Tematski članek [i]

A. Uvod

Temeljne pravice, vključno s pravico do dobrega upravljanja, določajo normativni okvir, ki ga morajo institucije EU spoštovati - ne kot vprašanje prednostnega upravnega ravnanja, o katerem se je mogoče do neke mere pogajati, temveč kot vprašanje individualne pravice. V njih so navedene temeljne vrednote, za katere se Unija zavezuje, da jih bo spoštovala in na katerih bodo temeljili njeni ukrepi. Temeljne pravice torej omejujejo delovanje institucij EU. Vključujejo pravne obveznosti, o katerih se ni mogoče pogajati in ki jih mora izpolnjevati uprava.

Temeljne pravice zagotavljajo smernice za upravo in odražajo osnovne individualne pravice. Ugotovitev kršitev človekovih pravic in opredelitev primerov nepravilnosti na področju človekovih pravic, kadar je to primerno, lahko predstavljata zadovoljstvo, za katerega si prizadevajo žrtve kršitev človekovih pravic. Enako pomembno je, da institucije z izobraževalnega vidika svoje delovanje oblikujejo z ustrezno prizmo človekovih pravic, saj to prispeva k njihovemu razumevanju, katere meje institucije ne smejo prestopiti.

Ta dokument obravnava vlogo Evropskega varuha človekovih pravic pri varstvu temeljnih pravic.

Dokument temelji na stališčih izvršnega direktorja, sprejetih v okviru pritožb in strateških preiskav na lastno pobudo v zvezi s človekovimi pravicami.

Vključuje informacije o:

• Zgodovinski kontekst
• Razlaga kršitve človekovih pravic, ki jo je podal Evropski varuh človekovih pravic
• Odredba kot edinstveno izvensodno sredstvo za kršitve človekovih pravic in vprašanja v zvezi z njimi (reaktivna, a tudi proaktivna s predlogi za izboljšave in priporočili)
• Morebitni prihodnji razvoj dogodkov 

B. Zgodovinsko ozadje

Od Maastrichtske pogodbe se je Evropska unija sistematično opredelila kot politična struktura, ki temelji na pravni državi. Postala je pomemben mednarodni akter na področju spodbujanja temeljnih pravic in razvila lasten okvir za človekove pravice. Leta 2009 je začela veljati Listina EU o temeljnih pravicah (Listina), ki je postala zavezujoča za vse institucije EU. Lizbonska pogodba je predvidela tudi pravno obveznost Unije, da pristopi k Evropski konvenciji o človekovih pravicah in je zato odgovorna pred Evropskim sodiščem za človekove pravice. Pristopna dela se nadaljujejo kljub negativnemu mnenju Sodišča z dne 18. decembra 2014.

Hkrati se Unija vse bolj vključuje v občutljiva področja človekovih pravic. Čeprav Unija ne vodi bolnišnic ali zaporov in ne upravlja policijskih enot, so ji države članice postopoma podelile nova pooblastila na področjih, kot so kazensko pravosodje, azil in nadzor meja. Številne upravne agencije so bile ustanovljene na področjih, na katerih imajo človekove pravice osrednjo vlogo (npr. FRONTEX, EMA, EULISA, EFSA, EASO). Te agencije se vse pogosteje ukvarjajo neposredno s fizičnimi osebami ali zadevami, ki vplivajo na človekove pravice.

V zadnjih krizah, ki so prizadele Unijo, smo bili priča pozivom k ustanovitvi „zveznega“ obveščevalnega organa po vzoru ameriškega FBI, polnopravnega Evropskega azilnega urada ter mejne in obalne straže Unije z več pooblastili. Ustanovitev teh organov bi lahko v prihodnosti evropskemu varuhu človekovih pravic prinesla klasične primere človekovih pravic iz držav članic.

C. Koncepti, načela in smernice

Nepravilnosti z vidika človekovih pravic

Vprašanja temeljnih pravic se zaradi njihove medsektorske narave pojavljajo v številnih primerih gospodarskih subjektov. Seveda se večina preiskav nanaša na postopkovna vprašanja in različne vidike temeljne pravice do dobrega upravljanja iz člena 41 Listine (npr. pravico, da se njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku, pravico do zaslišanja, obveznost obrazložitve, pravico do vpogleda v spis, pravico do prejema odgovora v svojem jeziku). Druge pritožbe se nanašajo na temeljno pravico dostopa do dokumentov (člen 42 Listine).

