Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet avser en vägran att ge allmänheten tillgång till en handling. I februari 2009 ansökte klaganden, Federation of Associations for Hunting and Conservation of the EU, hos Europeiska kommissionen om allmänhetens tillgång enligt förordning (EG) nr 1049/2001 [1] till den slutliga (eller preliminära) rapporten om studien av konsekvensbedömningen av ett förslag till rådets förordning om införlivande av artikel 10 i FN:s protokoll om skjutvapen i gemenskapslagstiftningen (nedan kallad rapporten)[2]. Rapporten hade utarbetats för kommissionen av ett konsortium av konsulter 2008.

2. Den 16 mars 2009 beviljade kommissionen partiell tillgång till bilagorna till rapporten, men vägrade att ge fullständig tillgång till rapporten. Kommissionen grundade sitt avslag på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, där det anges att en ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar kan avslås om ett utlämnande av den begärda handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.

3. Den 26 mars 2009 begärde klaganden, genom att inge en bekräftande ansökan, att kommissionen skulle ompröva sitt beslut att neka klaganden tillgång till rapporten.

4. Den 4 maj 2009 bekräftade kommissionen sitt beslut att endast bevilja delvis tillgång till rapporten. Kommissionen grundade återigen sitt beslut att inte bevilja fullständig tillgång på artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.

5. Den 13 maj 2009 vände sig klaganden till ombudsmannen för att klaga över kommissionens avslag på dess ansökan om fullständig tillgång till rapporten.

Föremålet för utredningen

6. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påståenden och anspråk.

Påstående:

Kommissionen agerade felaktigt när den inte gav fullständig tillgång till den slutliga (eller preliminära) rapporten.

Anspråk:

Kommissionen bör ge fullständig tillgång till rapporten.

Utredningen

7. Den 2 juli 2009 bad ombudsmannen kommissionen att avge ett yttrande om klagomålet. Efter flera begäranden om förlängning av tidsfristen för att avge ett yttrande lade kommissionen fram sitt yttrande den 3 mars 2010. Yttrandet vidarebefordrades till klaganden med en uppmaning att inkomma med synpunkter. Klaganden inkom inte med några synpunkter.

8. Efter en preliminär analys ansåg ombudsmannen att det var nödvändigt att granska kommissionens akt för att samla in ytterligare information för sin bedömning av huruvida det undantag som kommissionen åberopat för att endast bevilja partiell tillgång till den berörda handlingen var motiverat. Inspektionen ägde rum i mars 2010.

9. Den 25 augusti 2011 skrev ombudsmannens avdelningar till kommissionen och frågade om den fortfarande, med tanke på att kommissionen under ombudsmannens undersökning hade lagt fram sitt lagstiftningsförslag för rådet och Europaparlamentet, ansåg att den fullständiga versionen av rapporten i fråga fortfarande omfattades av det åberopade undantaget (i enlighet med artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001). I ombudsmannens skrivelse klargjordes att hans begäran inte påverkade hans bedömning av kommissionens ursprungliga beslut att endast ge delvis tillgång. Kommissionen svarade att den nu ansåg det lämpligt att ge klaganden fullständig tillgång till rapporten, vilket den gjorde den 13 september 2011.

Ombudsmannens analys och slutsatser

Inledande anmärkning

10. Ombudsmannen välkomnar kommissionens snabba och positiva svar på hans begäran i augusti 2011 om att överväga om kommissionen, med tanke på de förändrade omständigheterna sedan det omtvistade beslutet, kunde gå med på att bevilja fullständig tillgång till rapporten. Ombudsmannen anser dock att det är lämpligt att ta upp frågan om huruvida kommissionens ursprungliga beslut att inte ge fullständig tillgång var motiverat vid den tidpunkt då det fattades.

