Bakgrund till klagomålet

1. Den 18 mars 2016 undertecknade Europeiska unionen och Turkiet ett avtal (nedan kallat uttalandet från EU och Turkiet) om återsändande av irreguljära migranter i Grekland till Turkiet.[1] I avtalet föreskrevs att alla nya irreguljära migranter och asylsökande som anländer från Turkiet till de grekiska öarna och vars asylansökningar har förklarats otillåtliga bör återsändas till Turkiet.

2. Samma dag som Europeiska rådet antog uttalandet från EU och Turkiet beslutade det också att kommissionen skulle samordna och organisera de stödstrukturer som krävs för att genomföra det på ett effektivt sätt, särskilt genom EU-finansiering till stöd för Turkiet för mottagnings- och logikostnader. Bland stödåtgärderna finansierade kommissionen ett projekt med titeln ”Stöd till genomförandet av uttalandet från EU och Turkiet av den 18 mars 2016”[2] (nedan kallat det EU-finansierade projektet), i partnerskap med turkiska myndigheter, mellan 2016 och 2019.

3. Den klagande, en journalist, ansökte om allmänhetens tillgång [3] till en handling som innehas av kommissionen, nämligen den ekonomiska rapporten om det EU-finansierade projektet. Hon lämnade in sin ansökan den 10 maj 2024.

4. Kommissionen besvarade hennes begäran den 5 juli 2024. Den nekade tillgång till den ekonomiska rapporten i dess helhet, med hänvisning till behovet av att skydda allmänintresset i fråga om allmän säkerhet och EU:s internationella förbindelser samt att skydda en fysisk eller juridisk persons affärsintressen [4].

5. Klaganden bestred kommissionens beslut att vägra tillgång genom att lämna in en ”bekräftande ansökan”. Efter en försening [5] besvarade kommissionen den bekräftande ansökan den 15 januari 2025. Kommissionen bekräftade sitt tidigare beslut att vägra tillgång till handlingen på grundval av behovet av att skydda det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet och EU:s internationella förbindelser (kommissionen åberopade inte längre undantaget för ”affärsintressen”).

6. Klaganden var missnöjd med kommissionens beslut att vägra tillgång och lämnade in ett klagomål till ombudsmannen.

Utredningen

7. Ombudsmannen inledde en undersökning av kommissionens beslut att vägra tillgång till den handling som klaganden hade begärt.

8. Under undersökningens gång inspekterade ombudsmannens undersökningsgrupp den omtvistade handlingen samt skriftväxlingen mellan kommissionen och den tredje part som upprättat handlingen avseende begäran om tillgång.

9. Ombudsmannen uppmanade också kommissionen att lämna ytterligare synpunkter på klagomålet och dess bekräftande beslut. Kommissionen lämnade inga ytterligare synpunkter, men hänvisade till sin ståndpunkt i det bekräftande beslutet.

Argument som framförts

10. I det inledande skedet hävdade kommissionen att den begärda handlingen innehåller detaljerade uppgifter såsom ersättningar och transportkostnader för säkerhetspersonal, utgifter för säkerhetsutrustning och arbete för att anpassa flyttcentrumen till säkerhetsstandarderna. Att lämna ut dokumentet skulle avslöja känslig information om säkerhetssektorn i Turkiet och skulle kunna undergräva landet och EU:s allmänna säkerhet. Det skulle också påverka de etablerade förbindelserna med de berörda turkiska institutionerna samt de bilaterala förbindelserna mellan kommissionen och Turkiet. Kommissionen gjorde dessutom gällande att de känsliga uppgifterna i rapporten hade delats med kommissionen i förtroende som en del av avtalsförhållandet mellan den turkiska partnern och kommissionen, och att de inte var avsedda för extern kommunikation. Ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen.

11. I sin bekräftande ansökan hävdade klaganden att kommissionen inte hade styrkt någon konkret och icke-hypotetisk risk för att ett utlämnande av handlingen skulle undergräva den allmänna säkerheten och de internationella förbindelserna. Eftersom projektet slutfördes i december 2019 trodde klaganden att eventuella säkerhetsproblem inte längre skulle gälla. Klaganden hänvisade också till en annan handling som kommissionen lämnat ut efter en tidigare begäran om allmänhetens tillgång, nämligen slutrapporten om projektet.[6] Hon hävdade att slutrapporten innehöll känslig information om projektet, inklusive budgetposter, som sannolikt skulle upprepas i den ekonomiska rapport som hon begärde. Hon sade också att undantaget för ”affärsintressen” inte kunde tillämpas i detta fall, eftersom förhållandet mellan EU och de turkiska myndigheterna inte kan betraktas som en affärsförbindelse.