Vendar se številne pritožbe neposredno ali posredno nanašajo na druge temeljne pravice. Evropski varuh človekovih pravic začenja preiskave v zvezi s kadrovskimi vprašanji, ki so povezana s človekovimi pravicami. Evropski varuh človekovih pravic je obravnaval primere nadlegovanja, ki vključujejo človekovo dostojanstvo, ki je podlaga za vse človekove pravice (člen 1 Listine), pravice žensk in varstvo invalidov (člena 23 in 26 Listine). Drugi primeri se nanašajo na neupravičeno odpuščanje ter poštene in pravične delovne pogoje (členi 15, 30 in 31 Listine). Številni primeri se nanašajo na prepoved diskriminacije (člen 21 Listine), temeljno pravico do zdravja (člen 35 Listine) in temeljno pravico do varstva osebnih podatkov (člen 8 Listine). Varuh človekovih pravic je obravnaval tudi primere kršitev v zvezi s prostim gibanjem (člen 45 Listine), varstvom okolja (člen 37 Listine) in varstvom potrošnikov (člen 38 Listine).

Odredba je zato posredovala na večini področij, ki jih zajema Listina. Pritožniki se včasih sklicujejo na te pravice ali pa se zadeve osredotočajo na vprašanje, ki ni opredeljeno v smislu temeljnih pravic, vendar ima razsežnost temeljnih pravic. To je bilo najbolj vidno v preiskavi v zvezi s tem, da Komisija ni izvedla predhodne ocene učinka sporazuma o prosti trgovini med EU in Vietnamom na človekove pravice [1].

Številni državljani EU instinktivno povezujejo evropski varuh človekovih pravic s človekovimi pravicami. To je deloma zato, ker je varuh človekovih pravic v nekaterih državah članicah imenovani organ za človekove pravice in ker evropski varuh človekovih pravic prejema tudi toliko pritožb (čeprav zunaj mandata) zoper Evropsko sodišče za človekove pravice ali pritožb v zvezi z vprašanji človekovih pravic zoper nacionalne institucije. Te pritožbe se pogosto nanašajo na socialne pravice in sodne postopke.

Tradicionalni pristop Evropskega varuha človekovih pravic k pritožbam v zvezi s človekovimi pravicami, ki so ga podprli vsi trije nosilci funkcij, temelji na konceptu nepravilnosti.[2] Malo, če sploh, je hujših primerov nepravilnosti kot kršitev najosnovnejših vrednot, na katerih temelji Unija: temeljne pravice.

Leta 1995 je prvi evropski varuh človekovih pravic Jacob Söderman izjavil, da dobro upravljanje pomeni spoštovanje temeljnih pravic (letno poročilo za leto 1995, stran 8). S tem pristopom se strinja tudi sedanja varuhinja človekovih pravic Emily O’Reilly. Varuhinja človekovih pravic je v nedavnem priporočilu v zvezi s sporazumom o prosti trgovini med EU in Vietnamom (navedenim zgoraj) zavzela stališče, da „če se temeljne pravice ne spoštujejo, ni mogoče zagotoviti dobrega upravljanja“. Potrdila je dolgoletno stališče institucije, da „dobro upravljanje pomeni predvsem spoštovanje in spoštovanje temeljnih pravic“.

Emily O’Reilly je v svojem govoru v Belfastu 26. maja 2016 [3] pozvala k pristopu k dobremu upravljanju, ki temelji na človekovih pravicah in načelu pravičnosti. Evropski varuh človekovih pravic je izhajal iz samega bistva človekovih pravic; to je povezava med pojmi človekovega dostojanstva, blaginje in pravičnosti. Namen človekovih pravic je zaščititi ljudi pred krivicami, zatiranjem in željami.

Človekove pravice in nepravilnosti se srečujejo tam, kjer pride do nepravičnosti. Oba koncepta je treba obravnavati kot partnerja, ki sodelujeta pri istem projektu. Kot je predlagal evropski varuh človekovih pravic, bi morali varuhi človekovih pravic posredovati, kadar uprava deluje na način, ki šokira človeško vest ali osnovne pojme pravičnosti. Niti nepravilnosti niti človekovih pravic ni mogoče v celoti razumeti brez upoštevanja človeške razsežnosti vsake situacije.

