Bakgrund till klagomålet

1. Klaganden, ett företag specialiserat på personlig skyddsutrustning, deltog i en anbudsinfordran [1] som anordnades av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) för tillhandahållande av uniformer, skor, andra kläder och tillhörande tjänster för Frontex tjänstemän. Ansökningsomgången offentliggjordes i mars 2025 [2] och omfattade fem delar.

2. I maj 2025 lämnade klaganden in sitt anbud för del 1 – Kläder med Frontex utformning, emblem och insignier. Inom ramen för ansökningsomgången syftade Frontex till att upprätta ett enda ramavtal för ovannämnda del, till ett högsta värde av 12 020 000 euro.  

3. Den 29 september 2025 avvisade Frontex klagandens anbud och informerade klaganden om att det hade rangordnats på andra plats.

4. Till följd av detta beslut bad klaganden Frontex att tillhandahålla den relevanta utvärderingsrapporten, poängsättningen och rangordningen av de andra anbuden samt information om det ekonomiska anbudet från den utvalda anbudsgivaren, inbegripet Frontex bedömning av huruvida anbudet inte var ”onormalt lågt” enligt budgetförordningen [3].

5. Den 6 oktober 2025 gav Frontex klaganden namnet på den utvalda anbudsgivaren, närmare uppgifter om anbudets egenskaper och relativa fördelar, inbegripet dess tekniska och ekonomiska poäng, och redovisade det totala beloppet för det ekonomiska anbudet. Frontex förklarade vidare i allmänna ordalag hur den hade kommit fram till att det anbud som lämnats av den utvalda anbudsgivaren inte var onormalt lågt.

6. Följande dag informerade klaganden Frontex om att den franska konsumentskydds- och konkurrensmyndigheten (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, DGCCRF) hade ålagt den utvalda anbudsgivaren en administrativ sanktion efter det att dennes anbud hade lämnats in. Klaganden lämnade också dokumentation om vissa påstådda ekonomiska svårigheter som den utvalda anbudsgivaren stod inför. Den frågade Frontex om ovanstående information kan utgöra skäl för att utesluta den utvalda anbudsgivaren från upphandlingsförfarandet och om den kan betecknas som ”allvarligt fel i yrkesutövningen”.[4] Klaganden påpekade vidare att den utvalda anbudsgivarens ekonomiska anbud var betydligt lägre än det högsta kontraktsvärdet och ifrågasatte om Frontex vederbörligen hade bedömt om det vinnande anbudet inte var ”onormalt lågt”. Rådet uppmanade Frontex att upphäva tilldelningsbeslutet.

7. Den 13 oktober 2025 besvarade Frontex klagandens farhågor. Den angav att utvärderingskommittén hade dragit slutsatsen att den vinnande anbudsgivaren uppfyllde urvalskriterierna och de nödvändiga kriterierna för ekonomisk och finansiell kapacitet. Den tillade att anbudsgivaren varken var föremål för EU:s restriktiva åtgärder eller förtecknad i systemet för tidig upptäckt och uteslutning (Edes) och inte omfattades av någon annan uteslutningssituation [5]. Frontex förklarade vidare att utvärderingskommittén, efter att ha följt det förfarande i två ‑-steg som anges i budgetförordningen och relevant rättspraxis, fann att den vinnande anbudsgivarens anbud inte kunde betraktas som onormalt lågt.

8. Klaganden skickade ytterligare korrespondens till Frontex om de sanktioner som DGCCRF ålagt den vinnande anbudsgivaren. Rådet upprepade sin oro över tilldelningen av ett kontrakt till ett företag som hade haft allvarliga problem med genomförandet av ett tidigare kontrakt med den franska polisen, inbegripet allvarliga förseningar. Den noterade också att ledamöter av Europaparlamentet hade uttryckt oro över det låga värdet på det vinnande anbudet.[6] Frontex tog inte upp klagandens farhågor ytterligare och förlitade sig på sitt tidigare svar.

9. Klaganden var missnöjd med hur Frontex hade hanterat sina farhågor och vände sig till ombudsmannen den 4 november 2025.

