Bakgrunden till klagomålet

1. Klagomålet avser påstådda oegentligheter som begåtts av Europeiska kommissionen inom ramen för ett multipelt ramavtal. I ett multipelt ramavtal fastställs de grundläggande villkoren för en rad specifika avtal om varor eller tjänster som ska ingås under det multipla ramavtalets löptid. Sammanfattningsvis kan kommissionen, om en person eller ett företag vinner ett anbud på ett multipelt ramavtal, ingå specifika avtal om tillhandahållande av varor och/eller tjänster med den entreprenören. Kommissionen väljer vanligtvis ut ett antal utvalda uppdragstagare för ett givet multipelt ramavtal. Dessa uppdragstagare rangordnas efter förtjänst.

2. År 2008 undertecknade klaganden ett multipelt ramavtal (ENTR/06/69)[1] med kommissionen för tillhandahållande av rådgivning om kommunikationsstrategi och förvaltningsrådgivning, press- och PR-tjänster, redaktionellt stöd, översättningstjänster, audiovisuella tjänster, grafisk design och trycktjänster samt webbtjänster för generaldirektoratet för näringsliv (GD Näringsliv).

3. Under 2009 begärde GD Näringsliv att klaganden skulle lämna in anbud för tre tjänster: a) anordnandet av kommunikationskampanjen för Europeiska SMF-veckan 2010, b) anordnandet av European Entrepreneurship Video Awards 2010 och c) publiceringsmaterial för Europeiska SMF-veckan. Klaganden informerades om att GD Näringsliv även övervägde andra anbud som mottagits inom ramen för ett annat ramavtal (GD COMM PO/2006-39/Dir.D, nedan kallat COMM/2006/39).

4. GD Näringsliv informerade därefter klaganden om att dess anbud för Europeiska veckan för små och medelstora företag och European Entrepreneurship Video Awards 2010 inte hade valts ut. Den klagande vände sig sedan till ombudsmannen.

Föremålet för utredningen

5. Ombudsmannen inledde en undersökning av följande påståenden och påståenden.

Anklagelser:

1. Kommissionen följde inte bestämmelserna i ramavtalet ENTR/06/69, liksom principerna om likabehandling av entreprenörer och öppenhet, när den jämförde sitt anbud med andra entreprenörer inom ramen för ett annat ramavtal.

2. Kommissionen motiverade inte sitt beslut att avslå klagandens anbud i enlighet med artikel 18 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed och artikel 100 i budgetförordningen.

3. Kommissionen agerade inte rättvist och konsekvent och åsidosatte klagandens berättigade förväntningar.

Fordringar:

1. Kommissionen bör följa bestämmelserna i ramavtalet ENTR/06/69.

2. Den bör också motivera sitt beslut att avslå klagandens anbud.

3. Den bör agera rättvist och konsekvent och uppfylla den klagandes berättigade förväntningar.

Utredningen

6. Den 15 januari 2010 lämnade klaganden in sitt klagomål till ombudsmannen. Den 3 mars 2010 inledde ombudsmannen en undersökning och vidarebefordrade klagomålet till kommissionen, som skickade sitt yttrande till ombudsmannen den 12 augusti 2010. Yttrandet översändes till klaganden, som inkom med sina synpunkter den 26 oktober 2010.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Påstående om underlåtenhet att följa bestämmelserna i ramavtalet ENTR/06/69 samt principerna om likabehandling och öppenhet och därmed sammanhängande krav

Argument som framförts till ombudsmannen

7. Enligt klaganden borde kommissionen, om dess anbud ansågs olämpliga, ha bett den andra utvalda uppdragstagaren i multipelt ramavtal ENTR/06/69 att lämna ett prisanbud. Kommissionen bad dock andra uppdragstagare som valts ut inom ramen för ett annat ramavtal att lämna anbud. Detta utgjorde ett brott mot ramavtalet ENTR/06/69. Den påpekade att kommissionen jämförde anbud som inte var jämförbara, med tanke på att pristabeller och utvärderingsutvärderingar skiljer sig från ett ramavtal till ett annat.