A. Påståendet att kommissionen agerade felaktigt när den inte beviljade fullständig tillgång till slutrapporten

Argument som framförts till ombudsmannen

11. Klaganden hävdade att kommissionen felaktigt åberopade artikel 4.3 första stycket i förordning (EG) nr 1049/2001 för att vägra fullständig tillgång eftersom det inte fanns några bevis för att ett fullständigt utlämnande av rapporten allvarligt skulle undergräva kommissionens beslutsprocess. Det faktum att studien endast utgjorde grunden för det fortsatta arbetet inom kommissionen och inte nödvändigtvis återspeglade kommissionens ståndpunkt eller yttrande utgjorde inte skäl för att vägra tillgång. Kommissionen hade dessutom nöjt sig med att hänvisa till en kategori handlingar och hade således inte gjort någon särskild bedömning av huruvida undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001 [3] var tillämpligt.

12. I sitt yttrande angav kommissionen att den enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 var skyldig att vägra fullständig tillgång till rapporten av följande skäl. Rapporten överlämnades till kommissionens generaldirektorat för rättvisa, frihet och säkerhet i januari 2009. Vid tidpunkten för klagandens begäran [4] diskuterades rapporten av medlemmarna i en intern avdelningsövergripande grupp för skjutvapen som hade sin första diskussion i frågan den 26 februari 2009. Efter arbetet i den avdelningsövergripande gruppen började kommissionen utarbeta en konsekvensbedömning. Rapporten hade därför ett tydligt samband med en fråga där beslutet ännu inte hade fattats.

13. När det gäller den allvarliga skadan på kommissionens beslutsprocess innehåller de icke offentliggjorda delarna, såsom kommissionen förklarade i sitt svar på den bekräftande ansökan, möjliga politiska alternativ som inte hade diskuterats fullt ut av den avdelningsövergripande gruppen vid tidpunkten för begäran. Kommissionen ansåg därför att ett utlämnande av uppgifter om olika yttranden som var föremål för granskning i ett tidigt skede av de interna diskussionerna i denna särskilt känsliga fråga skulle ha inverkat på kommissionens interna diskussioner. Det skulle också allvarligt ha skadat effektiviteten i kommissionens interna diskussioner och överläggningar, eftersom det allvarligt skulle ha påverkat dess avdelningars förmåga att fritt och oberoende analysera de olika alternativen. Kommissionen betonade att den aktuella frågan har ett nära samband med allmän säkerhet.

14. Kommissionen har också en medlande roll i det allmännas intresse, vilket generaladvokaten Geelhoed uttryckligen erkände i sitt förslag till avgörande i målet Cresson [5], enligt vilket kommissionens interna diskussioner och preliminära överläggningar mellan dess avdelningar under vissa omständigheter, såsom i förevarande fall, inte får offentliggöras för att säkerställa dess förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Detta är ett intresse som ska skyddas i enlighet med artikel 3.4 första stycket och skäl 11 i förordning 1049/2001.

15. När det gäller klagandens argument att den beslutsprocess som undersökningen avser kan påverka jägares, tävlingsskyttars och näringsidkares verksamhet och att utlämnandet av den därför är av uppenbar betydelse för klaganden, noterade kommissionen att det särskilda intresse som en sökande kan hävda för att få tillgång till en handling inte kan beaktas vid bedömningen av ansökan enligt förordning (EG) nr 1049/2001. Kommissionen är dock fullt medveten om allmänhetens intresse av dess verksamhet. Kommissionen gör därför sitt yttersta för att involvera berörda parter i sin beslutsprocess. I linje med detta tillvägagångssätt gav kommissionen uppdragstagaren den viktiga uppgiften för den berörda studien att samla in synpunkter från olika berörda parter, medlemsstaternas myndigheter, det civila samhällets organisationer, företrädare för näringslivet och andra företrädare för intressegrupper. Detta gav allmänheten, inklusive klaganden, möjlighet att framföra sina synpunkter och kommentarer i frågan. Studien i fråga återspeglar dessa synpunkter och kommissionens avdelningar tar därför vederbörlig hänsyn till dem. Slutligen tog kommissionen också vederbörlig hänsyn till intresset av öppenhet och därmed av att ge så stor tillgång som möjligt till rapporten och dess bilagor.

