Bakgrund till klagomålet

1. Den klagande är anställd vid en EU-byrå. Hon arbetade i Spanien innan hon kom till EU-institutionerna. I maj 2010 begärde klaganden att hennes pensionsrättigheter enligt det spanska pensionssystemet skulle överföras till pensionssystemet för EU-anställda (en så kallad begäran om överföring). Europeiska kommissionen, som behandlar begäranden om överföring från personal från EU:s byråer, skickade ett mottagningsbevis för sin begäran i juni 2010.

2. I september 2012 begärde klaganden en uppdatering av statusen för sin begäran. Kommissionen svarade att den ännu inte hade behandlat ärendet av följande skäl: ”Alla ansökningar som inkommit efter den 31 december 2008 har frysts till dess att de nya genomförandebestämmelserna infördes i april 2011 ^[1]. Under denna period har vi tagit emot mer än 11 000 nya ansökningar och vi har börjat behandla de tidigare ansökningarna (personer nära pensionen) och sedan kommer alla andra ärenden att behandlas gradvis.” I december 2012 informerade kommissionen klaganden om att hennes ansökan kunde tas upp till prövning och att den skulle be den spanska pensionsmyndigheten att beräkna storleken på de pensionsrättigheter som skulle överföras. I april 2013 översände kommissionen den beräkning som gjorts av det spanska pensionssystemet till klaganden. Den spanska stödordningen informerade dock senare kommissionen om att beräkningen var felaktig och skickade en ny beräkning i november 2013. Kommissionen vidarebefordrade den nya beräkningen till klaganden i januari 2017. Klaganden godtog beräkningen. Kommissionen genomförde överföringen och drog av ett belopp motsvarande kapitalökningen på 3,1 % från pensionsrättigheterna ^[2].

3. Klaganden lämnade in ett administrativt klagomål ^[3] till kommissionen och hävdade att hon hade förlorat pengar eftersom kommissionen hade dragit av ränta för hela den period som det hade tagit kommissionen att behandla hennes ansökan. Enligt henne var detta inte rättvist, eftersom kommissionen hade skjutit upp förfarandet utan motivering. Enligt klaganden började kommissionen behandla hennes ärende med en försening på två år och sju månader (period 1) och skickade klaganden den korrekta beräkningen från det spanska pensionssystemet med en försening på tre år och en månad (period 2).

4. Kommissionen såg över beräkningen och beslutade att inte dra av någon ränta för period 2. Den fastställde emellertid sitt beslut vad gäller period 1.

5. I april 2018 lämnade klaganden in ett nytt administrativt klagomål till kommissionen och hävdade att kommissionen inte borde dra av ränta för period 1. Kommissionen avslog klagomålet. Klaganden var missnöjd med kommissionens svar och vände sig till ombudsmannen i november 2018.

Utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av hur kommissionen hade hanterat klagandens ansökan om överföring av pensionsrättigheter till EU:s pensionssystem. Klaganden anser att kommissionen gjorde fel när den drog av ränta för period 1 (det vill säga från inlämnandet av hennes ansökan den 31 maj 2010 till dess att kommissionen förklarade att hennes ansökan kunde tas upp till prövning den 6 december 2012).

7. Under undersökningens gång mottog ombudsmannen kommissionens svar på klagomålet och därefter klagandens synpunkter som svar på kommissionens svar. Ombudsmannens undersökningsgrupp träffade också kommissionens berörda avdelningar och granskade kommissionens ärendeakt i ärendet. Även om ärendet är komplicerat har ombudsmannens undersökning tagit längre tid än den borde ha tagit, och ombudsmannens kansli har bett klaganden om ursäkt för denna försening.

Argument som framförts till ombudsmannen

Klagandens argument

8. Klaganden ansåg att de tillämpliga reglerna inte uttryckligen tillåter kommissionen att dra av ränta under perioden innan den börjar behandla en ansökan ^[4]. Klaganden ansåg att kommissionen hade underlåtit att ange skälen och den rättsliga grunden för sitt beslut att skjuta upp ansökningarna.