8. Enligt principen om likabehandling bör varje uppdragstagare i varje skede av ett förfarande ha samma möjlighet [2] när anbudet utarbetas. Detta innebär att samma villkor bör gälla för varje anbudsgivare samtidigt [3]. Företaget hävdade att denna princip inte hade följts i dess fall.

9. Klaganden hävdade också att principen om öppenhet hade åsidosatts. Först efter att ha lämnat sitt anbud upptäckte klaganden att GD Näringsliv hade riktat identiska förfrågningar till andra uppdragstagare. Vissa väsentliga uppgifter lämnades därför inte till klaganden.

10. I sitt yttrande till ombudsmannen förklarade kommissionen att den, när den först analyserade sina behov av projekten, drog slutsatsen att det ramavtal som var bäst lämpat för projekten var ramavtal COMM/2006/39. Kommissionen anmodade därefter tre anbudsgivare inom ramen för detta ramavtal att lämna anbud.

11. För att a) säkerställa en korrekt ekonomisk förvaltning av projekten och b) uppnå bästa möjliga kvalitet/pris bad kommissionen sedan klaganden att lämna in anbud enligt ramavtal ENTR/06/69.

12. När kommissionen mottog anbudet enligt ramavtal ENTR/06/69 kunde den kontrollera att detta anbud endast omfattade en del av de tjänster som behövdes för projekten. Dessa tjänster var också dyrare. Det beslutades sedan att ramavtal COMM/2006/39 verkligen var det lämpligaste och erbjöd den bästa kvaliteten/det bästa priset för projekten. Till följd av detta undertecknades särskilda kontrakt på grundval av detta ramavtal.

13. Kommissionen underströk att klagandens anbud och anbuden från anbudsgivarna enligt ramavtalet COMM/2006/39 inte var föremål för en direkt jämförelse och inte utvärderades med hjälp av identiska utvärderingskriterier.

14. Kommissionen tillade att ramavtal ENTR/06/69 inte utesluter möjligheten att använda andra befintliga ramavtal och inte heller säkerställer exklusivitet för all kommissionens kommunikations- och informationsverksamhet till de entreprenörer som undertecknar det.

15. I sina synpunkter hävdade klaganden att dess anbud jämfördes med anbud som lämnats in av andra uppdragstagare inom ramen för ett annat ramavtal. Sökanden hade vid den tidpunkten inte heller kännedom om att kommissionen hade sökt andra anbud. Detta stred mot bestämmelserna i ramavtalet ENTR/06/69.

16. Klaganden upprepade att kommissionen inte kunde jämföra anbud som lämnats inom ramen för olika ramavtal. Kommissionen åsidosatte därför principerna om likabehandling och öppenhet.

Ombudsmannens bedömning

17. I artikel I.1.4 i ramavtalet ENTR/06/69 anges följande: ”Avtalet ger inte uppdragstagaren ensamrätt att tillhandahålla kommissionen de tjänster som beskrivs i bilaga I.” Kommissionen hade således rätt att upphandla de tjänster som omfattas av ramavtalet ENTR/06/69 från andra uppdragstagare än dem som omfattas av ramavtalet ENTR/06/69. Av ovanstående drar ombudsmannen slutsatsen att det var tillåtet att ha en viss överlappning mellan tillämpningsområdet för ramavtal ENTR/06/69 och tillämpningsområdet för andra ramavtal.

18. Ombudsmannen noterar vidare att kommissionen kan använda alla ramavtal som grund för att ingå specifika kontrakt för varor eller tjänster, förutsatt att dessa varor eller tjänster omfattas av ramkontrakten i fråga. Klaganden har inte hävdat att de tjänster som kommissionen slutligen upphandlade inte omfattades av ramavtalet COMM/2006/39.

19. Med tanke på att ramavtalet inte gav någon ensamrätt att tillhandahålla tjänster, och med tanke på överlappningen mellan olika ramavtal, hade kommissionen helt klart rätt att välja vilket ramavtal som var bäst lämpat för dess behov. Detta innebär att den hade rätt att jämföra för- och nackdelarna med att använda ett ramavtal (ramavtal ENTR/06/69) med för- och nackdelarna med att använda ett annat (ramavtal COMM/2006/39), i syfte att, i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning, välja det ramavtal som var bäst lämpat för dess behov och som gav bäst valuta för pengarna.

