Bakgrunden till klagomålet

1. Den 29 oktober 2010 anordnade Europeiska banktillsynskommittén (CEBS)[1] en offentlig utfrågning om sitt utkast till riktlinjer för ersättningspolitik och ersättningspraxis. Hörandet var öppet för alla berörda parter. Klaganden, en svensk medborgare som arbetar för ett svenskt fackförbund för anställda inom finanssektorn, deltog i den offentliga utfrågningen. Den 1 november 2010 skickade han ett e-postmeddelande till CEBS och bad om en förteckning över deltagarna vid den offentliga utfrågningen. Han förnyade denna begäran den 19 november 2010. Europeiska banktillsynskommittén svarade samma dag att den inte lämnade ut förteckningar över deltagare i offentliga utfrågningar [2].

2. Från och med den 1 januari 2011 ersattes CEBS av Europeiska bankmyndigheten (nedan kallad myndigheten)[3].

Föremålet för utredningen

3. Klaganden hävdade att CEBS felaktigt vägrade att offentliggöra förteckningen över deltagare i den offentliga utfrågning som CEBS anordnade den 29 oktober 2010. Klaganden hävdade att CEBS borde göra deltagarförteckningen allmänt tillgänglig.

Utredningen

4. Klagomålet ingavs den 22 november 2010. Den 9 december 2010 inledde ombudsmannen en undersökning och uppmanade CEBS att avge ett yttrande. Eftersom CEBS skulle bli myndighet från och med den 1 januari 2011 informerade ombudsmannen i sin skrivelse om inledandet av undersökningen CEBS om att han skulle betrakta myndigheten som ansvarig för att svara på påståendet och påståendet från och med den 1 januari 2011. Den 21 mars 2011 lämnade myndigheten sitt yttrande till ombudsmannen. Ombudsmannen vidarebefordrade yttrandet till klaganden och uppmanade honom att inkomma med sina synpunkter på detta. Den 11 april 2011 inkom klaganden med sina synpunkter.

Ombudsmannens analys och slutsatser

A. Inledande anmärkning

5. I sitt yttrande till ombudsmannen och innan myndigheten behandlade den specifika sakfrågan i klagomålet underströk den att CEBS var ett bolag med begränsat ansvar som bildats enligt lagstiftningen i England och Wales (registrerat som CEBS Secretariat Ltd.). Myndigheten vidhåller därför att CEBS omfattades av och reglerades av lagstiftningen i England och Wales.

6. I sina synpunkter ifrågasatte klaganden myndighetens uttalanden om CEBS status. Han förklarade att det stod klart att CEBS hade fått befogenheter från EU:s medborgare. Han hävdade att det också stod klart - mycket tydligt efter finanskrisen - att dess funktion är av stor betydelse för EU som helhet och för alla EU-medborgare. Han ansåg att det inte var en särskilt bra idé att placera EU:s befogenheter i händerna på ett bolag med begränsat ansvar och att detta skulle leda till informationshinder som är så höga att inte ens en smula information kan undgå. Han förklarade att han som EU-medborgare bör kunna övervaka makthavarna och se vilka intressen som påverkar beslutsfattandet i det offentliga rummet. Eftersom CEBS var ett aktiebolag kunde han inte heller göra det. Som aktiebolag hade CEBS dessutom ett incitament att lämna så lite information som möjligt om sin verksamhet. Med tanke på CEBS ställning som aktiebolag stod det CEBS fritt att bestämma hur mycket information som skulle lämnas ut.

7. Klaganden anser att inga EU-befogenheter bör läggas i händerna på ett bolag med begränsat ansvar. Han beskrev att ett aktiebolag skulle kunna förvalta Europaparlamentets trädgårdar i Bryssel. Kommissionen, rådet och parlamentet bör dock inte överlåta lagstiftnings-, tillsyns-, förvaltnings-, informations- eller andra (offentliga) befogenheter till aktiebolag.

8. Ombudsmannen noterar att Europeiska bankmyndigheten inte drog några särskilda slutsatser av sin förklaring att CEBS var ett aktiebolag. Den angav till exempel inte specifikt att CEBS, i egenskap av aktiebolag, inte var föremål för granskning av ombudsmannen eller av unionsdomstolarna. Det angavs inte heller uttryckligen att CEBS inte var skyldigt att följa EU:s regler om öppenhet. Mot bakgrund av den oro som klaganden uttryckt, och trots att CEBS nu har ersatts av myndigheten, anser ombudsmannen att det är lämpligt att klargöra hans ståndpunkt när det gäller CEBS status och statusen för andra liknande enheter.