16. När det gäller ombudsmannens specifika fråga avseende punkt 86 i beslutet i Muñiz-målet [6] erkände kommissionen att den i sitt beslut om den bekräftande ansökan hänvisade till ”oönskad och otillbörlig inblandning från allmänheten” som en faktor i sitt beslut, dock utan att lägga fram några bevis för detta. Kommissionen har emellertid lämnat en tillräcklig motivering till sitt beslut att delvis avslå ansökan. Det finns dessutom en materiell skillnad mellan handlingarnas art och förfarandet i Muñiz-målet och i förevarande mål. I Muñiz-målet återspeglade handlingarna i fråga diskussionerna i en arbetsgrupp bestående av företrädare för medlemsstaterna om tekniska frågor för ett beslut om tullklassificering. Diskussionerna i dessa handlingar hade en direkt inverkan på kommitténs slutliga yttrande i den aktuella frågan. I Turco-målet [7] godtog domstolen dessutom, när det gäller yttranden från rådets juridiska avdelning som avgetts inom ramen för ett lagstiftningsförfarande, att ett särskilt yttrande av särskilt känslig karaktär kan skyddas av det relevanta undantaget. Denna möjlighet måste a fortiori gälla för handlingar som övervägs vid inledande diskussioner inom kommissionens avdelningar. särskilt när en fråga är mycket känslig, som i förevarande fall. På grund av de stora skillnaderna i omständigheterna och handlingarnas art i de två målen är domstolens slutsatser i Muñiz-målet följaktligen inte direkt tillämpliga i det aktuella fallet.

17. Kommissionen avslutade sitt yttrande med att anse att den hade rätt att besluta att bevilja partiell tillgång till den begärda rapporten och att vägra tillgång till de avsnitt i dokumentet där de möjliga alternativen undersöks, vid en tidpunkt då kommissionens avdelningar ännu inte hade undersökt dessa alternativ och formulerat sina synpunkter.

Ombudsmannens bedömning

18. Förordning 1049/2001 återspeglar avsikten att markera en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Det syftar till att uppnå målet att fatta beslut så öppet och så nära medborgarna som möjligt genom att ge allmänheten rätt till tillgång till institutionernas handlingar inom alla unionens verksamhetsområden, med förbehåll för vissa undantag som grundar sig på behovet av att skydda fastställda objektiva allmänna och privata intressen. Denna rätt för allmänheten att få tillgång till institutionernas handlingar stärker EU-institutionernas demokratiska karaktär.

19. Enligt unionsdomstolarnas fasta rättspraxis ska undantagen från allmänhetens tillgång till handlingar tolkas och tillämpas restriktivt, så att tillämpningen av den allmänna principen om största möjliga tillgång till institutionernas handlingar inte hindras [8]. Proportionalitetsprincipen kräver dessutom att undantagen från den allmänna regeln att tillgång ska ges håller sig inom gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att skydda de fastställda objektiva allmänna och privata intressen som anges i dessa undantag [9].

20. Den prövning som krävs för att behandla en ansökan om tillgång till handlingar måste vara specifik. För det första är enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag inte i sig tillräcklig för att motivera tillämpningen av detta undantag [10]. I princip kan tillämpningen av ett undantag endast motiveras om institutionen tidigare har fastställt att tillgång till handlingen konkret och faktiskt skulle undergräva det skyddade intresset (om det skyddade intresset är institutionens beslutsprocess måste det fastställas att tillgång till handlingen konkret och faktiskt allvarligt skulle undergräva det skyddade intresset [11]). Dessutom måste risken för att det skyddade intresset (allvarligt) skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk [12]. Det räcker till exempel inte att en handling rör beslutsprocessen inom en institution. Det måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetiskt att ett offentliggörande av handlingen allvarligt skulle undergräva detta beslutsförfarande. Den prövning som en institution gör för att fastställa att ett skyddat intresse (allvarligt) skulle undergrävas av ett offentliggörande av en begärd handling måste framgå av motiveringen i beslutet om begränsning av allmänhetens tillgång [13].