20. Ombudsmannen noterar också att kommissionen, när som helst innan den åtar sig att ingå ett specifikt avtal, har rätt att ompröva sina behov när det gäller tillhandahållande av varor och tjänster. Detta innebär att kommissionen när som helst kan utöka eller begränsa det utbud av varor och/eller tjänster som den vill upphandla. I det aktuella fallet gjorde kommissionen en ny bedömning av sina behov efter att ha mottagit anbudet enligt ramavtalet ENTR/06/69. Den konstaterade därefter att dess omvärderade behov gick utöver tillämpningsområdet för ramavtal ENTR/06/69. Kommissionen har således med rätta upphört att granska anbudet enligt ramavtal ENTR/06/69 och endast granskat anbud som lämnats enligt (det bredare) ramavtalet COMM/2006/39.

21. När det gäller klagandens argument att kommissionen åsidosatte principen om öppenhet eftersom den inte informerade klaganden om att den hade bett andra uppdragstagare att lämna anbud noterar ombudsmannen att kommissionen informerade klaganden om att den övervägde att lämna anbud inom ramen för ett annat ramavtal. Kommissionen har således iakttagit principen om öppenhet.

22. Mot bakgrund av ovanstående finner ombudsmannen inga administrativa missförhållanden från kommissionens sida när det gäller detta påstående. Det därmed sammanhängande påståendet kan därför inte godtas.

B. Påstående om underlåtenhet att motivera ett beslut om avslag på klagandens anbud och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

23. Enligt artikel 18 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed [4] samt artikel 100 i budgetförordningen [5] och artikel 149 i dess genomförandebestämmelser [6] ska den upphandlande myndigheten a) informera anbudsgivarna om skälen till att deras anbud inte valts ut och sedan b) informera de anbudsgivare som lämnat ett godtagbart anbud och som så begär om det utvalda anbudets egenskaper och relativa fördelar samt namnet på den utvalda anbudsgivaren.

24. Den 17 november 2009 begärde klaganden uppgifter om det utvalda anbudets egenskaper och fördelar samt namnet på den utvalda anbudsgivaren. Kommissionen undrade också varför dess anbud hade förkastats. Enligt klaganden besvarade kommissionens svar av den 23 november 2009 inte denna begäran på ett tillfredsställande sätt. Klaganden anser att kommissionens svar, i strid med unionsdomstolarnas rättspraxis [7] i frågan, är kortfattat och vagt. Klaganden ansåg därför att det var omöjligt att bedöma om kommissionens val var lämpligt och om den borde inleda rättsliga förfaranden.

25. Slutligen hävdade klaganden att kommissionen gjorde ett rättsligt fel när den angav att artikel 100 i budgetförordningen inte är tillämplig på ramavtal.

26. I sitt yttrande till ombudsmannen uppgav kommissionen att den den 12 november 2009 informerade klaganden om att dess anbud inte kunde godtas eftersom de inte ansågs vara kostnadseffektiva jämfört med de förslag som mottagits från andra uppdragstagare inom ramen för ett annat ramavtal.

27. Den 23 november 2009 lämnade kommissionen ytterligare upplysningar till klaganden om skälen till att den avvisade dennes anbud. När det gäller erbjudandet för den europeiska SMF-veckan påpekade kommissionen att klagandens erbjudande saknade konkreta detaljer och inte i tillräcklig utsträckning motsvarade den begärda tjänsten. Dessutom var det kreativa tillvägagångssättet när det gäller video och manus svagt. Kommissionen anser därför att den motiverade sitt beslut i enlighet med villkoren i ramavtalet ENTR/06/69 och inom den tidsfrist på två månader som fastställs i artikel 18 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed. Det slutliga beslutet grundades på objektiva kriterier, såsom respekten för begäran om tjänster och de konkreta detaljerna i de tjänster som uppdragstagarna erbjöd. Det är upp till kommissionen att utvärdera kreativiteten och kvaliteten hos de videor och manus som föreslås, med beaktande av de viktigaste inslagen och budskapen för att kommunicera sin politik för små och medelstora företag.