9. I artikel 263 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), där domstolens behörighet fastställs, anges att domstolen ska pröva lagenligheten av alla rättsakter som beslutas av unionens institutioner, organ eller byråer och som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man.

10. Domstolen har slagit fast att EU:s rättssystem är ett ”fullständigt system av rättsmedel och förfaranden”[4]. En enhet inom EU:s ”institutionella ram” kan inte undgå domstolens prövning av rättsakter som den antar och som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Som sådana måste begreppen ”institutioner”,”organ”,”kontor” och ”byråer”, såsom de används i artikel 263 i EUF-fördraget, förstås som att de omfattar allt. De omfattar alla enheter som inrättats genom fördragen och alla enheter som inrättats genom en akt som antagits för att genomföra fördragen.

11. Enligt artikel 228 i EUF-fördraget ska Europeiska ombudsmannen ha befogenhet att ta emot klagomål om missförhållanden i EU:s institutioners, organs eller byråers verksamhet (med undantag för domstolen när den utövar sin dömande funktion).

12. Om begreppen ”institutioner”,”organ”,”kontor” och ”byråer”, såsom de används i artikel 263 i EUF-fördraget, måste förstås som alla omfattar, måste exakt samma termer, såsom de används i artikel 228 i EUF-fördraget, också omfatta alla.

13. Sammanfattningsvis kan en enhet som omfattas av unionens institutionella ram, det vill säga en enhet som inrättats genom fördragen eller en enhet som inrättats genom en akt som antagits för att genomföra fördragen, inte undgå domstolens prövning av de akter som den antar och som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. En sådan enhet kan inte heller undgå ombudsmannens prövning av eventuella påstådda fall av administrativa missförhållanden.

14. Om en befintlig institution, ett befintligt organ eller en befintlig byrå inrättar funktionella enheter inom sin egen organisationsstruktur, kommer alla handlingar som kan bli föremål för rättslig prövning eller påstådda fall av administrativa missförhållanden vid dessa funktionella enheter att tillskrivas den institution, det organ eller den byrå som de utgör en del av. Sådana funktionella enheter kan inte förstås som separata ”institutioner, organ eller byråer” i den mening som avses i artikel 263 i EUF-fördraget och artikel 228 i EUF-fördraget.

15. Om det genom en rättsakt som antagits för att genomföra fördragen inrättas en ”särskild” enhet, kommer denna enhet att bli föremål för rättslig prövning av domstolen för varje rättsakt som den antar som kan bli föremål för rättslig prövning och kommer att bli föremål för prövning av ombudsmannen för alla påstådda fall av administrativa missförhållanden. Det skulle strida mot de principer som anges ovan om en enhet som utövar befogenheter som följer av fördragen ansågs falla utanför systemet för rättslig kontroll och ombudsmannens kontroll av administrativa missförhållanden.

16. Ombudsmannen noterar att kommissionens beslut om inrättande av CEBS inte gav CEBS status som juridisk person [5]. Ombudsmannen anser inte att avsaknaden av status som juridisk person skulle ändra det faktum att CEBS rättsakter var föremål för vare sig EU-domstolarnas eller ombudsmannens granskning [6].

17. Eftersom CEBS upphörde att existera när myndigheten inrättades den 1 januari 2011 och det inte har bestritts att myndigheten är föremål för ombudsmannens granskning, anser ombudsmannen inte att det är nödvändigt att gå vidare med denna fråga i detta ärende.

B. Påstående om underlåtenhet att ge tillgång till en handling och därmed sammanhängande anspråk

Argument som framförts till ombudsmannen

18. Klaganden uppgav i sitt klagomål att CEBS vägran visade på en oroande och onödig brist på öppenhet. Han ansåg att vägran stred mot artikel 15 i EUF-fördraget och ”andra lagar/regler/riktlinjer”. Han påpekade att kommissionens offentliga utfrågningar ibland direktsänds på internet och att alla typer av handlingar finns tillgängliga. Han frågade varför CEBS inte skulle avslöja en enkel lista över deltagare i en offentlig utfrågning och förklarade att han var oroad över den ”demokratiska processen” i EU.