21. Om det undantag som anses tillämpligt avser artikel 4.2 eller 4.3 i förordning 1049/2001 måste det också kontrolleras att det inte finns något övervägande allmänintresse som motiverar att den berörda handlingen lämnas ut.[14] Prövningen av huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse måste också framgå av skälen till beslutet [15].

22. I förevarande fall gjorde kommissionen gällande att tillgång till rapporten skulle nekas med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. För att motivera tillämpningen av det undantag som skyddar dess beslutsprocess hävdade kommissionen att den hade beställt utarbetandet av rapporten som en del av sitt pågående förberedande arbete med ett lagstiftningsförslag om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om skjutvapen. Rapporten skickades till kommissionens generaldirektorat för rättvisa, frihet och säkerhet i januari 2009 för diskussion i en intern avdelningsövergripande grupp för skjutvapen. På grundval av överläggningarna i den avdelningsövergripande gruppen skulle kommissionen utarbeta en konsekvensbedömning, som sedan skulle diskuteras av den avdelningsövergripande gruppen. Slutligen skulle konsekvensbedömningen läggas fram tillsammans med ett lagstiftningsförslag. När klaganden lämnade in sin begäran om tillgång hade inte alla yttranden i rapporten diskuterats fullt ut av den avdelningsövergripande gruppen vid den tidpunkten. Även vid tidpunkten för klagandens bekräftande ansökan användes rapporten för ytterligare pågående arbete inom kommissionen, till exempel utarbetandet av konsekvensbedömningen.

23. Mot bakgrund av ovanstående instämmer ombudsmannen i att den handling som klaganden begärde tillgång till gällde beslutsprocessen inom kommissionen och att begäran om allmänhetens tillgång gjordes vid en tidpunkt då beslutsprocessen pågick. Som nämnts ovan är det dock inte tillräckligt att en handling rör beslutsprocessen inom en institution. Det måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetiskt att ett offentliggörande av handlingen allvarligt skulle undergräva detta beslutsförfarande.

24. Beslutsprocessen i det aktuella fallet var en del av en process som var avsedd att leda till lagstiftning: rapporten lades fram inom ramen för ett pågående förberedande arbete som syftade till att utarbeta en konsekvensbedömning för att bistå kommissionen i utarbetandet av ett förslag till förordning som syftar till att genomföra artikel 10 i FN:s protokoll om skjutvapen inom unionen. Ombudsmannen betonar att även om förordning (EG) nr 1049/2001 är fullt tillämplig på alla handlingar som innehas av en institution, oavsett handlingarnas art, har unionens domstolar betonat den särskilda betydelsen av öppenhet och insyn i lagstiftningsprocessen. Enligt ombudsmannen gäller samma princip för kommissionens arbete med att utarbeta lagstiftningsförslag.

25. Enligt unionsdomstolarnas fasta rättspraxis måste medborgarna för att kunna ”utöva sina demokratiska rättigheter i detalj kunna följa beslutsprocessen inom de institutioner som deltar i lagstiftningsförfarandena och ha tillgång till all relevant information”[16] (understrykning tillagd) och därigenom granska all relevant information som har legat till grund för en viss lagstiftningsakt. När en institution besvarar en begäran om tillgång till handlingar som rör antagandet av unionslagstiftning måste den nämligen beakta den särskilda betydelse som tillgång till handlingar som rör antagandet av unionslagstiftning kan ha för medborgarna i unionens demokratiska rättsordning [17]. Beviljandet av tillgång till sådana handlingar gör det möjligt för dem att förstå de olika överväganden som ligger till grund för lagstiftning som kommer att påverka deras liv. En sådan öppenhet är sammanfattningsvis en förutsättning för ett effektivt utövande av EU-medborgarnas demokratiska rättigheter [18]. Detta innebär i synnerhet att allmänheten i största möjliga utsträckning bör tillåtas att diskutera de olika frågor som debatteras av institutionerna i samband med eventuell framtida lagstiftning.