28. Kommissionen angav att det i artikel 100 i budgetförordningen hänvisas till de skäl som ska anges när ett kontrakt tilldelas efter ett upphandlingsförfarande. Eftersom detta kontrakt inte innehåller någon bestämmelse om förnyad konkurrensutsättning är denna artikel inte tillämplig. Enligt ramavtal ENTR/06/69 är utanordnaren inte skyldig att godta ett anbud. Även med tanke på att kommissionen beslutade att inte vända sig till den andra uppdragstagaren enligt detta ramavtal var de skäl som angavs mer än tillräckliga.

Ombudsmannens bedömning

29. Det är alltid en god förvaltning att kommissionen på begäran informerar uppdragstagarna om skälen till att den avvisat deras anbud.

30. När det gäller detta klagomål noterar ombudsmannen att kommissionen informerade klaganden om följande skäl:

- I sin skrivelse av den 12 november 2009 ansåg kommissionen att klagandens anbud inte var kostnadseffektiva jämfört med de förslag som kommissionen mottagit inom ramen för ett annat ramavtal.

- I sitt e-postmeddelande av den 23 november 2009 ansåg kommissionen att vissa detaljer saknades i erbjudandet om den europeiska SMF-veckan. Den ansåg också att det kreativa tillvägagångssättet i erbjudandet var svagt när det gäller grafik och videoskript. Förslagen överensstämde inte med direktiven och priset var för dyrt. När det gäller erbjudandet om European Entrepreneurship Video Awards var klagandens erbjudande för dyrt.

31. Ombudsmannen anser att klaganden utifrån de förklaringar som kommissionen lämnat kunde kontrollera att kommissionen hade beslutat att använda ett annat ramavtal eftersom de anbud som den mottog inom ramen för ramavtal ENTR/06/69 var otillräckliga och för dyra. Han anser därför att kommissionen har motiverat sitt beslut att avslå klagandens anbud på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen har därför inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande när det gäller detta påstående och det därmed sammanhängande påståendet.

C. Påstådd underlåtenhet att agera rättvist och konsekvent, påstådd överträdelse av klagandens berättigade förväntningar och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

32. Klaganden hävdade att den, eftersom den tilldelades ramavtalet, med rätta kunde förvänta sig att bli rådfrågad först för alla anbud inom ramen för detta. Den gjorde gällande att den andra uppdragstagaren endast kunde rådfrågas under de omständigheter som beskrivs i ramavtalet. Kommissionen åsidosatte därför sin skyldighet att agera rättvist enligt artikel 11 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed [8]. Klaganden hävdade att kommissionen inte agerade konsekvent eftersom den inte tillämpade det ramavtal som den undertecknade med klaganden. Företaget hävdade också att kommissionen åsidosatte klagandens berättigade förväntningar.

33. I sitt yttrande till ombudsmannen förklarade kommissionen att ramavtal ENTR/06/69 inte utesluter möjligheten att kommissionen kan använda andra befintliga ramavtal och inte heller säkerställer att de entreprenörer som undertecknar detta ramavtal kommer att ha ensamrätt på all kommissionens kommunikations- och informationsverksamhet i samband med avtalet. I artikel I.1.4 i ramavtalet ENTR/06/69 anges att avtalet inte ger uppdragstagaren ensamrätt att tillhandahålla kommissionen den tjänst som beskrivs i bilaga I. Dessutom är begäran om anbud endast sonderande och innebär inte något rättsligt och ekonomiskt åtagande från kommissionens sida. Detta angavs tydligt i inbjudan av den 28 augusti 2009, där följande angavs: ”Observera att denna begäran endast är sonderande och inte innebär något åtagande från kommissionens sida att tilldela dig denna tjänst.”

34. Kommissionen drog slutsatsen att klaganden gavs en rättvis och lika möjlighet att lämna ett anbud. Den tillade att kommissionen inte var skyldig att begära ett anbud enligt avtal ENTR/06/69.

