Spoštovani gospod A.,
Greenpeace España in združenje Cordinadora de Itoiz sta 5. marca 1996 pri Evropskem varuhu človekovih pravic vložila pritožbo v zvezi z Evropsko komisijo. V poznejši korespondenci ste bili imenovani za predstavnika pritožnikov. V pritožbi je bilo navedeno, da Komisija ni zagotovila, da je odločitev španskih organov o gradnji vodnega zbiralnika v Itoizu v Navarri v skladu z Direktivo 85/337 in Direktivo 79/409. Vaša pritožba se je nanašala na to, kako je Komisija obravnavala pritožbo, ki ste jo v zvezi s tem vložili pri Komisiji, in na njeno oceno pritožbe.
Dne 3. junija 1996 sem pritožbo posredoval predsedniku Evropske komisije. Komisija je svoje mnenje poslala 9. oktobra 1996, jaz pa sem vam ga posredoval skupaj s pozivom, da po želji predložite pripombe. Z dopisom z dne 25. novembra 1996 ste predložili svoje pripombe na mnenje Komisije. V pripombah ste navedli, da Komisija prav tako ni zagotovila, da bi španski organi ravnali v skladu z Direktivo 92/43. Nadaljnja pisma ste mi poslali 24. marca 1997, 2. maja 1997 in 28. julija 1997. Z dopisom z dne 28. julija 1997 ste poslali kopijo sodbe Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ki se nanaša na gradnjo zbiralnika.
Dne 2. decembra 1997 sem Komisijo zaprosil za drugo mnenje o vaši pritožbi. Z dopisom z istega dne sem vas obvestil, da v skladu s členom 1(3) in členom 2(7) Statuta evropskega varuha človekovih pravic nisem mogel nadaljevati preiskav v zvezi z vašo pritožbo glede ocene Komisije o pritožbi, ki ste jo Komisiji prvotno predložili v zvezi s španskimi organi. Navedeni členi določajo, da evropski varuh človekovih pravic ne sme preiskovati dejstev, ki so bila predmet tekočih ali zaključenih sodnih postopkov. Preučitev prvega mnenja Komisije in vaših pripomb je pokazala, da je bilo v Španiji sproženih ali zaključenih več pravnih postopkov v zvezi z vprašanjem, ali so španski organi izpolnili svoje obveznosti iz navedenih direktiv. Zato ta sklep obravnava samo Vaš očitek, da Komisija ni ustrezno obravnavala pritožbe, ki ste jo vložili pri Komisiji.
Komisija je 10. februarja 1998 posredovala svoje drugo mnenje, ki sem vam ga poslal s pozivom, da predložite pripombe, če tako želite. Z dopisom z dne 23. marca 1998 in telefaksom z dne 16. junija 1998 ste predložili stališča. Z dopisom z dne 28. septembra 1998 ste predložili nove pripombe.
Pišem vam, da vas seznanim z rezultati preiskav, ki so bile opravljene.
Opravičujem se za čas, ki je bil potreben za obravnavo vaše pritožbe.

PRITOŽBA

Ozadje vaše pritožbe lahko na kratko povzamemo na naslednji način:
Leta 1990 je španski minister za javna dela odobril gradnjo vodnega zbiralnika v Itoizu v Navarri. Zdi se, da je projekt zelo velik, saj bo poplavljenih 11.500,00 m², kar pomeni zmogljivost shranjevanja vode 418 hm³.
Pritožniki so menili, da španski organi v postopkih, ki so privedli do odobritve gradbenega načrta, niso ravnali v skladu z Direktivo Sveta 85/337 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (1). Poleg tega sta združenji menili, da je projekt v nasprotju z Direktivo Sveta 79/409 o varstvu prosto živečih ptic (2).
V zvezi s prvo direktivo so pritožniki menili, da španski organi niso opravili ustrezne okoljske presoje. V zvezi z Drugo direktivo sta združenji navedli naslednje: Cilj Direktive 79/409 je varstvo prostoživečih ptic, člen 4 pa določa, da države članice vzpostavijo posebna območja varstva. Člen 4(4) določa:

"V zvezi z območji varstva iz odstavkov 1 in 2 države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da preprečijo onesnaževanje ali slabšanje stanja habitatov ali kakršne koli motnje, ki vplivajo na ptice, če bi bilo to pomembno glede na cilje tega člena. Zunaj teh varstvenih območij si države članice prizadevajo tudi preprečiti onesnaževanje ali slabšanje stanja habitatov.“

Združenji, ki sta se pritožili, sta menili, da so španski organi kršili to določbo, kot jo razlaga sodna praksa Sodišča, zlasti sodba Sodišča z dne 28. februarja 1991 v zadevi C-57/89, Komisija proti Nemčiji (3). Sodišče se je v sodbi izreklo o možnosti zmanjšanja posebnega območja varstva v skladu s členom 4(4) Direktive. Sodišče je navedlo:

„Razlago člena 4(4) Direktive poleg tega potrjuje deveta uvodna izjava, ki poudarja poseben pomen, ki ga Direktiva pripisuje posebnim ohranitvenim ukrepom v zvezi s habitati ptic iz Priloge I, da se zagotovi njihovo preživetje in razmnoževanje na njihovem območju razširjenosti. Iz tega sledi, da je možnost zmanjšanja obsega posebnega območja varstva mogoče upravičiti le z izjemnimi razlogi.