26. Det måste också understrykas att undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001 endast kan åberopas om ett utlämnande allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.

27. Kommissionen hävdade, både i sin bekräftande ansökan och i sitt yttrande över detta klagomål, att de strukna delarna av rapporten innehöll möjliga politiska alternativ som kommissionen skulle kunna beakta eller inte beakta och som var ”särskilt känsliga”. Ett utlämnande av informationen skulle enligt kommissionen ha utsatt kommissionen för ”oönskade” och ”otillbörliga påtryckningar” från allmänheten och eventuella berörda parter när kommissionens interna diskussioner befann sig i ett preliminärt skede. Detta skulle enligt kommissionen i hög grad ha kunnat skada effektiviteten i kommissionens interna diskussioner och överläggningar, eftersom det allvarligt skulle ha kunnat påverka kommissionens förmåga att fritt och oberoende analysera de olika alternativen.

28. När det gäller handlingens påstått känsliga karaktär har ombudsmannen noggrant analyserat kopian av den fullständiga rapporten, som han erhöll vid sin granskning av kommissionens handlingar i ärendet. Han håller med om att rapportens innehåll var viktigt för allmänheten (rapporten beskriver politiska alternativ för kontroll av skjutvapen och innehåller därmed information som är nära kopplad till den allmänna säkerheten) och att ett utlämnande av rapporten vid tidpunkten för ansökan sannolikt skulle ha påverkat den allmänna opinionen. Artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 är dock inte tillämplig eftersom utlämnandet av handlingarna påverkar den allmänna opinionen och framkallar en reaktion från allmänheten. Tvärtom kan artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 endast tillämpas om utlämnandet av en handling skulle föranleda en reaktion från allmänhetens sida som allvarligt skulle undergräva den berörda institutionens beslutsförfarande. Såsom tribunalen har slagit fast kan det faktum att en fråga är en ”känslig fråga”, följt av ett stort intresse från mediernas sida, inte i sig utgöra ett objektivt skäl som är tillräckligt för att motivera oron för att beslutsprocessen allvarligt skulle undergrävas, utan att själva principen om öppenhet i fördragen ifrågasätts [19].

29. Ombudsmannen anser att artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 inte är tillämplig enbart på grund av att innehållet i en handling kan framkalla en reaktion från allmänheten (vilket sannolikt är fallet när det gäller offentliggörande av handlingar av betydelse för allmänheten). Snarare kan artikel 4.3 i förordning 1049/2001 endast tillämpas om allmänhetens reaktion på innehållet i den utlämnade handlingen i sin tur skulle leda till riktade externa påtryckningar på institutionens beslutsprocess och om beslutsprocessen skulle påverkas väsentligt på grund av dessa riktade externa påtryckningar [20]. Ombudsmannen anser att för att sådana riktade yttre påtryckningar ska vara relevanta när det gäller tillämpningen av artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 måste påtryckningarna vara reella och så intensiva och effektiva att de allvarligt undergräver beslutsprocessen [21]. Det faktum att en institution kan störas av riktade yttre påtryckningar (t.ex. genom att behöva svara på frågor från allmänheten eller lobbyister) är inte tillräckligt för att uppfylla detta test.

30. Ombudsmannen betonar dock att det i ett demokratiskt samhälle finns en allmän presumtion om att allmänhetens intresse och påtryckningar kommer att vara positiva för beslutsprocessen, särskilt när beslutsprocessen är en del av lagstiftningsprocessen [22]. För att motbevisa denna allmänna presumtion måste precisa och övertygande argument anföras.