35. I sina synpunkter hävdade klaganden att alla begäranden inte var sonderande. Han instämde i att skrivelsen av den 28 augusti 2009 innehåller en reservation. Skrivelserna av den 4 augusti 2009 och den 17 september 2009 gör det dock inte. Genom att inte ange att begäran inte innebar något åtagande från kommissionens sida åsidosatte kommissionen klagandens berättigade förväntningar.

Ombudsmannens bedömning

36. Ombudsmannen anser att kommissionen inte överträdde bestämmelserna i ramavtalet ENTR/06/69 eftersom den inte bad andra uppdragstagare att lämna anbud enligt det ramavtalet innan den begärde ett anbud från klaganden. Som redan nämnts ovan hade kommissionen dock rätt att uppmana uppdragstagare enligt andra tillämpliga ramavtal att lämna anbud för den europeiska veckan för små och medelstora företag 2010 och för anordnandet av den europeiska videoutmärkelsen för entreprenörskap (förutsatt att sådana tjänster också omfattades av dessa ramavtal). Sådana ansökningar var till hjälp för kommissionen när den skulle avgöra vilket ramavtal som bäst motsvarade dess behov.

37. När det gäller klagandens argument att kommissionen åsidosatte sina berättigade förväntningar understryker ombudsmannen att enligt unionsdomstolarnas fasta rättspraxis måste tre villkor vara uppfyllda för att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar. För det första ska unionsmyndigheterna ha gett tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar från auktoriserade och tillförlitliga källor till den berörda personen. För det andra måste dessa försäkringar kunna ge upphov till berättigade förväntningar hos den person som de riktar sig till. För det tredje måste de försäkringar som lämnas vara förenliga med tillämpliga regler [9].

38. I artikel I.1.2 i ramavtalet ENTR/06/69 anges följande: ”Undertecknandet av avtalet medför ingen skyldighet för kommissionen att köpa. Endast genomförandet av avtalet genom särskilda avtal eller beställningssedlar är bindande för kommissionen.” Enligt artikel I.1.4 i ramavtalet ENTR/06/69 ger avtalet inte uppdragstagaren någon ensamrätt att tillhandahålla de tjänster som beskrivs i bilaga I till kommissionen. Kommissionen hade således uttryckligen rätt att upphandla de tjänster som omfattades av ramavtalet ENTR/06/69 från andra entreprenörer än de entreprenörer som omfattades av ramavtalet ENTR/06/69. Sammanfattningsvis gav det faktum att klaganden tilldelades ramavtal ENTR/06/69 inte upphov till några berättigade förväntningar på att klaganden också skulle tilldelas Europeiska veckan för små och medelstora företag eller Europeiska videopriset för entreprenörskap. Det tredje villkoret i punkt 37 ovan är således inte uppfyllt i förevarande fall.

39. Ombudsmannen drar slutsatsen att det inte föreligger något administrativt missförhållande från kommissionens sida när det gäller detta påstående och det därmed sammanhängande påståendet.

D. Slutsatser

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Kommissionen har inte gjort sig skyldig till något administrativt missförhållande.

Klaganden och kommissionen kommer att underrättas om detta beslut.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 29 juli 2011

---

[1] Ramavtalet har rubriken "Flera ramavtal till stöd för kommunikations- och informationsverksamhet"(EUT 2007/S 114-139875).

[2] mål T-160/03, AFCon Management Consultants mot kommissionen, REG 2005, s. II-981, punkt 75, Mål T-332/03, ESN mot kommissionen, REG 2008, s. II-32, punkt 122.

[3] Domen i det ovannämnda målet ESN mot kommissionen, punkt 125.

[4] I artikel 18 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed föreskrivs följande:

"1. I varje beslut av institutionen som kan ha en negativ inverkan på en privatpersons rättigheter eller intressen ska skälen för beslutet anges tydligt, med angivande av relevanta fakta och den rättsliga grunden för beslutet.

2. Tjänstemannen skall undvika att fatta beslut som grundar sig på korta eller vaga grunder eller som inte innehåller någon individuell motivering.

3. Om det på grund av det stora antalet personer som berörs av liknande beslut inte är möjligt att i detalj meddela skälen till beslutet och om standardsvar därför lämnas, skall tjänstemannen garantera att han därefter förser den medborgare som uttryckligen begär det med en individuell motivering.”

