avser erkännandet av polska läkares kvalifikationer på grundval av de förvärvade rättigheter som beaktas i varje enskilt fall, det vill säga på grundval av ett intyg som bekräftar att de har arbetat som läkare under tre på varandra följande år av de föregående fem åren. Denna anmärkning avser snarare erkännandet av deras kvalifikationer på grundval av det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna i allmänhet. I detta intyg intygar de polska myndigheterna att den medicinska utbildningen för polska läkare, om den påbörjas från och med 1956–57, uppfyller de minimikrav på utbildning som fastställs i direktivet (nedan kallat intyget om överensstämmelse).

För det andra koncentrerade sig kommissionen på den allmänna frågan om automatiskt erkännande av de polska läkarnas ´-kvalifikationer, som beviljas på grundval av det intyg om överensstämmelse som utfärdats av de polska myndigheterna. Med detta i åtanke kontaktade kommissionen både de tyska och polska myndigheterna och förde en intensiv dialog med dem. Ombudsmannen förstår också att kommissionen uppmuntrade bilaterala kontakter i denna fråga mellan de relevanta polska och tyska nationella myndigheterna, och noterar att sådana åtgärder verkar överensstämma med andan i direktivet (16). Ombudsmannen noterar också att kommissionen i sin skrivelse till de tyska myndigheterna av den 24 juli 2006 uppgav att ”problemet med erkännandet av polska läkarexamina redan har varit föremål för ett stort antal korrespondensutbyten mellan det tyska federala hälsoministeriet och [kommissionens] avdelningar.” Vidare noterar ombudsmannen att kommissionen kontaktade de polska myndigheterna för att bedöma om läkarutbildningen från 1956–57 i allmänhet skulle anses uppfylla direktivets minimikrav på utbildning, såsom de polska myndigheterna hävdar.

Slutligen granskade kommissionen den dokumentation som lämnats av de polska myndigheterna. I sitt ytterligare svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning informerade kommissionen ombudsmannen om att den just hade avslutat sin granskning av den information som lämnats av de polska myndigheterna och att den skulle informera klaganden om resultatet av denna granskning. I sin skrivelse till klaganden av den 26 februari 2008 uppgav kommissionen att det på grundval av de uppgifter som lämnats av de polska myndigheterna verkar som om inte alla examensbevis för medicinska studier som utfärdats av de polska myndigheterna under åren 1985–1993 uppfyller minimikraven i direktivet.

2.4 Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att kommissionens åtgärder hittills verkar vara lämpliga och att inga ytterligare undersökningar av denna aspekt av klagomålet är motiverade. Enligt ombudsmannens uppfattning kunde kommissionen emellertid rimligen förväntas fortsätta sina ansträngningar för att lösa problemet med erkännandet av polska läkares kvalifikationer i Tyskland, med beaktande av ett faktum som ofta betonades av klaganden under undersökningens gång, nämligen att andra medlemsstater förefaller erkänna deras kvalifikationer på grundval av intyg om överensstämmelse. Ombudsmannen litar på att de slutsatser som kommissionen hittills har kommit fram till, på grundval av den information som lämnats av de polska myndigheterna, kommer att följas upp på vederbörligt sätt och i god tid. Detta skulle vara i överensstämmelse med vad kommissionen delvis meddelade klaganden i sin skrivelse av den 26 februari 2008. Ombudsmannen kommer nedan att göra ytterligare en anmärkning i denna fråga.

3 Handläggning av överträdelseklagomålet

3.1 Den 21 januari 2008 lade ombudsmannen, på grundval av sina överväganden i punkterna 1-10 i avsnittet "DEN VÄNLIGA LÖSNINGEN" ovan, fram ett förslag till vänskaplig förlikning ("det första förslaget till vänskaplig förlikning"), där det föreslogs att kommissionen skulle överväga att ompröva klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006. Han föreslog också att kommissionen skulle kunna överväga att adressera detta e-postmeddelande i enlighet med sitt meddelande till Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen om klagandens förbindelser med avseende på överträdelser av gemenskapsrätten (17) (nedan kallat meddelandet). Detta skulle innebära att e-postmeddelandet i fråga registreras som ett klagomål och, om den inte anser det lämpligt att inleda ett överträdelseförfarande, att den klagande informeras om de skäl som ligger till grund för ett sådant beslut.