31. Enligt ombudsmannens uppfattning är det rimligen förutsebart och inte rent hypotetiskt att ett offentliggörande av den begärda handlingen vid tidpunkten för den ursprungliga ansökan skulle ha lett till en viss reaktion från allmänheten (med tanke på ämnets betydelse). Efter att noggrant ha granskat den begärda handlingen är det emellertid inte rimligen förutsebart att allmänhetens reaktion skulle ha lett till riktade negativa påtryckningar på institutionen i den mån den allvarligt skulle ha undergrävt institutionens beslutsprocess.

32. Slutligen slog domstolen också fast i Agrofert-målet [23] att motiveringar som framförts på ett allmänt och abstrakt sätt utan att underbyggas av detaljerade argument som grundar sig på innehållet i den aktuella handlingen inte är tillräckliga för att åberopa undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning 1049/2001.

33. Ombudsmannen anser att kommissionens argument inte är tillräckligt detaljerade och inte verkar bygga på innehållet i själva rapporten. Kommissionens argument förefaller nämligen vara tillämpliga på varje sådan rapport, oberoende av dess innehåll, som utgör en del av det förberedande arbetet i en viktig lagstiftningsprocess. Kommissionen har således inte i tillräcklig utsträckning visat varför ett utlämnande av rapporten vid tidpunkten för ansökan allvarligt skulle ha undergrävt dess beslutsförfarande. Ombudsmannen anser följaktligen att kommissionen felaktigt avslog klagandens begäran om tillgång till rapporten. Detta var ett fall av administrativa missförhållanden.

34. Om kommissionen hade visat att ett utlämnande av rapporten allvarligt skulle undergräva dess beslutsförfarande, skulle den i så fall ha varit skyldig att i beslutet om avslag ange sin motivering till huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

35. När det gäller frågan om huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet uppgav kommissionen att klaganden inte hade angett skäl till varför det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Ombudsmannen understryker att det är god administrativ praxis för en institution att fullt ut överväga alla möjliga frågor av allmänt intresse vid utlämnande av en handling. Även om en institution noggrant bör undersöka de argument om övervägande allmänintresse av utlämnande som framförts av en person som ansöker om allmänhetens tillgång enligt förordning (EG) nr 1049/2001, bör den berörda institutionen också på eget initiativ beakta alla andra eventuella frågor av allmänintresse. Den institution som innehar handlingen är i själva verket bättre lämpad att bedöma alla tänkbara frågor som rör allmänhetens intresse av att handlingarna lämnas ut, eftersom den, i motsats till sökanden, tydligt känner till det specifika innehållet i handlingen i fråga [24]. Detta är särskilt viktigt när det gäller handlingar som rör lagstiftningsprocessen.

36. I det aktuella fallet hävdade klaganden att den i egenskap av jaktförbund hade ett stort intresse av att få tillgång till den fullständiga rapporten. I detta sammanhang ansåg unionsdomstolarna [25] att det särskilda intresse som kan göras gällande av en part som begär tillgång till en handling som rör honom personligen inte kan beaktas. Dessutom ger förordning (EG) nr 1049/2001 inte berörda parter någon särskild rätt till tillgång. Skälet till att tillgång begärs är därför irrelevant enligt förordning 1049/2001 och en ansökan om tillgång är då inte beroende av att sökanden har ett specifikt eller legitimt intresse. Även om klagandens särskilda intresse inte kunde beaktas vid fastställandet av huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet, borde kommissionen emellertid i sitt beslut ha visat att den på eget initiativ hade försökt fastställa huruvida det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Det gjorde den inte. Detta var också ett fall av administrativa missförhållanden.