19. I sitt yttrande till ombudsmannen uppgav myndigheten att den inrättades den 1 januari 2011. Därefter vidtogs åtgärder med omedelbar verkan för att uppfylla alla krav avseende en EU-byrå. Under det allra första mötet i myndighetens styrelse antogs faktiskt kodexen för god förvaltningssed. En kopia av uppförandekoden bifogades myndighetens yttrande. Myndigheten uppgav att den som EU-byrå kommer att sträva efter att uppfylla alla sina skyldigheter, inbegripet kraven på fullständig öppenhet och insyn. Enligt artikel 72.2 i förordning (EU) nr 1093/2010 ska myndighetens styrelse anta praktiska åtgärder för tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001 senast den 31 maj 2011. Övervakningsmyndigheten håller för närvarande på att slutföra sådana åtgärder och kommer att förse den klagande med en kopia så snart de har antagits.

20. Genom undantag från ovanstående, och som ett tecken på engagemang för öppenhet och insyn, samtyckte myndigheten till att dela med sig av förteckningen över organisationer som registrerades för att delta i CEBS utfrågning den 29 oktober 2010. En kopia av förteckningen bifogades myndighetens yttrande.

21. I sina synpunkter på myndighetens yttrande påpekade klaganden att CEBS övervakade banksektorn, som inte är känd för sin öppenhet. Han uppgav att CEBS uppenbarligen var tvunget att se till att affärsinformationen från de enheter som stod under tillsyn var hemlig. Detta hindrade dock inte på något sätt CEBS från att informera medborgarna om vem eller vad som påverkade CEBS vid utövandet av dess befogenheter som beviljats av EU. Det är troligt att tjänstemän som arbetar i denna miljö påverkades av kraven på informationssäkerhet inom sektorn. Det är naturligtvis sant att det ibland är svårt att se vilken information som kan lämnas ut på ett säkert sätt och vilken information som inte kan lämnas ut. Detta är emellertid inte fallet med en förteckning över deltagande i ett offentligt möte, särskilt om den person som begär informationen deltog i det mötet. Beslutet att bevilja tillgång till den förteckning som han begärde borde ha varit enkelt. Han hävdade dock att det förmodligen var lättare för en enskild tjänsteman vid CEBS att helt enkelt säga nej till alla begäranden, eller för CEBS ledning att utfärda en generell regel med samma verkan, snarare än att samtycka till sådana begäranden. Han uppgav att CEBS kan ha trott att det var "administrativt billigare"att säga nej snarare än att säga ja. CEBS avslag på hans begäran, i en så enkel fråga, visade att det var omöjligt för EU-medborgarna att veta i vilken utsträckning särskilda intressen påverkar finansmarknaderna i Europa.

22. Klaganden påpekade att andra regler gäller efter inrättandet av myndigheten. Efter att ha granskat myndighetens kodex för god förvaltningssed ansåg han att den saknade detaljer på vissa ställen. Bestämmelserna om proportionalitet, oberoende, objektivitet, mottagningsbevis, rimliga tidsfrister för att fatta beslut, begäranden om information och allmänhetens tillgång till handlingar samt skyldigheten att motivera beslut och ange möjligheterna att överklaga skulle dock kunna leda till tydliga förbättringar.

23. Han betonade att myndigheten i sitt svar visade sitt engagemang för öppenhet och insyn. Detta är mycket positivt och en ära för myndigheten. Det hade dock varit ännu bättre om myndigheten hade medgett att CEBS också var skyldigt att lämna ut denna information.

24. Klaganden uppgav att den förteckning som myndigheten tillhandahållit innehöll ämnet för mötet, datum, namnen på de deltagande organisationerna och deras respektive ursprungsländer. Han noterade att detta är den minsta mängd information som behövs för att skapa en sådan lista. En sådan förteckning skulle helst innehålla 1) ämnet för mötet, 2) platsen för mötet och datum, 3) namnen på de deltagande organisationerna och deras ursprungsländer och 4) namnen på företrädarna och deras kontaktuppgifter. Med tanke på att organisationerna ofta är stora och internationella bör kontaktinformationen till de ansvariga avdelningarna inom dessa organisationer finnas med som en formfråga. Klaganden betonade dock att han för närvarande inte är angelägen om dessa punkter. Han är nöjd med den tillhandahållna listan.