12. Klaganden hävdade också att det finns ett klart övervägande allmänintresse [7] av att bli informerad om den typ av samarbete som EU har upprättat med Turkiet, dess efterlevnad av människorättsnormer, rättsstatsprincipen och transparensskyldigheter, eftersom mänskliga rättigheter står i centrum för EU:s åtgärder, både nationellt och utomlands. Hon hänvisade till flera källor som ifrågasatte det stöd till återsändandecentrum för migranter och flyktingar som EU erbjuder Turkiet [8].

13. I sitt bekräftande beslut vidhöll kommissionen de argument som lades fram i det ursprungliga svaret om hur ett utlämnande skulle kunna undergräva den allmänna säkerheten samt de bilaterala förbindelserna mellan kommissionen och Turkiet. Företaget hävdade inte längre att ett utlämnande skulle påverka affärsintressena. Kommissionen förklarade dessutom att den begärda ekonomiska rapporten härrör från en tredje part, nämligen det turkiska generaldirektoratet för migrationshantering (nedan kallat GDMM). Kommissionen samrådde med DGMM om ett eventuellt utlämnande av rapporten. DGMM förklarade att utlämnande av informationen i rapporten skulle äventyra flyktingarnas säkerhet och den allmänna säkerheten. DGMM uppgav också att ett utbyte av informationen i den ekonomiska rapporten skulle kunna hindra de ansträngningar som Turkiet hittills har gjort för att bekämpa irreguljär migration och undergräva bestämmelsen om konfidentialitet i bidragsavtalet.

14. Kommissionen vidhöll sin åsikt att dokumentet innehåller mycket detaljerad information om specifika budgetposter. Kommissionen hävdade att ett offentliggörande av de belopp som använts skulle avslöja detaljer om finansieringen på migrationsområdet. Sådan känslig information kan sedan utnyttjas av vem som helst med illvilliga avsikter. Offentliggörandet av den finansiella rapporten skulle dessutom kunna avslöja strategiskt tänkande och budgetinformation om aspekter av uttalandet från EU och Turkiet samt om mer konkreta områden såsom operativ utrustning, säkerhetsåtgärder och mänskliga resurser som används i centrumen.”

15. Kommissionen tillade att den slutrapport som klaganden nämner visserligen innehåller viss information om projektet, men att den inte specificerar den detaljerade budget som anslagits för varje del av projektet. Uppgifterna i den ekonomiska rapporten är därför inte jämförbara med uppgifterna i slutrapporten. Den ekonomiska rapporten innehåller mer detaljerad information om de uppkomna kostnaderna och mycket detaljerade budgetposter samt motiveringar till det specifika anslaget. Som ett exempel hänvisade kommissionen till budgetposter som omfattar programvara och hårdvara som används i GöçNet-systemet, ett internt system där all information om utlänningar i Turkiet behandlas och lagras.

16. Kommissionen uppgav också att avslöjandet av detaljerade belopp om EU-medel som Turkiet godtagit att anslå för underhåll av avlägsnandecentrum skulle skapa otillbörliga påtryckningar på de turkiska myndigheterna, vilket i sin tur skulle undergräva de internationella förbindelserna mellan unionen och Turkiet.

Ombudsmannens bedömning

17. Unionens institutioner, organ och byråer har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra huruvida ett utlämnande av en handling skulle undergräva skyddet för de allmänna intressen som räknas upp i artikel 4.1 a i förordning 1049/2001, däribland allmän säkerhet och internationella förbindelser.[9] Ombudsmannens undersökning syftade som sådan till att bedöma om det förelåg ett uppenbart fel i kommissionens bedömning i detta avseende.

Det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet

18. Ombudsmannens undersökningsgrupps granskning av den aktuella ekonomiska rapporten bekräftade att den innehåller känsliga uppgifter. Delar av dokumenten beskriver specifika budgetposter för projektets operativa delar. De innehåller också budgetmotiveringar från DGMM som, om de offentliggörs, skulle kunna avslöja känsliga uppgifter om projektet. Kommissionens argument att den ekonomiska rapporten innehåller mer information än den tidigare offentliggjorda slutrapporten är således giltigt.

19. Flera delar av dokumentet innehåller dock information som ombudsmannens undersökningsgrupp fann vara allmänt tillgänglig. Särskilt de särskilda budgetposterna för den programvara och maskinvara som används för GöçNet-systemet, som kommissionen ansåg vara särskilt känsliga, har redovisats i slutrapporten. Även om kommissionen korrekt uppgav att de specifika beloppen i den finansiella rapporten inte är offentligt tillgängliga är det inte tydligt för ombudsmannen hur offentliggörande av kostnaden för en viss maskinvara allvarligt skulle undergräva EU:s allmänna säkerhet. Hon hyser liknande tvivel när det gäller budgetposterna för mänskliga resurser, varav många detaljer redan har offentliggjorts i slutrapporten.