37. Ombudsmannen påminner om att kommissionen den 13 september 2011, som svar på en särskild begäran från ombudsmannen (se punkt 9 ovan), beviljade fullständig tillgång till den begärda rapporten. Eftersom kommissionen nu har gett klaganden fullständig tillgång till rapporten avser det administrativa missförhållande som konstaterats i punkterna 33 och 36 ovan endast det förflutna. Ombudsmannen bör därför avsluta sin undersökning med en kritisk anmärkning om kommissionens ursprungliga beslut.

B. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande kritiska anmärkning:

I sitt ursprungliga beslut att neka fullständig tillgång till rapporten visade kommissionen inte i tillräcklig utsträckning a) varför ett fullständigt utlämnande vid den tidpunkten allvarligt skulle ha undergrävt dess beslutsprocess och b) att det inte fanns något övervägande allmänintresse av utlämnandet.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 3 november 2011

---

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

[2] FN:s protokoll om skjutvapen avser allmänna krav för licensierings- eller tillståndssystem för export, import och transitering av skjutvapen. Enligt artikel 10 i protokollet ska varje stat som är part i protokollet inrätta eller upprätthålla ett effektivt system för export- och importlicensiering eller tillstånd för skjutvapen, samt åtgärder för internationell transitering, för överföring av skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition.

[3] I artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande: ”Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”

[4] Klaganden lämnade in sin begäran den 25 februari 2009.

[5] Förslag till avgörande av generaladvokat Geelhoed, föredraget den 23 februari 2006, i mål C-432/04, kommissionen mot Cresson, punkt 72: "När det gäller kommissionen finns det ett direkt funktionellt samband mellan de uppföranderegler som kommissionsledamöterna skall följa och dess roll inom gemenskapens institutionella ram. I detta avseende är det viktigt att betona att kommissionen, förutom att vara gemenskapens verkställande organ, har en viktig medlande roll när det gäller att förena medlemsstaternas, näringslivets och gemenskapsmedborgarnas intressen i arbetet med att utforma gemenskapspolitiken och föreslå gemenskapslagstiftning. På vissa områden har den också en domstolsliknande roll, t.ex. på konkurrensområdet eller när det gäller att genomdriva skyldigheter enligt gemenskapsrätten gentemot medlemsstaterna enligt artiklarna 226 EG och 228 EG. Kommissionen kan bara lyckas fullgöra dessa uppgifter om den och dess enskilda ledamöter kan anses agera fullständigt opartiskt och oberoende. Först då kommer den att kunna styra myndigheten för att vinna det förtroende som krävs av gemenskapens övriga institutioner, medlemsstaterna och allmänheten."

[6] Mål T-144/05, Muñiz mot kommissionen, REG 2008, s. II-335, punkt 86, där följande anges: ”Skyddet av beslutsprocessen mot riktade yttre påtryckningar kan utgöra ett legitimt skäl för att begränsa tillgången till handlingar som rör beslutsprocessen. Verkligheten av sådana yttre påtryckningar måste dock fastställas med säkerhet, och bevis måste läggas fram för att visa att det fanns en rimligen förutsebar risk för att det klassificeringsbeslut som ska fattas skulle påverkas väsentligt på grund av dessa yttre påtryckningar.”

[7] C-39/05 och C-52/05 P – Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723

[8] mål C-64/05 P, Sverige mot kommissionen, REG 2007, s. I-11389, punkt 66; Förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723, punkt 36; och Franchet och Byk mot kommissionen, REG II-2023, punkt 84.

[9] Mål C-353/99 P, rådet mot Hautala, REG 2001, s. I-9565, punkt 28.

[10] Mål T-20/99, Denkavit Nederland mot kommissionen, REG 2000, s. II-3011, punkt 45.

[11] Medan undantagen i artikel 4.1 och 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 är tillämpliga om det skyddade intresset”undergrävs” av att handlingen lämnas ut, är artikel 4.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 endast tillämplig om det berörda intresset, det vill säga institutionens beslutsförfarande, ”allvarligt undergrävs”.

[12] Mål T-211/00, Kuijer mot rådet, REG 2002, s. II-485, punkt 56.