9. Klaganden hävdade att kommissionen genom att skjuta upp hennes ansökan i nästan tre år hade agerat i strid med principerna om god förvaltningssed. Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade inom rimlig tid av EU-institutionerna, och medborgarna har rätt att förvänta sig en hög grad av öppenhet, effektivitet, snabbt genomförande och lyhördhet från EU-förvaltningens sida. Klaganden hävdade att eftersom kommissionen hade misslyckats i dessa avseenden borde den betala ut ersättning till henne.

10. När kommissionen bekräftade mottagandet av hennes begäran borde den ha informerat henne om att hennes ansökan skulle skjutas upp till dess att de nya allmänna genomförandebestämmelserna antogs. Denna information skulle ha gjort det möjligt för henne att, med full kännedom om omständigheterna, besluta om hon skulle överföra sina nationella pensionsrättigheter till EU:s pensionssystem.

Kommissionens argument

11. I enlighet med tillämpliga bestämmelser (se fotnot 2 ovan) drog kommissionen av 3,1 procents ränta, eftersom den spanska pensionsmyndigheten inte kunde tillhandahålla värdet på pensionsrättigheterna den dag då ansökan till kommissionen registrerades. Enligt spansk rätt var de spanska myndigheterna skyldiga att ange pensionsrättigheternas värde vid den tidpunkt då kommissionen tog kontakt med dem. Kommissionen kan inte påverka det sätt på vilket de nationella myndigheterna beräknar pensionsrättigheter och deras kapitaltillväxt enligt nationell lagstiftning.

12. I enlighet med tjänsteföreskrifterna drog kommissionen av ränta från den dag då begäran registrerades. I klagandens fall beslutade kommissionen dock att inte dra av någon ränta för den andra perioden som hennes ärende var vilande (mellan mottagandet och vidarebefordran av den nya beräkningen från de spanska pensionsmyndigheterna).

13. Kommissionen uppgav att den var tvungen att uppdatera de allmänna genomförandebestämmelserna 2009 på grund av ikraftträdandet av en förordning om anpassning av avgiftsnivån till EU:s pensionssystem ^[5]. När personalen fick kännedom om den kommande översynen av 2004 års allmänna genomförandebestämmelser gjorde ett stort antal av dem överföringar i ansökningar 2010, eftersom de trodde att de gamla och förmånligare satserna skulle gälla fram till dess att de nya allmänna genomförandebestämmelserna trädde i kraft. Kommissionen var dock slutligen tvungen att tillämpa de nya allmänna genomförandebestämmelserna retroaktivt på alla ansökningar som lämnades in från och med den 1 januari 2009. EU-domstolarna har bekräftat att detta tillvägagångssätt är giltigt.

14. Av de skäl som anges ovan mottog kommissionen oväntat mer än 10 000 nya överföringar av ansökningar under en relativt kort period. Den beslutade därför att skjuta upp de flesta ansökningarna och att prioritera de mest brådskande ansökningarna, såsom de som lämnats in av sökande som närmar sig pensioneringen. Det har tagit kommissionen flera år att hantera eftersläpningen av ansökningar.

15. Kommissionen offentliggjorde information på sitt intranät om hur den hanterade det exceptionellt stora antalet ansökningar som den hade mottagit. Kommissionen skickade också individuella svar till sökande som bad om en uppdatering av sina akter. Kommissionen kunde inte informera alla sökande genom automatiska meddelanden, eftersom den vid den tidpunkten fortfarande hade ett pappersfilsystem för att hantera överföring av ansökningar. Kommissionen utvecklade senare en it-applikation som gör det möjligt att hantera överföringar i filer mycket snabbare.

Klagandens synpunkter

16. Klaganden hävdade att kommissionen drog av ränta på ett totalt belopp ^[6] som är tre gånger så stort som den kapitalökning som de spanska myndigheterna tillämpade ^[7]. Genom att göra detta har kommissionen i huvudsak minskat hennes pensionsrättigheter. Avdraget har således lett till en obehörig vinst för kommissionen, såsom anges i Tuerck-målet ^[8].