Utredningen

10. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande aspekter av klagomålet:

a) Hur Frontex hade bedömt den utvalda anbudsgivarens stödberättigande, mot bakgrund av den information som fanns tillgänglig vid tidpunkten för tilldelningen, under frysningsperioden och på grundval av den information som lämnats av klaganden.

b) hur Frontex hade gjort sin bedömning av det påstått onormalt låga anbudet.

11. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen Frontex svar på klagomålet och därefter klagandens kommentarer som svar på Frontex svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp inspekterade också Frontex ärendeakt i detta ärende.

Den utvalda anbudsgivarens behörighet

Argument som framförts till ombudsmannen

I klagomålet till ombudsmannen

12. Klaganden upprepade sin oro över tilldelningsbeslutet. Dessutom lämnade företaget information om de ekonomiska svårigheter som den vinnande anbudsgivaren stod inför, vilket framgår av dess räkenskaper för räkenskapsåret 2022. Den nämnde vidare att den utvalda anbudsgivaren var föremål för ett kollektivt insolvensförfarande i Frankrike, vilket tillkännagavs i den franska officiella tidningen för civil- och handelsrättsliga meddelanden (Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC)). Kommissionen hävdade att dessa faktorer allvarligt undergrävde anbudsgivarens tillförlitlighet och borde ha beaktats av Frontex vid utvärderingen av anbudet.

I Frontex svar till ombudsmannen

13. Frontex förklarade att man under utvärderingsfasen hade kontrollerat att den utvalda anbudsgivaren hade tillträde till EU:s marknad och inte var föremål för några restriktiva åtgärder från EU:s sida [7]. Frontex hade också granskat den dokumentation som anbudsgivaren hade tillhandahållit, i enlighet med kravet i upphandlingsförfarandet, samt den information som fanns tillgänglig via Edes-databasen. Efter att ha granskat dessa faktorer drog Frontex slutsatsen att anbudsgivaren inte befann sig i en uteslutningssituation.

14. Frontex uppgav vidare att den hade bett den utvalda anbudsgivaren om ytterligare klargöranden om de administrativa sanktioner som DGCCRF ålagt för att avgöra huruvida de kan utgöra skäl för uteslutning av den vinnande anbudsgivaren på grund av ”allvarligt fel i yrkesutövningen” enligt artikel 138 c i budgetförordningen. Frontex analyserade DGCCRF:s beslut och drog slutsatsen att så inte var fallet.

15. När det gäller det meddelande som offentliggjordes i BODACC förklarade Frontex att byrån, efter att ha mottagit denna information, omedelbart avbröt undertecknandet av kontraktet och begärde förtydliganden från anbudsgivaren. Anbudsgivaren svarade att meddelandet hade offentliggjorts felaktigt. Frontex godtog denna förklaring.

16. Frontex förklarade vidare att oron över anbudsgivarens prestation i ett separat kontrakt med den franska polisen inte kunde beaktas eftersom utvärderingen av anbuden enbart grundades på uteslutnings-, urvals- och tilldelningskriterierna i upphandlingsdokumenten. Frontex uppgav dessutom att man inte ansåg det lämpligt att kommentera politiska frågor från parlamentsledamöter i samband med upphandlingsförfaranden.

I klagandens kommentarer till Frontex svar

17. Klaganden hävdade att Frontex felaktigt hade avvisat den omfattande information som lämnats till byrån om den utvalda anbudsgivarens allvarliga operativa, logistiska och ekonomiska problem. Företaget hävdade att sådan information bygger på allmänt tillgängliga och tillförlitliga källor. Klaganden hävdade därför att Frontex inte hade gjort en adekvat bedömning av den vinnande anbudsgivarens förmåga att fullgöra ramavtalet på grundval av de problem som identifierats. 

Ombudsmannens bedömning

18. När det gäller utvärderingen av anbuden är de upphandlande myndigheterna bundna av de kriterier som anges i upphandlingsdokumenten. I detta avseende föreskrivs i bilaga I till kravspecifikationerna för anbudsinfordran i fråga att ”[p] deltagande är öppet för alla fysiska och juridiska personer […] på följande villkor: a) [t] de inte är föremål för restriktiva åtgärder, inte befinner sig i någon av de situationer som utesluter dem från deltagande och att de inte har några yrkesmässiga motstridiga intressen i samband med detta avtal, [och] b) de har rättskapacitet, ekonomisk och finansiell ställning samt teknisk och yrkesmässig kapacitet att fullgöra avtalet.”[8]

19. I artikel 138 i budgetförordningen anges skälen för att utesluta en enhet från att delta i en anbudsinfordran. Dessa ”uteslutningssituationer” omfattar bland annat konkurs och/eller insolvens,[9] allvarligt fel i yrkesutövningen [10] samt allvarliga avtalsbrott [11].  