Allmänintresset i fråga om internationella förbindelser

20. Kommissionen hävdade vidare att ett utlämnande av handlingen skulle undergräva EU:s internationella förbindelser. Den förklarade att DGMM, som svar på sitt samråd om begäran om allmänhetens tillgång till handlingar, invände mot utlämnandet eftersom det skulle äventyra den allmänna säkerheten och undergräva avtalsförpliktelserna. Kommissionen tillade att ett utlämnande skulle skapa otillbörliga påtryckningar på de turkiska myndigheterna, vilket i sin tur skulle undergräva de internationella förbindelserna mellan EU och Turkiet.

21. EU:s rättspraxis har visat att det sätt på vilket tredjeländers myndigheter uppfattar institutionernas beslut är relevant, som en ”komponent i internationella förbindelser”, vid tillämpningen av undantaget för internationella förbindelser. Att bortse från motståndet från myndigheterna i ett tredjeland skulle kunna leda till ett brott mot förtroendet och därmed undergräva de internationella förbindelserna [10].

22. I detta fall anser ombudsmannen inte att det var uppenbart fel av kommissionen att hävda att de turkiska myndigheterna, om handlingen hade lämnats ut trots Turkiets invändning, sannolikt skulle ha uppfattat detta som ett förtroendebrott. Detta kan i sin tur ha påverkat de internationella förbindelserna mellan EU och Turkiet negativt.

23. I det bekräftande beslutet beskrev kommissionen på ett detaljerat sätt hur unionens samarbete med Turkiet skulle undergrävas om den omtvistade handlingen lämnades ut. Ombudsmannen drog slutsatsen att kommissionen tog hänsyn till alla relevanta omständigheter i enlighet med EU:s rättspraxis och att dess beslut att inte lämna ut handlingen i dess helhet omfattades av dess stora utrymme för skönsmässig bedömning.

Övervägande allmänintresse

24. De allmänintressen som kommissionen åberopar kan inte åsidosättas av ett annat allmänintresse som anses vara viktigare. Detta innebär att om en institution anser att det allmänna samhällsintresset i fråga om allmän säkerhet eller internationella förbindelser skulle undergrävas, måste den vägra att ge tillgång. Även om klaganden framförde giltiga argument när det gäller förekomsten av ett övervägande allmänintresse av utlämnande, var det således korrekt av kommissionen att anse att de inte kunde beaktas i detta fall.

25. Ombudsmannen noterar dock att slutrapporten, som tidigare offentliggjorts av kommissionen, innehåller vissa aggregerade finansiella uppgifter, såsom den huvudsakliga budgeten för personal, resor, utrustning och förnödenheter osv. samt den totala budgeten för projektet (60 miljoner euro). Information om användningen av offentliga medel vid genomförandet av projektet är således offentligt tillgänglig.

26. På grundval av undersökningen drar ombudsmannen slutsatsen att det inte var uppenbart fel av kommissionen att hävda att ett utlämnande av den finansiella rapporten skulle undergräva de internationella förbindelserna mellan EU och Turkiet. Hon anser att kommissionens behandling av begäran om allmänhetens tillgång inte visar på administrativa missförhållanden.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Teresa Anjinho
Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 8 april 2025

[1] Uttalandet från EU och Turkiet finns i sin helhet på följande webbplats: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/. Sedan 2022 använder ombudsmannen landets nya officiella namn på engelska, Turkiet. Eftersom denna ändring inte har någon retroaktiv verkan kommer hon i hela detta beslut att hänvisa till uttalandet från EU och Turkiet.

[2] Ref. IPA/2016/375 062.

[3] Enligt bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001, som finns på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[4] Fastställs i artikel 4.1 a respektive 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001.

[5] Föremål för en tidigare undersökning av ombudsmannen i ärende 1614/2024/NH.

[6] Slutrapporten finns på följande webbplats: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/search/document-details/12918.

[7] Ett övervägande allmänintresse av utlämnande föreligger när allmänintresset av att handlingarna lämnas ut anses vara så viktigt att det åsidosätter behovet av att skydda handlingarnas konfidentialitet.

[8] Klaganden nämnde rapporter från Human Rights Watch, Amnesty International, Europarådet och en rapport från Europeiska kommissionen från november 2023 där det anges att återkommande anklagelser om kränkningar av de mänskliga rättigheterna på migrationsområdet, särskilt i återsändandecentrum, fortfarande är ett problem.

[9] Se tribunalens dom av den 11 juli 2018, ClientEarth/kommissionen, mål T-644/16, punkterna 23–25, som finns på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=sv.

[10] Se tribunalens dom av den 25 november 2020, Bronckers/Europeiska kommissionen, mål T-166/19, punkterna 61 och 63, som finns på https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-166/19&language=EN.