[5] I artikel 100.2 i budgetförordningen föreskrivs följande: ”Den upphandlande myndigheten ska underrätta alla anbudssökande eller anbudsgivare vars ansökningar eller anbud har förkastats om skälen till beslutet, och alla anbudsgivare vars anbud är godtagbara och som skriftligen begär detta, om egenskaperna hos och de relativa fördelarna med det utvalda anbudet samt namnet på den anbudsgivare som tilldelats kontraktet.

Vissa uppgifter behöver dock inte lämnas ut om ett utlämnande skulle hindra tillämpningen av lagen, strida mot allmänintresset, skada offentliga eller privata företags legitima affärsintressen eller snedvrida den lojala konkurrensen mellan dessa företag.”

[6] I artikel 149 i tillämpningsföreskrifterna föreskrivs följande: "1. De upphandlande myndigheterna ska så snart som möjligt informera anbudssökande och anbudsgivare om de beslut som fattas om tilldelning av ett kontrakt eller ramavtal eller tillträde till ett dynamiskt inköpssystem, inbegripet skälen till beslut att inte tilldela ett kontrakt eller ramavtal eller inrätta ett dynamiskt inköpssystem för vilket det har förekommit konkurrensutsatt upphandling eller att återuppta förfarandet.

2. Den upphandlande myndigheten ska inom högst femton kalenderdagar från den dag då en skriftlig begäran mottogs lämna de uppgifter som anges i artikel 100.2 i budgetförordningen.

3. När det gäller kontrakt som tilldelas av gemenskapsinstitutionerna för egen räkning och vars värde är lika med eller överstiger de tröskelvärden som avses i artikel 158 och som inte är undantagna från tillämpningsområdet för direktiv 2004/18/EG, skall den upphandlande myndigheten samtidigt och individuellt, per post och fax eller e-post, underrätta alla anbudsgivare eller anbudssökande vars anbud inte antagits om att deras ansökan eller anbud inte har antagits i någon av följande etapper:

a) kort efter det att beslut har fattats på grundval av uteslutnings- och urvalskriterier och före tilldelningsbeslutet, i upphandlingsförfaranden som organiseras i två separata etapper,

b) När det gäller tilldelningsbeslut och beslut om att avvisa anbud, så snart som möjligt efter tilldelningsbeslutet och senast inom den påföljande veckan.

I varje enskilt fall ska den upphandlande myndigheten ange skälen till att anbudet eller ansökan inte har godtagits och vilka rättsmedel som finns tillgängliga.

Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 100.2 andra stycket i budgetförordningen får anbudsgivare eller anbudssökande som inte valts ut skriftligen begära ytterligare information per post, fax eller e-post om skälen till att de inte valts ut, och alla anbudsgivare som lämnat ett godtagbart anbud kan få information om det antagna anbudets egenskaper och relativa förtjänster samt namnet på den anbudsgivare som tilldelats kontraktet. Den upphandlande myndigheten ska svara inom 15 kalenderdagar från mottagandet av begäran.”

[7] De förenade målen T-376/05 och T-383/05, TEA-CEGOS mot kommissionen, REG 2006, s. II-205, punkt 48; Mål T-272/06, Evropaïki Dynamiki mot domstolen, REG 2008, s. II-169, punkterna 42 och 56. Mål T-89/07, Car Solutions mot parlamentet, dom av den 20 maj 2009, ännu ej offentliggjord, punkt 74. Mål T-437/05, Brink Security Luxembourg SA mot kommissionen, REG 2009, s. II-3233, punkt 170.

[8] I artikel 11 i den europeiska kodexen för god förvaltningssed föreskrivs följande: ”Tjänstemannen ska agera opartiskt, rättvist och rimligt.”

[9] Se mål T-203/97, Forvass mot kommissionen, REGP 1999, s. I-A-129 och II-705, punkt 70; mål T-199/01, G mot kommissionen, REGP 2002, s. I-A-217 och II-1085, punkt 38, Mål T-347/03, Branco mot kommissionen, punkt 102.