17. Klaganden uppgav också att kommissionen inte vidtog tillräckliga åtgärder för att hantera eftersläpningen av ansökningar, eftersom den inte vidtog riskreducerande åtgärder för att hantera den ekonomiska skada som förseningarna i handläggningen av ansökningar kan ha orsakat de sökande.

18. Klaganden hävdade att beslutet att skjuta upp ansökningar bidrog till att skapa en stor eftersläpning av ansökningar. Det var problematiskt att kommissionen inledningsvis informerade personalen om att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser skulle tillämpas fram till dess att de nya allmänna genomförandebestämmelserna trädde i kraft, men senare beslutade att de nya allmänna genomförandebestämmelserna skulle tillämpas retroaktivt. Handläggningen av hennes ärende återspeglade denna förvirring, eftersom mottagningsbeviset för hennes begäran hänvisade till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser.

19. Klaganden uppgav att hon, eftersom hon inte är anställd vid kommissionen, inte hade någon anledning att regelbundet konsultera kommissionens intranät. I bekräftelsen av mottagandet av hennes begäran om överföring angavs inte att hon skulle göra detta.

Ombudsmannens bedömning

20. Det finns tre frågor som ombudsmannen har att ta ställning till. Den första är huruvida kommissionen har tillämpat bestämmelserna om överföring av pensionsrättigheter på ett korrekt sätt. Den andra och tredje frågan är huruvida kommissionen agerade i tid och höll klaganden informerad i enlighet med principerna om god förvaltning.

21. Den första frågan är en fråga om rättslig tolkning. Både klaganden och kommissionen har lagt fram övertygande argument till stöd för sina respektive åsikter. Ämnet är komplext och även om det finns rättspraxis om de aktuella bestämmelserna kvarstår tvivel när det gäller tillämpningen av vissa rättsliga bestämmelser. Det är inte helt klart om och på vilka villkor de gällande bestämmelserna gör det möjligt för kommissionen att tillskansa sig en del av de nationella pensionsrättigheterna i fall där den drar av ränta till ett högre belopp än den kapitalökning som de nationella myndigheterna tillämpar.

22. Under dessa omständigheter är ombudsmannen inte bäst lämpad att ta ställning till vilken som är den bästa tolkningen av de aktuella bestämmelserna. Frågor om tolkningen av unionsrätten ska besvaras av EU-domstolen. När det gäller kommissionens tolkning av de relevanta bestämmelserna finner ombudsmannen således ingen anledning att göra ytterligare undersökningar.

23. När det gäller den andra frågan innebär principerna om god förvaltningssed att när lagstiftaren inte har fastställt några särskilda tidsfrister måste administrationen behandla frågor inom rimlig tid. Vad som är en ”skälig tid” beror på omständigheterna i varje enskilt fall. Faktorer som bör beaktas är bland annat ärendets komplexitet, dess betydelse för den berörda parten, de olika steg i förfarandet som administrationen följer och sammanhanget ^{i ärendet. [9]} Varje steg i förfarandet bör vidtas inom en rimlig tid efter det föregående steget.^[10] Om ett administrativt förfarande tar längre tid än vad som är en rimlig tid ankommer det dessutom på administrationen att bevisa att det föreligger särskilda omständigheter som motiverar förseningen ^[11].

24. Ärendet pågick hos kommissionen i totalt fem år och åtta månader (period 1 och period 2). Eftersom kommissionen har medgett att den försening som motsvarar period 2 var omotiverad gäller ärendet vid ombudsmannen endast period 1 (2 år och 7 månader). Denna period löpte från ingivandet av klagandens begäran till kommissionens beslut om huruvida begäran kunde tas upp till prövning. Tidsfristens längd berodde inte på begärans komplexitet, eftersom det normalt tar veckor, kanske månader (som anges på kommissionens intranät), men absolut inte år, att avgöra om ansökan kan tas upp till prövning. Inte heller tidsåtgången orsakades av det sammanhang i vilket begäran ingavs. Begäran behövde inte utvärderas tillsammans med andra begäranden. Det är uppenbart att en försening i behandlingen av begäran skulle kunna ha en betydande negativ inverkan på klaganden och i slutändan ha en sådan negativ inverkan. Kommissionen har inte hävdat att den tid det tar att behandla begäran är kopplad till uppgifterna i begäran. Mot denna bakgrund måste den tid som kommissionen tog på sig för att förklara att begäran kunde tas upp till sakprövning vid första anblicken anses vara orimlig.