20. Ombudsmannen konstaterar, på grundval av de förklaringar som mottagits och de handlingar som kontrollerats, att Frontex vederbörligen har utfört kontrollen av den utvalda anbudsgivarens stödberättigande mot bakgrund av ovanstående uteslutningssituationer. Närmare bestämt kontaktade Frontex omedelbart den vinnande anbudsgivaren när klaganden uttryckte oro över det insolvensmeddelande som offentliggjorts i BODACC. De handlingar som granskats visar att anbudsgivaren tydligt förklarade att det kollektiva insolvensbeslutet var ett misstag av den franska domstolen i Nanterre och tillhandahöll tillräckliga bevis. Det var således korrekt av Frontex att inte utesluta den vinnande anbudsgivaren på denna grund.  

21. Ombudsmannen noterar vidare att Frontex, när klaganden uttryckte sin oro över de sanktioner som utdömts av DGCCRF, omedelbart kontaktade den vinnande anbudsgivaren och begärde ytterligare förklaringar och styrkande handlingar, inbegripet kopior av relevanta beslut från DGCCRF. Den utvalda anbudsgivaren lämnade alla begärda uppgifter och handlingar. Inspektionen av handlingarna i ärendet bekräftar vidare att Frontex sedan gjorde en grundlig bedömning av allt mottaget material. Efter att ha granskat Frontex bedömning, som lämnades konfidentiellt till ombudsmannen, konstaterar ombudsmannen att Frontex slutsats att anbudsgivarens beteende inte utgjorde ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen” är rimlig och i linje med artikel 138 c i budgetförordningen.

22. I detta avseende noterar ombudsmannen att Edes-databasen [12] innehåller en förteckning över personer eller enheter som är uteslutna från EU ‑-finansierade kontrakt på grund av betydande brister när det gäller att uppfylla kontraktsförpliktelser, bedrägerier, korruption eller andra försummelser. Frontex lade fram bevis för att den utvalda anbudsgivaren inte fanns med i Edes-databasen vid den tidpunkt då anbuden utvärderades. Inga ytterligare konstateranden gjordes avseende den vinnande anbudsgivaren som skulle ha motiverat att den fördes in i Edes-databasen. 

23. När det slutligen gäller klagandens påståenden om den utvalda anbudsgivarens brister i genomförandet av ett annat kontrakt med den franska polisen, påpekade Frontex med rätta att byrån endast kan bedöma anbuden mot bakgrund av de uteslutnings-, urvals- och tilldelningskriterier som anges i upphandlingsdokumenten. Att utvärdera anbuden mot villkor som inte angavs i upphandlingsdokumenten skulle undergräva principerna om öppenhet och likabehandling, eftersom anbudsgivarna i förväg måste kunna känna till de kriterier som deras anbud kommer att bedömas mot.[13] Ombudsmannen noterar att detta inte innebär att Frontex inte tog hänsyn till den information som lämnats av klaganden. Tvärtom konstaterar ombudsmannen att Frontex har beaktat allt material som tillhandahållits och granskat det i enlighet med tillämpliga regler.

24. Mot bakgrund av ovanstående konstaterar ombudsmannen att Frontex inte agerade på ett administrativt missförhållande genom att anse att den utvalda anbudsgivaren inte befann sig i en uteslutningssituation.

Det låga värdet på det utvalda anbudet

Argument som framförts till ombudsmannen

Från Frontex

25. Frontex förklarade att dess bedömning av ett potentiellt onormalt lågt anbud för del 1 gjordes både för det anbud som lämnats av den utvalda anbudsgivaren och för det anbud som lämnats av klaganden.[14] I detta sammanhang noterade Frontex att båda anbuden var av betydligt lägre värde än den upphandlande myndighetens uppskattade värde för del 1.