3.2 Ombudsmannen välkomnar att kommissionen godtog hans första förslag till vänskaplig förlikning såtillvida att den den 7 februari 2008, i enlighet med meddelandet, registrerade klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 som ett klagomål med referensnummer 2008/4115.

3.3 I sina ytterligare synpunkter verkade klaganden dock inte vara helt nöjd med kommissionens ovannämnda åtgärder som vidtagits som svar på ombudsmannens första förslag till vänskaplig förlikning. Klaganden angav innehållet i kommissionens efterföljande skrivelse till honom av den 26 februari 2008 som skäl för att inte vara helt nöjd med kommissionens åtgärd.

3.4 I sitt yttrande påpekade han sammanfattningsvis att kommissionen i sin skrivelse av den 26 februari 2008 hänvisade till hans klagomål 2008/4115 om automatiskt erkännande av hans individuella kvalifikationer, medan hans klagomål hänvisade till den allmänna frågan om erkännande av polska läkares kvalifikationer och inte till hans personliga situation. I denna skrivelse uttryckte kommissionen också sin beredvillighet att bedöma huruvida klagandens kvalifikationer som förvärvats i Polen mellan 1985 och 1993 uppfyllde minimikraven i direktivet, samtidigt som den var fullt medveten om att klagandens kvalifikationer redan 2006 hade erkänts av de tyska myndigheterna.

Han begärde därför att det i den aktuella undersökningen skulle klargöras huruvida Tyskland hade överträtt gemenskapsrätten eller inte.

3.5 Ombudsmannen klargör i detta avseende att hans första förslag till vänskaplig förlikning, så som det formulerades, baserades på meddelandet och innehöll två förslag:

i) att kommissionen kunde registrera klagandens e-postmeddelande av den 31 mars 2006 som ett klagomål i enlighet med meddelandet, vilket kommissionen gjorde den 7 februari 2008, och

ii) att kommissionen, om den inte ansåg det lämpligt att inleda ett överträdelseförfarande, kunde informera klaganden om skälen till ett sådant beslut. Detta kunde kommissionen ännu inte göra, eftersom den rimligen behövde och, enligt meddelandet, förfogade över en viss tid för att utreda klagomålet.

3.6 Ombudsmannen förstår att kommissionen, när den svarade på hans förslag till vänskaplig förlikning och när den skickade den relevanta skrivelsen till klaganden den 26 februari 2008, ännu inte hade slutfört sin undersökning av klagomålet i syfte att antingen komma fram till ett beslut om att utfärda en formell underrättelse till de tyska myndigheterna eller att avsluta ärendet. Ombudsmannen erinrar därför om att kommissionen enligt meddelandet bör besluta att utfärda en formell underrättelse inom ramen för det administrativa förfarandet på grundval av artikel 226 i EG-fördraget eller avsluta ärendet inom högst ett år från den dag då klagomålet registrerades. Ombudsmannen förstår inte kommissionens uttalande i dess skrivelse till klaganden av den 26 februari 2008, enligt vilket det, på grundval av dess analys av de uppgifter som lämnats av de polska myndigheterna, inte framgår att alla examensbevis för läkare som utfärdats i Polen mellan 1985 och 1993 uppfyller minimikraven för utbildning enligt det relevanta direktivet för att utgöra ett sådant beslut.

Det är därför ombudsmannens uppfattning att kommissionen i tillämpliga fall i god tid kommer att informera den klagande om sitt svar på det andra förslaget i hans förslag till vänskaplig förlikning.

3.7 Mot bakgrund av sina slutsatser i punkterna 3.4 och 3.6 ovan anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar är motiverade när det gäller detta påstående.