25. Slutligen tackade klaganden myndigheten för att ha försett honom med förteckningen och ombudsmannen för hans arbete.

Ombudsmannens bedömning

26. Öppenhet bidrar till att bygga upp och upprätthålla allmänhetens förtroende för EU:s institutioner, organ och byråer och stärker deras demokratiska karaktär. Allmänhetens tillgång till handlingar stärker principen om öppenhet genom att ge medborgarna möjlighet att effektivt övervaka och kontrollera hur EU:s institutioner, organ och byråer utövar sina befogenheter. Erkännandet av allmänhetens tillgång till handlingar som en grundläggande rättighet i unionsmedborgarskapet, som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna [7] och i fördraget om unionens funktionssätt [8], understryker den särskilda vikt som unionen fäster vid öppenhet som ett sätt att bygga upp och upprätthålla allmänhetens förtroende för EU:s institutioner, organ och byråer.

27. Ombudsmannen understryker att artikel 15 i EUF-fördraget och artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna är tillämpliga på alla EU:s institutioner, organ och byråer. Den är tillämplig på CEBS och den är tillämplig på myndigheten [9].

28. I förordning (EU) nr 1093/2010 om inrättande av myndigheten anges följande: ”För att säkerställa insyn i myndighetens verksamhet bör förordning (EG) nr 1049/2001 [10] om allmänhetens tillgång till handlingar tillämpas på myndigheten.” I förordning (EG) nr 1049/2001 fastställs regler för hur unionens institutioner ska reagera på begäranden om tillgång till handlingar. Det föreskrivs särskilt att de måste bevilja sådana ansökningar om inte ett eller flera av de undantag som anges i förordningen är tillämpliga. I förordningen fastställs också skyldigheter att vara proaktiv och i synnerhet att göra handlingar direkt tillgängliga för allmänheten i elektronisk form.

29. Enligt artikel 72.2 i förordning (EU) nr 1093/2010 ska myndighetens styrelse senast den 31 maj 2011 anta praktiska åtgärder för tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001.

30. Ombudsmannen noterar att CEBS själv underströk vikten av och fördelarna med öppenhet inom banksektorn. Den 13 oktober 2010 offentliggjorde CEBS ett samrådsdokument om utkastet till vägledning om intern styrning. I princip 30 (insyn i den interna styrningen) i utkastet till vägledning anges att den interna styrningsramen för ett bankinstitut bör vara transparent. Ett bankinstitut bör presentera sin nuvarande ställning och sina framtidsutsikter på ett tydligt, balanserat, korrekt och lägligt sätt. Syftet med transparens på området intern styrning är att förse alla relevanta intressenter i ett institut, inklusive allmänheten, med viktig information som är nödvändig för att de ska kunna bedöma ledningsorganets effektivitet när det gäller att styra institutet. Ett bankinstitut bör därför lämna omfattande och meningsfull information som till fullo beskriver dess interna styrning. Enligt utkastet till handbok bör ett institut offentliggöra åtminstone följande:

• dess styrningsstrukturer och riktlinjer, inbegripet dess mål, organisationsstruktur, interna styrningsarrangemang, ledningsorganets struktur och organisation, inbegripet närvaro, samt institutets incitaments- och ersättningsstruktur,

• arten, omfattningen, syftet och den ekonomiska innebörden av transaktioner med närstående företag och närstående parter, och en förklaring av hur de skulle kunna påverka hela organisationen,

• hur dess affärs- och riskstrategi fastställs (inklusive ledningsorganets medverkan) och förutsebara riskfaktorer,

• dess ram för intern kontroll och hur dess kontrollfunktioner är organiserade, de viktigaste uppgifter som de utför, hur deras resultat övervakas av ledningsorganet och eventuella planerade väsentliga ändringar av dessa funktioner, och

• väsentlig information om dess finansiella och operativa resultat,

Enligt utkastet till handbok bör information om institutets nuvarande ställning uppfylla alla lagstadgade krav på offentliggörande. Informationen bör vara tydlig, korrekt, relevant, tillhandahållas i god tid och vara tillgänglig.

31. Det framgår tydligt av ovanstående att CEBS erkände vikten av öppenhet när det gäller att skapa legitimitet och förtroende för bankinstitut. Ombudsmannen anser att myndigheten också bör erkänna vikten av öppenhet när det gäller att skapa legitimitet och förtroende för sin egen verksamhet.