26. För att utföra denna bedömning följde Frontex ett förfarande i två ‑-steg, i linje med budgetförordningen. I det första steget granskade kommissionen de inlämnade anbuden för att avgöra om de föreföll vara onormalt låga. Med tanke på den betydande skillnaden mellan de priser som föreslagits av den utvalda anbudsgivaren och klaganden för del 1 och den upphandlande myndighetens uppskattade värde gick Frontex vidare till den andra etappen. I det andra steget begärde Frontex skriftligen en detaljerad uppdelning av pris- och kostnadskomponenterna för varje anbud.[15] Frontex drog slutsatsen att båda anbudsgivarna lämnade tillräcklig bevisning för att styrka sina anbud. Följaktligen bedömdes inget av anbuden vara onormalt lågt, och båda gick vidare till nästa fas i utvärderingsprocessen.

Av den klagande

27. Som svar på Frontex synpunkter hävdade klaganden att Frontex uteslutande hade förlitat sig på den utvalda anbudsgivarens förklaringar vid bedömningen av huruvida det inlämnade anbudet var onormalt lågt. Klaganden hävdade att detta inte gjorde det möjligt att göra en korrekt bedömning av anbudsgivarens förmåga att fullgöra kontraktet i enlighet med sina avtalsenliga skyldigheter och därför riskerade att påverka gränsinsatsernas operativa beredskap.

Ombudsmannens bedömning

28. I budgetförordningen föreskrivs att ett anbud är oriktigt när den upphandlande myndigheten förklarar att det är onormalt lågt.[16] Begreppet onormalt lågt anbud avser situationer där priset på en ekonomisk aktörs anbud ger upphov till tvivel om huruvida anbudet är ekonomiskt hållbart och förenligt med tillämpliga rättsliga skyldigheter och huruvida det kan genomföras i enlighet med anbudskraven [17].

29. I budgetförordningen definieras inte tydligt vad ett onormalt lågt anbud är. Där anges endast att när ett anbud förefaller vara onormalt lågt ska den upphandlande myndigheten skriftligen begära närmare uppgifter från anbudsgivaren och ge denne möjlighet att inkomma med synpunkter.[18] Budgetförordningen ger dock viss vägledning om de faktorer som den upphandlande myndigheten ska beakta när den gör denna bedömning.[19] I budgetförordningen anges också att den upphandlande myndigheten ska förkasta ett anbud när den ”inte uppfyller tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter”. [20] Om de bevis som läggs fram inte på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till det låga pris eller de låga kostnader som föreslås bör tillsättningsmyndigheten sedan förkasta ett anbud som onormalt lågt.[21]

30. I avsaknad av en tydlig definition ankommer det på den upphandlande myndigheten att fastställa den metod som används för att identifiera onormalt låga anbud, förutsatt att denna metod är objektiv och inte diskriminerande. EU-institutionerna har tagit fram egna interna riktlinjer för att bistå de upphandlande myndigheterna i denna bedömning.

31. Frontex har därför ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra om ett anbud är onormalt lågt. Ombudsmannens roll i sådana fall är inte att göra om Frontex bedömning, utan snarare att kontrollera om den bedömning som gjorts är rimlig, i enlighet med tillämpliga regler och att det inte föreligger någon uppenbart oriktig bedömning.  

32. Som en inledande anmärkning noterar ombudsmannen att även om klaganden hävdade att den vinnande anbudsgivarens pris var onormalt lågt och därmed ifrågasatte dess förmåga att fullgöra kontraktet till det föreslagna priset, var klagandens eget anbud också till ett liknande lågt pris.

33. I detta fall noterar ombudsmannen att Frontex följde bedömningsförfarandet i två ‑-steg, i linje med budgetförordningen. Efter att först ha identifierat anbudet som potentiellt onormalt lågt på grund av dess lägre värde inledde Frontex den andra etappen av förfarandet och skickade en uttömmande förteckning över frågor till den utvalda anbudsgivaren för att kontrollera om det erbjudna priset kunde motiveras. Anbudsgivaren lämnade därefter ett detaljerat svar, som Frontex bedömde i enlighet med de tillämpliga riktlinjerna, och drog slutsatsen att priset var motiverat.