3.8 Ombudsmannen noterar dock att klaganden i sina synpunkter på kommissionens skrivelse till honom av den 26 februari 2008 uttryckte vissa farhågor och framför allt hävdade att kommissionens skrivelse inte besvarade de frågor som klaganden ställde i sitt svar samma dag. Ombudsmannen beslutar därför att klagandens synpunkter, i den mån de avser en sådan underlåtenhet att svara, bör registreras som ett nytt klagomål och behandlas i enlighet med detta.

4 Yrkande om att kommissionen ska inrätta en stöd- eller rådgivningsmekanism för polska läkare så att de kan väcka skadeståndstalan mot Tyskland

4.1 På grundval av sina överväganden i punkterna 11-13 i avsnittet "VÄNLIG LÖSNING" ovan lade ombudsmannen den 21 januari 2008 också fram ett andra förslag till vänskaplig förlikning. I det andra förslaget föreslog han att kommissionen skulle kunna överväga att komplettera sitt svar till klaganden genom att vederbörligen behandla hans begäran om att kommissionen skulle inrätta en stöd- eller rådgivningsmekanism som är utformad för att hjälpa EU-medborgare att mot Tyskland lämna in sina skadeståndsanspråk avseende erkännandet av deras läkarutbildning i Polen.

Ombudsmannen höll därmed med kommissionen om att polska läkare kunde väcka skadeståndstalan vid tyska domstolar, men ansåg också att kommissionen kunde bistå dessa läkare genom att tillhandahålla nödvändig information mot bakgrund av det nya direktivet 2005/36 (18), särskilt när det gäller inrättandet av kontaktpunkter i medlemsstaterna, som skulle kunna ge dem information om erkännandet av deras yrkeskvalifikationer.

4.2 I sitt svar på detta förslag hänvisade kommissionen i detalj till organisationen av kontaktpunkter enligt ovannämnda direktiv. Vidare angavs att den relevanta informationen, inklusive en sådan kontaktpunkt i Tyskland, skulle skickas till klaganden när direktivet genomförs och göras tillgänglig på kommissionens webbplats för yrkeskvalifikationer.

Dessutom angavs att en ömsesidig koppling till Eures skulle upprättas.

4.3 I sina synpunkter ansåg klaganden sammanfattningsvis att ett sådant "informativt" stöd inte är tillräckligt, särskilt om det skulle konstateras att Tyskland har överträtt gemenskapsrätten. Han påpekade också med rätta att om kommissionen skulle tolerera medlemsstaternas överträdelser av gemenskapsrätten och inrätta en mekanism för att informera medborgarna om gemenskapsrätten i stället för att vidta lämpliga åtgärder, skulle medborgarna inte längre lita på gemenskapen och dess organ.

4.4 I detta avseende erinrar ombudsmannen om den väletablerade rättspraxisen att även om kommissionen kan välja att inte väcka talan om fördragsbrott vid domstolen, har den inte befogenhet att inom ramen för förfarandet enligt artikel 226 i EG-fördraget undanta medlemsstaterna från gemenskapens skyldigheter och att den inte heller kan hindra enskilda från att åberopa sina fördragsenliga rättigheter för att bestrida åtgärder som vidtagits av en medlemsstat och som kan strida mot gemenskapsrätten (19). Såsom ombudsmannen redan påpekat i sitt förslag till vänskaplig förlikning ankommer det emellertid på de nationella domstolarna att upprätthålla de individuella rättigheter som garanteras av gemenskapsrätten och på dessa domstolar att besluta om arten och omfattningen av de skador som uppstår till följd av överträdelser av gemenskapsrätten genom sådana åtgärder.

4.5 Ombudsmannen tackar kommissionen för dess svar som verkar överensstämma med hans förslag. Mot bakgrund av klagandens synpunkter enligt punkt 4.3 ovan kan den vänskapliga förlikningen dock inte anses vara framgångsrik.

4.6 Mot bakgrund av ovanstående anser ombudsmannen att inga ytterligare undersökningar är motiverade när det gäller den nuvarande aspekten av klagomålet.

Slutsats

Mot bakgrund av klagandens synpunkter på kommissionens svar på ombudsmannens förslag till vänskaplig förlikning är inga ytterligare undersökningar motiverade av detta klagomål.