Kadar sodna razlaga človekovih pravic ne zadostuje za odpravo zadevne krivice, so lahko načela dobrega upravljanja koristno pravno sredstvo. Uprava je včasih pripravljena sprejeti tudi ugotovitev kršitve načel dobrega upravljanja, namesto da bi v dani situaciji kršila temeljno pravico. Ob drugih priložnostih pa lahko varuh človekovih pravic zaprosi za podporo pri njeni razlagi nepravilnosti pri razlagi človekovih pravic s strani spoštovanih organov za človekove pravice, kot je Evropsko sodišče za človekove pravice.

Sedanji programski pristop evropske varuhinje človekovih pravic k spoštovanju človekovih pravic in nepravilnostim je najbolj opazen v njenih nedavnih preiskavah na lastno pobudo. Evropski varuh človekovih pravic je na primer agenciji FRONTEX dal vrsto pomembnih priporočil. Ena od preiskav se je nanašala na organizacijo letov za vračanje (leti, ki so jih organizirale agencija Frontex in ena ali več držav članic, da bi osebe, ki jim je bil zavrnjen azil, vrnile domov ali v drugo državo). Od takrat izvršni direktor tesno sodeluje z agencijo FRONTEX pri izvajanju njenih priporočil o spremljanju spoštovanja človekovih pravic med operacijami vračanja [4].

Druga strateška preiskava se je osredotočila na to, ali ima agencija FRONTEX vzpostavljen ustrezen mehanizem, ki zagotavlja spoštovanje človekovih pravic pri vseh svojih dejavnostih.[5] Posledica tega je bila pomembna sprememba, zaradi katere je morala agencija FRONTEX med zadnjo zakonodajno revizijo vzpostaviti notranji pritožbeni mehanizem. Ta mehanizem bo morebitnim žrtvam kršitev človekovih pravic omogočil, da se pritožijo neposredno agenciji FRONTEX ter da se njihov primer razišče in po potrebi napoti na ustrezni nacionalni organ. Te preiskave so bile glede na begunsko krizo očitno izjemno pomembne.

Druga strateška preiskava se je nanašala na skladnost s temeljnimi pravicami v okviru razdeljevanja sredstev EU. Evropski varuh človekovih pravic je vztrajal, da bi morala Komisija, čeprav morda ni primarno odgovorna za kršitve človekovih pravic, storiti vse, kar je v njeni moči, da zagotovi, da EU ne financira dejavnosti, ki kršijo človekove pravice.

V vseh teh primerih je Evropski varuh človekovih pravic izvedel javna posvetovanja, ki so nacionalnim varuhom človekovih pravic, nevladnim organizacijam in civilni družbi omogočila izmenjavo izkušenj in stališč. Evropski varuh človekovih pravic se je oprl na njihove povratne informacije.

Edinstvena vloga varuhov človekovih pravic pri varstvu človekovih pravic

Človekove pravice ne bi smele biti in ne morejo biti omejene na strogo pravno perspektivo ali se o njih odloča le na sodišču. Uresničevanje človekovih pravic je v prvi vrsti odvisno od tega, kako jih obravnava uprava. Varuhi človekovih pravic so lahko v boljšem položaju kot sodišča, da sodelujejo z upravo v zvezi s spoštovanjem človekovih pravic, saj služba ni sama brezplačna in dostopna, temveč se opira tudi na koncepte in obravnava vprašanja, ki niso vedno udobno umeščena v zgoraj opisani pravni okvir.

Gledanje temeljnih pravic v širši upravni perspektivi, ki temelji na osnovnem občutku pravičnosti, omogoča varuhom človekovih pravic, da odstopijo od binarne zakonite/nezakonite logike in od institucij zahtevajo, da storijo več, kot lahko sodišča. Na ta način imajo varuhi človekovih pravic ključno vlogo na področju človekovih pravic.

Številne kršitve človekovih pravic lahko ostanejo neopažene, ker nikoli ne pridejo na sodišče. Omejevalni pogoji dopustnosti pred sodišči EU ali nacionalnimi sodišči lahko onemogočijo sodni postopek. Žrtev iz finančnih ali drugih razlogov morda ne bo mogla sprožiti sodnega postopka. Na ravni EU je lahko izvršni odlok eno od razpoložljivih pravnih sredstev, če vključuje ukrepanje ali neukrepanje uprave EU.

Za razliko od sodišč ima evropski varuh človekovih pravic tudi pristojnost, da na lastno pobudo proaktivno posreduje v primerih sistemskih vprašanj v zvezi s človekovimi pravicami.