25. Frågan är nu om kommissionen har visat på särskilda yttre omständigheter som skulle kunna motivera den tid det tagit.

26. Kommissionen hänvisade till ikraftträdandet av rådets förordning (EG) nr 1324/2008 i december 2008 som skäl för att uppdatera de relevanta genomförandebestämmelserna om överföring av pensionsrättigheter. Fram till dess att de nya genomförandebestämmelserna antogs avbröt kommissionen handläggningen av de inkomna ansökningarna under två och ett halvt år. Under denna tid mottogs mer än 10 000 ansökningar, eftersom personalen hade anledning att tro att de nya genomförandebestämmelserna skulle vara mindre gynnsamma för personalen än de tidigare genomförandebestämmelserna.

27. Det är värt att notera att förordning (EG) nr 1324/2008 antogs av rådet på förslag av kommissionen i november 2008 (med endast mindre ändringar av kommissionens förslag). Kommissionen ansåg att förordningen medförde ett behov av nya genomförandebestämmelser. ^[12] Om det fanns något behov av att ändra genomförandebestämmelserna på grund av den förordningen är det rimligt att anta att kommissionen borde ha känt till detta under hösten 2008 och borde ha vidtagit lämpliga åtgärder. Kommissionen antog dock inte de nya genomförandebestämmelserna förrän i april 2011 ^[13] Dessutom informerade kommissionen i december 2010 sin personal om att ansökningar som redan lämnats in skulle behandlas enligt de gamla genomförandebestämmelserna ^[14] - vilket ifrågasätter varför kommissionen var tvungen att avbryta sin behandling av ansökningar som redan lämnats in för att behandla dem enligt de nya genomförandebestämmelserna ^[15].

28. Ombudsmannen är inte övertygad om att ovanstående omständigheter motiverar att kommissionen dröjer med att behandla klagandens begäran. Omständigheterna förefaller i stor utsträckning ha berott på kommissionens eget initiativ, särskilt det faktum att den i) inte förutsåg vad den ansåg vara konsekvenserna av förordning (EG) nr 1324/2008, ii) inte antog de nya genomförandebestämmelserna i tid, iii) inte kommunicerade på lämpligt sätt med personalen och iv) beslutade sig för att avbryta behandlingen av ansökningar.

29. Eftersom kommissionen nu har vidtagit åtgärder för att lösa problemen i det förflutna och den tid som förfarandena nu tar förefaller rimlig, anser ombudsmannen att det inte finns någon anledning att gå vidare med ärendet. Eftersom den tid som förflyter påverkar det belopp som kommissionen är skyldig att dra av från de överförda pensionsrättigheterna ^[16] bör kommissionen överväga att införa en tydlig tidsfrist för att avgöra om en begäran kan tas upp till prövning. Ombudsmannen kommer att föreslå förbättringar i detta avseende.

30. När det gäller den tredje frågan är det god förvaltningssed för en förvaltning att informera en medborgare när den förväntar sig att fatta ett beslut i ett pågående ärende som rör honom eller henne. Kommissionen har inte gjort detta i detta fall. Den offentliggjorde uppdateringar om den avbrutna behandlingen av ansökningar på sin intranätsida, men informerade inte klaganden om att hon regelbundet skulle konsultera denna sida för uppdateringar.

31. Det verkar som om kommissionen nu har börjat lämna relevant information i de mottagningsbevis som den skickar som svar på ansökningar om överföring. Därför är det inte motiverat med några ytterligare undersökningar av denna aspekt av ärendet.