32. Myndigheten har nu försett den klagande med det dokument som den klagande begärt. Myndigheten har också informerat ombudsmannen om att den för närvarande håller på att slutföra de praktiska åtgärderna för tillämpning av förordning (EG) nr 1049/2001 och kommer i sinom tid att förse ombudsmannen med en kopia av sådana praktiska åtgärder. I detta sammanhang avslutar ombudsmannen sin undersökning med att konstatera att klagomålet har lösts av myndigheten.

C. Slutsats

På grundval av sin undersökning av detta klagomål avslutar ombudsmannen det med följande slutsats:

Ärendet har avgjorts av myndigheten.

Klaganden och myndigheten kommer att underrättas om detta beslut.

P. Nikiforos Diamandouros

Utfärdat i Strasbourg den 26 maj 2011

[1] CEBS inrättades av Europeiska kommissionen den 1 januari 2004 enligt den så kallade Lamfalussy-metoden för europeiska förordningar om finansiella tjänster för att ge råd om banktillsyn i Europeiska unionen (se kommissionens beslut 2004/5/EG av den 5 november 2003 (EUT L 3, 7 januari 2004, s. 28)). I detta sammanhang inrättade kommissionen också Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR) på värdepappersområdet och Kommittén för europeiska myndigheter med tillsyn över försäkringar och tjänstepensioner (CEIOPS) på försäkringsområdet.

[2] Vid tidpunkten för de faktiska omständigheter som ligger till grund för förevarande klagomål reglerades CEBS av reviderade regler i kommissionens beslut av den 23 januari 2009 (EUT L 25, 29.1.2009, s. 23).

[3] Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 12). I skäl 67 i förordningen anges att myndigheten bör åta sig alla CEBS nuvarande uppgifter och befogenheter. I artikel 76 i förordningen anges följande: ”Myndigheten ska anses vara CEBS rättsliga efterträdare. Senast den dag då myndigheten inrättas ska alla CEBS tillgångar och skulder samt alla oavslutade transaktioner automatiskt överföras till myndigheten.”

[4] Se mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I-6677, punkt 40, och domstolens yttrande 1/09 av den 8 mars 2011 (ännu ej offentliggjort), punkterna 70 och 71.

[5] Det ska påpekas att ingen unionsinstitution i sig är en juridisk person. Det är snarare EU som är en juridisk person (se domstolens dom av den 5 maj 2011 i mål C-137/10, Europeiska gemenskaperna mot Région de Bruxelles-Capitale).

[6] När det gäller den eventuella relevansen av CEBS Secretariat Ltd. noterar ombudsmannen också att alla CEBS-rapporter som skickades till kommissionen skickades av CEBS, och inte CEBS Secretariat Ltd. (se t.ex. rapporten av den 23 juli 2010 med titeln ”Aggregerade resultat av 2010 års EU-omfattande stresstest som samordnades av CEBS i samarbete med ECB”, som skickades av CEBS till kommissionen). Sammanfattningsvis var det CEBS, och inte CEBS Secretariat Ltd., som agerade när det gällde dess offentliga funktion, som var att ge råd till Europeiska kommissionen.

[7] Enligt artikel 42 i stadgan har varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

[8] I artikel 15.3 i EUF-fördraget föreskrivs bland annat att unionens institutioner, organ och byråer ska utföra sitt arbete så öppet som möjligt för att främja god samhällsstyrning och säkerställa det civila samhällets deltagande. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oavsett medium, med förbehåll för de principer och villkor som ska fastställas i enlighet med följande. Europaparlamentet och rådet ska, med hänsyn till allmänna eller enskilda intressen, genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar. Varje institution, organ eller byrå ska se till att dess förfaranden är öppna för insyn och ska i sin arbetsordning utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till sina handlingar.

[9] Det verkar som om CEBS redan i ett mycket tidigt skede av sin verksamhet erkände vikten av öppenhet. I sitt tal "Att se bortom genomförandet av Basel II"vid Eurofinas den 4 oktober 2004 betonade José María Roldán, dåvarande ordförande för CEBS, "än en gång vikten av öppenhet och dialog när vi går in i den nya fasen av Basel II. CEBS har som mål att vara så transparent som möjligt.

[10] EGT L 145, 2001, s. 43.