Odredba lahko spodbuja spoštovanje človekovih pravic v zvezi s celotnim sklopom obveznosti, ki iz njih izhajajo (dolžnost nevmešavanja, dolžnost varovanja in preprečevanja kršitev človekovih pravic, dolžnost oblikovanja institucionalnega mehanizma in normativnega okvira, potrebnega za uresničevanje človekovih pravic, dolžnost spodbujanja temeljnih pravic ter zagotavljanja blaga in storitev, potrebnih za njihovo izpolnjevanje).

Odredba ima lahko pomembno vlogo pri zagotavljanju pravnih sredstev za kršitve človekovih pravic na ravni EU, če je to ustrezno. Tako kot nacionalni varuhi človekovih pravic in institucije za človekove pravice je tudi evropski varuh človekovih pravic dragocen in zaupanja vreden sogovornik civilne družbe. Hkrati ima EO edinstven položaj v upravi EU, kar ji omogoča, da doseže rezultate, ki jih druge institucije ne bi mogle.

Razlaga in uporaba človekovih pravic s strani izvršnega direktorja prispevata k razvoju mednarodnega in evropskega prava o človekovih pravicah. Prispeva lahko tudi k razvoju standardov evropskega in svetovnega upravnega prava. Novi zakon o FRONTEX-u to zelo dobro ponazarja. S to zakonodajno revizijo se agencija FRONTEX preimenuje v mejno in obalno stražo Unije, v členu 72 pa so vključeni predlogi izvršnega direktorja o pritožbenem mehanizmu. Poleg tega celoten oddelek IV o vračanju vključuje številne predloge izvršnega direktorja v zvezi s sistemom spremljanja spoštovanja temeljnih pravic med leti za vračanje. Podpora Evropskega parlamenta je bila pri teh vprašanjih ključnega pomena.

Evropski varuh človekovih pravic lahko vpliva na sodno prakso Sodišča in standarde, ki jih uporabljajo nacionalni varuhi človekovih pravic. Opozoriti je treba, da evropski varuh človekovih pravic usklajuje neformalno evropsko mrežo varuhov človekovih pravic in da velika večina njegovih članov obravnava pritožbe v zvezi s kršitvami človekovih pravic s strani nacionalne in regionalne uprave, čeprav ima vsaka država članica svojo strukturo človekovih pravic z različnimi vlogami varuha človekovih pravic. Vendar varuhi človekovih pravic vse bolj priznavajo, da se tudi tisti, ki niso uradno imenovani za človekove pravice, ukvarjajo z vprašanji človekovih pravic pri obravnavi pritožb. To je očitno, če upoštevamo vprašanja, kot so dostop do zdravstvenega varstva, stanovanja, socialne zaščite itd. Čeprav je lahko očitano dejanje upravno – na primer nezagotavljanje pravice –, posameznik to pogosto občuti kot kršitev svojih človekovih pravic.

Prihodnost

V prihodnosti je mogoče predvideti večje število pritožb s komponento človekovih pravic, na primer po referendumu o izstopu Združenega kraljestva iz EU. Državljani lahko od izvršnega direktorja zahtevajo, da posreduje na novih področjih človekovih pravic, kot so notranja varnost, upravljanje zunanjih meja ali izmenjava osebnih podatkov. Glede na to se predlagajo naslednji ukrepi:

• Odredba bi si lahko prizadevala za okrepitev svoje edinstvene vloge kot edina izvensodna institucija EU, ki sprejema pritožbe na področju človekovih pravic zoper institucije, organe in agencije EU.
• Vodje primerov bi zato morali poglobiti svoje poznavanje človekovih pravic v pravu in praksi.
• Ko bo EU postala del Evropske konvencije o človekovih pravicah, bi lahko evropski varuh človekovih pravic deloval kot amicus curiae pred Evropsko konvencijo o človekovih pravicah.
• Odredba bi lahko s spodbujanjem dobrega upravljanja v svojih preiskavah še naprej poudarjala, da obveznost institucij, da spoštujejo Listino, vključuje dolžnost oblikovanja okvira, potrebnega za uresničevanje človekovih pravic, in dolžnost spodbujanja temeljnih pravic.

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/54682/html.bookmark

[2] V skladu s členom 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije je naloga varuha človekovih pravic odkriti primere „nepravilnosti“ pri dejavnostih institucij in agencij EU.

[3] https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/speech.faces/en/67707/html.bookmark

[4] https://www.ombudsman.europa.eu//cases/decision.faces/en/59740/html.bookmark

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark

[i] Projekt je vodila enota 1 urada evropskega varuha človekovih pravic. Dokončana je bila 21. novembra 2016.