34. Ombudsmannen granskade både Frontex frågor till den vinnande anbudsgivaren och dess svar. Även om dessa handlingar är konfidentiella och deras innehåll inte kan hänvisas till i detta beslut, är ombudsmannen övertygad om att Frontex gjorde en grundlig bedömning av frågan och att dess slutsats att anbudet inte är onormalt lågt är rimlig och i linje med tillämpliga regler. Ombudsmannen noterar särskilt att den vinnande anbudsgivaren i detalj besvarade alla frågor som Frontex ställde och lämnade de begärda förtydligandena. Frontex begärde inga ytterligare styrkande handlingar, eftersom byrån ansåg att de förklaringar som lämnats i tillräcklig utsträckning undanröjde dess farhågor om det upphandlade priset. Ombudsmannen anser att detta tillvägagångssätt är i linje med de relevanta riktlinjerna.

35. På grundval av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att det inte förelåg något administrativt missförhållande från Frontex sida när det gäller dess bedömning att det utvalda anbudet inte var onormalt lågt.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats [22]:

Frontex har inte gjort sig skyldigt till något administrativt missförhållande.

Klaganden och Frontex kommer att informeras om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 12 augusti 2026

 

[1] I enlighet med artikel 167.1 a i förordning (EU) 2024/2509 om finansiella regler för unionens allmänna budget (budgetförordningen) gäller följande: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj/eng.

[2] Anbudsinfordran FRONTEX/2024/OP/0058 – Del 1, finns på: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/tender-details/7eca31e8-ef6d-4b62-b982-7aa3ac9f57d6-CN.

[3] Punkt 23.1 i bilaga I till förordning (EU) 2024/2509 om finansiella regler för unionens allmänna budget (budgetförordningen)”: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj/eng.

[4] Artikel 138 c i budgetförordningen.

[5] Artiklarna 136–141 i budgetförordningen.

[6] Se i detta avseende parlamentsfrågan till kommissionen med titeln ”Frontextjänstemännens säkerhet och EU:s strategiska oberoende i samband med anbudsinfordran Frontex/2024/OP/0058” (E-003548/2025/rev.1): https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-10-2025-003548_EN.html.

[7] I den mening som avses i artikel 29 i fördraget om Europeiska unionen och artikel 215 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[8] Kravspecifikationer – Bilaga I, I.3. Stödberättigande: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/tender-details/docs/7eca31e8-ef6d-4b62-b982-7aa3ac9f57d6-CN/Annex%20I%20-%20Tender%20specifications_V2.pdf#page=3.

[9] Artikel 138.1 a i budgetförordningen.

[10] Artikel 138.1 c i budgetförordningen.

[11] Artikel 138.1 e i budgetförordningen.

[12] Edes-databasen: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/how-it-works/year-lifecycle/implementation/anti-fraud-measures/edes/edes-database_en.

[13] Domstolens dom av den 24 januari 2008, Emm. G. Lianakis AE m.fl. mot Dimos Alexandroupolis m.fl., mål C-532/06, punkterna 36–38: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62006CJ0532:EN:HTML

[14] Punkt 12.2 d i bilaga I till budgetförordningen.

[15] Punkt 23 i bilaga I till budgetförordningen.

[16] Punkt 12.2 d i bilaga I till budgetförordningen.

[17] Definition hämtad från den praktiska vägledningen till kontraktsförfaranden i EU:s yttre åtgärder (PRAG) - 2.6.10. ”Onormalt låga anbud och utländska subventioner”. Denna vägledning är inte direkt tillämplig på Frontex.

[18] Budgetförordningen, bilaga I, punkt 23.1

[19] Punkt 23.1 i bilaga I till budgetförordningen. a) De ekonomiska aspekterna av tillverkningsprocessen, tillhandahållandet av tjänster eller konstruktionsmetoden. b) De tekniska lösningar som valts eller de exceptionellt gynnsamma villkor som anbudsgivaren har tillgång till. c) Anbudets originalitet. d) Anbudsgivarens efterlevnad av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter. e) Underleverantörers efterlevnad av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter. f) Möjligheten för anbudsgivaren att erhålla statligt stöd i enlighet med tillämpliga regler.”

[20] Budgetförordningen, bilaga I, punkt 23.2.

[21] Budgetförordningen, bilaga I, punkt 23.2.

[22] Detta klagomål har behandlats inom ramen för delegerad ärendehantering, i enlighet med Europeiska ombudsmannens beslut om antagande av genomförandebestämmelser.