32. Ombudsmannen uppskattar att dessa förbättringar är till föga tröst för klaganden, som anser att hon har rätt till ersättning. Ombudsmannen har tydligt redogjort för de administrativa bristerna i detta fall, i form av förseningar och otillräcklig information, men det är inte ombudsmannens uppgift att avgöra om kommissionen har ådragit sig en rättslig skyldighet att betala ersättning. Med tanke på klagandens materiella förlust och de konstaterade bristerna skulle kommissionen dock kunna överväga att betala ersättning ex gratia ^[17] eller förklara varför den inte anser att detta är lämpligt i detta fall. Ombudsmannen uppmanar kommissionen att ta kontakt med klaganden för att följa upp denna fråga.

Slutsats

På grundval av undersökningen avslutar ombudsmannen detta ärende med följande slutsats:

Inga ytterligare undersökningar är motiverade.

Klaganden och Europeiska kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

Förslag till förbättringar

Kommissionen bör införa en tidsfrist för att avgöra om ansökningar om överföring av pensionsrättigheter kan godtas eller förklara varför det inte är genomförbart eller rimligt att göra det.

Emily O'Reilly

Europeiska ombudsmannen

Strasbourg den 18 juni 2020

[1] De allmänna genomförandebestämmelserna, som finns på https://ec.europa.eu/trans\parency/regdoc/rep/3/2017/EN/C-2017-6760-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

[2] Enligt artikel 7 i de allmänna genomförandebestämmelserna och artiklarna 8, 11.2 och 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, förordning 31 (EEG), 11 (EKSG) om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen, EGT L 45, 1962, s. 1385, tillgänglig på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[3] Enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.

[4] Artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och de allmänna genomförandebestämmelserna.

[5] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1324/2008 av den 18 december 2008 om anpassning från och med den 1 juli 2008 av storleken på avgiften till pensionssystemet för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna, tillgänglig på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008R1324&qid=1574696316047&from=EN

[6] 15 295,66 euro.

[7] 5 354,89 euro.

[8] Se dom av den 5 december 2017, Sabine Tuerck/kommissionen, T-728/16, punkt 32, tillgänglig på http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30dd5d5510855f6841ac8633e06f13fd2bc9.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNbNj0?text=&docid=197425&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=812597

[9] Se t.ex. domstolens dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, mål C-185/95 P, punkt 29, tillgänglig på http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=8F1C0778C9B8C96192ACB213E890C455?text=&docid=43779&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&ampcid;4441718 och ombudsmannens beslut i ärende 484/2015/DR, punkt 28, tillgänglig på https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90382.

[10] Se t.ex. domstolens dom av den 2 juni 1994, De Compte/parlamentet, mål C-326/91 P, punkt 21, tillgänglig på http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=98282&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4442402.

[11] Se t.ex. domstolens dom av den 5 maj 1983, Ditterich/kommissionen, mål 207/81, punkt 26, tillgänglig på http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=91654&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4443230

[12] Kommissionen ansåg att förordningen medförde ett behov av nya genomförandebestämmelser, men rättspraxis har visat att denna uppfattning inte var giltig, men att en översyn av de allmänna genomförandebestämmelserna var motiverad av olika skäl. Se tribunalens dom av den 13 oktober 2015, Europeiska kommissionen/Marco Verile och Anduela Gjergji, mål T-104/14 P, punkt 147, som finns på: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2B64EFD701467FC14C54B7EC1EA19824?text=&docid=169662&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5109101

och personaldomstolens dom av den 11 december 2013, Teughels/kommissionen, F-117/11, punkt 100, tillgänglig på http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=145483&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5111161

[14] Se domen i målet Verile, punkt 161.

[15] Kommissionen drog senare tillbaka denna information och meddelade personalen att ansökningar som lämnats in efter det att förordning (EG) nr 1324/2008 trädde i kraft skulle behandlas enligt de nya genomförandebestämmelserna som skulle ha retroaktiv verkan.

[16] Tribunalens dom av den 7 juni 2018, Bernd Winkler/Europeiska kommissionen, T-369/17, punkt 37, tillgänglig på http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=202631&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5166573

[17] Sådan ersättning bör inte ses som skadestånd i strikt rättslig mening, utan som ett sätt att erkänna de brister som har identifierats.