[13] Mål T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II-1121, punkt 69, och domen i det ovannämnda målet Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 115.

[14] Se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 14 januari 2010 i de förenade målen T-355/04 och T-446/04, Co-Frutta mot kommissionen (REU 2010, s. II-1), punkt 123.

[15] Ombudsmannen har ansett att bedömningen av ett övervägande allmänintresse inte bara ska ta hänsyn till sökandens argument. Den måste ta hänsyn till alla relevanta argument, inklusive de som den berörda institutionen på eget initiativ anser finns (se förslag till rekommendation från Europeiska ombudsmannen om hans undersökning av klagomål 3106/2007/TS mot Europeiska läkemedelsmyndigheten, punkt 26, som finns på ombudsmannens webbplats). Se även mål T-471/08, Toland mot parlamentet, dom av den 7 juni 2011, punkt 83, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, där tribunalen fann att parlamentet inte i tillräcklig utsträckning hade motiverat avsaknaden av ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Tribunalen begränsade inte parlamentets ansvar till att endast behandla sökandens argument avseende ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.

[16] Mål T-233/09, Access Info Europe mot rådet, dom av den 22 mars 2011, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen, punkt 69.

[17] För tydlighetens skull betonar ombudsmannen också att den särskilda betydelsen av insyn i lagstiftningen naturligtvis inte kan användas som argument för mindre insyn i den administrativa tillämpningen av lagstiftningen (se ombudsmannens förslag till rekommendation i klagomål 2293/2008/(BB)(FOR)TN, punkt 31). Ombudsmannen betonar att öppenhet gör det möjligt för medborgarna att delta närmare i beslutsprocessen och för förvaltningen att åtnjuta större legitimitet och bli effektivare och mer ansvarig inför medborgarna i ett demokratiskt system och därmed bidrar till att stärka principerna om demokrati och respekt för de grundläggande rättigheterna (se skäl 2 i förordning (EG) nr 1049/2001 i detta avseende). Detta begrepp förstärks ytterligare i skäl 6 i förordning (EG) nr 1049/2001, där det uttryckligen anges att ”mer omfattande tillgång bör beviljas till handlingar i fall där institutionerna agerar i egenskap av lagstiftare, även inom ramen för delegerade befogenheter, samtidigt som effektiviteten i institutionernas beslutsprocess bevaras. Sådana handlingar bör göras direkt tillgängliga i största möjliga utsträckning.”

[18] Mål C-39/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I-4723, punkt 46.

[19] Se mål T-471/08, Toland mot parlamentet, dom av den 7 juni 2011, punkt 80, ännu ej offentliggjord i rättsfallssamlingen.

[20] Se mål T-144/05, Muñiz mot kommissionen, REG 2008, s. II-335, punkt 86, enligt ovan.

[21] Det bör också noteras att om vissa riktade påtryckningar utövas på en institution (till exempel genom lobbyverksamhet) hindras inte en institution från att vidta åtgärder för att hantera dessa påtryckningar (se mål C-39/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s.

[22] Se även mål T-121/05, Borax mot kommissionen, REG 2009, s. II-27, punkt 70, där tribunalen slog fast att ”vetenskapliga yttranden som en institution har inhämtat i syfte att utarbeta lagstiftning ska i regel lämnas ut, även om de kan ge upphov till kontroverser eller avskräcka dem som har uttryckt dem från att bidra till institutionens beslutsprocess”(min kursivering). Samma princip skulle gälla för alla tekniska rapporter som utarbetas i samband med utarbetandet av lagstiftning.

[23] Förstainstansrättens dom av den 7 juli 2010 i mål T-111/07, Agrofert Holding mot kommissionen, ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 144.

[24] Se ombudsmannens förslag till rekommendation i klagomål 2293/2008/(BB)(FOR)TN, punkt 36.

[25] De förenade målen T-391/03 och T-70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2006, s. II-2023, punkt 137.