Ombudsmannen förstår dock att kommissionen, i god tid och om den inte anser det lämpligt att inleda ett överträdelseförfarande mot Tyskland till följd av klagandens klagomål 2008/4115, kommer att informera klaganden om de skäl som ligger till grund för ett sådant beslut. Genom att agera på detta sätt skulle kommissionen, i tillämpliga fall, följa det andra förslaget i ombudsmannens första förslag till vänskaplig förlikning. Ombudsmannen förstår att kommissionen hittills inte har kunnat göra det, eftersom den enligt meddelandet behöver tid för att utreda klagomålet. Ombudsmannen anser att det inte skulle vara lämpligt att förlänga hans undersökning till dess att kommissionen avslutar sin undersökning av klagomålet. Han beslutar därför att avsluta ärendet.

YTTERLIGARE ÅTERMÄRKNING

Ombudsmannen är förvissad om att de slutsatser som kommissionen hittills har dragit, på grundval av den information som lämnats av de polska myndigheterna, kommer att följas upp i god tid i samband med undersökningen av klagomål 2008/4115 om Tysklands överträdelse av gemenskapsreglerna om ömsesidigt erkännande av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som polska läkare lägger fram.

Med vänliga hälsningar,

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

(1) EGT L 165, 1993, s. 1, i dess ändrade lydelse.

(2) KOM(2002) 141 slutlig.

(3) KOM(2002) 141 slutlig.

(4) "(...) ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland einzuleiten sowie auch alle Maßnahmen zu ergreifen, damit die Diskriminierungspraktiken der Bundesrepublik Deutschland mit sofortiger Wirkung unterbunden werden".

(5) "Die automatische Anerkennung von Diplomen, deren Ausbildung vorher [dem Beitritt] begonnen wurde, setzt zusätzlich voraus, dass entweder eine Bescheinigung der PL Behörden beigefegt wird aus der hervorgeht dass der/die Betreffende (a) eine Ausbildung absolviert hat, die mit Mindestkriterien konform ist oder (...)".

(6) "Weiters ergibt sich eine automatische Annerkennungspflicht (wenn alle andere n Bedingungen erfüllt sind) ebenfalls aus der Richtlinie (...)".

(7) " 'In jedem Fall, hat Deutschland entsprechend der Richtlinie Anerkennungen zu erteilen, wenn eine entsprechende - den Mindesterfordernissen Rechnung tragende - Konformitätsbescheinigung beigebracht wird.(...)".

(8) Mål C-110/01, Tennah-Durez, REG 2003, s. I-6239.

(9) Artikel 22: ”Vid välgrundade tvivel får den mottagande medlemsstaten kräva att de behöriga myndigheterna i en annan medlemsstat bekräftar äktheten av de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som utfärdats i den andra medlemsstaten och som avses i avdelning II kapitlen I–IV samt att den berörda personen har uppfyllt alla utbildningskrav i avdelning III.”

(10) I artikel 23 anges minimikraven för personer som vill påbörja och utöva läkaryrket i en annan medlemsstat.

(11) Kommissionens skrivelse är avfattad på tyska. Ombudsmannens kansli gjorde en informell översättning till engelska av de relevanta fragmenten av denna skrivelse.

(12) Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, som upphäver (med verkan från och med den 20 oktober 2007) direktiven 77/452/EEG, 77/453/EEG, 78/686/EEG, 78/687/EEG, 78/1026/EEG, 78/1027/EEG, 80/154/EEG, 80/155/EEG, 85/384/EEG, 85/432/EEG, 85/433/EEG, 89/48/EEG, 92/51/EEG, 93/16/EEG och 1999/42/EG, EUT L 255, 2005, s. 22 (min kursivering).

(13) EUT L 255, 2005, s. 22.

(14) En kopia av detta svar skickades till ombudsmannen samma dag.

(15) EGT L 165, 1993, s. 1.

(16) Se fotnot 9 ovan.

(17) KOM(2002) 141 slutlig.

(18) Se fotnot 1.

(19) Se de förenade målen C-142 och 143/80, Administrazione delle Finanze dello Stato mot Essevi, REG 1981, s. 1413.