Ti razlogi morajo ustrezati splošnemu interesu, ki je višji od splošnega interesa, ki ga predstavlja ekološki cilj Direktive. V tem okviru se ne upoštevajo interesi iz člena 2 Direktive, in sicer gospodarske in rekreacijske zahteve."

Po mnenju združenj bi zbiralnik zmanjšal posebna območja varstva, španski organi pa bi zbiralnik zgradili le iz gospodarskih razlogov. Zato so menili, da je gradnja zbiralnika v nasprotju s sodno prakso Sodišča.
Glede na navedeno so združenja skupaj s številnimi občinami, ki jih je prizadela gradnja zbiralnika, vložila pritožbo pri Evropski komisiji, ki mora v skladu s členom 155 Pogodbe ES zagotoviti spoštovanje prava Skupnosti. Pritožniki so Komisiji predložili obsežno dokumentacijo v podporo svojemu stališču.
Komisija je z dopisom z dne 21. decembra 1994 obvestila pritožnike o svoji odločitvi glede pritožbe. V dopisu je navedeno:

»Dragi gospodje,

Obveščam vas, da se je Komisija na sestanku 30. novembra 1994 odločila zaključiti vašo pritožbo zoper projekt akumulacijskega bazena v Itoizu. Pritožba je bila vpisana v uradni register pritožb Komisije pod številko P/4758/92.

Prilagam špansko različico sporočila za javnost, za katerega je Komisija menila, da ga je treba objaviti, v kateri je pojasnjen sklep o zaključku zadeve.

Ugotavljam, da službe Komisije po preučitvi dokumentacije, ki ste jo predložili vi in pristojni organi, niso mogle ugotoviti kršitve okoljske zakonodaje Skupnosti, saj na podlagi obstoječega znanja ni bilo mogoče dokazati, da bo projekt pomembno vplival na okolje v smislu Direktive 92/43 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst.

V tem primeru bi se Komisija lahko odločila le zaključiti primer.

Zahvaljujem se vam za zanimanje, ki ste ga pokazali vi in organi, ki jih zastopate, občine Valle de Lónguida, Aoiz, Valle de Artze, Oroz-Beztelu, Junta General del Valle de Aezcoa in Coordinadora de Itoiz, za ohranjanje in varstvo okolja.“

S spoštovanjem, ...« (Prevedeno s strani služb varuha človekovih pravic).

V navedenem sporočilu za javnost so navedeni naslednji razlogi Komisije za zaključek zadeve:

„Komisija je pravkar prekinila postopek za preučitev morebitne kršitve zakonodaje o prostoživečih pticah v španski regiji Navarra ...

Komisija je posredovala na podlagi pritožbe, v kateri je trdila, da bo projekt vplival na dve območji, in sicer Sierra de Artxuba Y Zariqueta in Montes de Areta, ki sta bili prvotno zaščiteni na podlagi Direktive Sveta 79/409 o ohranjanju prosto živečih ptic. Komisija je očitek večinoma obravnavala na podlagi Direktive Sveta 92/43 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki je z učinkom od 5. junija 1994 nadomestila prvotne določbe Direktive iz leta 1979.

Komisija je to zadevo preiskala v duhu dialoga in partnerstva s španskimi organi na eni strani ter pritožniki in ekološkimi skupinami na drugi strani. Službe Komisije so preučile več študij o vplivu projekta in obiskale prizadeta območja. Vsem zainteresiranim strankam je bila dana možnost, da izrazijo svoja stališča na zaslišanju v Madridu 25. oktobra 1994.

Preiskava je omogočila ugotovitev vplivov jezu na okolje in ugotovitev, da ti vplivi niso pomembni v smislu Direktive iz leta 1992. Glede na to, da ni dokazov o kakršni koli kršitvi prava Skupnosti, je Komisija zadevo zaključila."

Ob upoštevanju prizadevanj in obsežne dokumentacije, ki je bila predložena Komisiji, sta združenji menili, da je ta sklep nezadovoljiv. Zlasti so menile, da Komisija ni obravnavala njihovih očitkov v zvezi z direktivama 85/339 in 79/409 ter da je bila napotitev Komisije na Direktivo 92/43 napačna, saj ta direktiva v času projekta še ni začela veljati. Na podlagi tega so pritožniki vložili pritožbo pri varuhu človekovih pravic. Pritožbi je bila priložena obsežna dokumentacija, med drugim poročila španskega združenja ornitologov, v katerih je bilo ugotovljeno, da bi projekt Itoiz resno vplival na življenje ptic na zadevnem območju.

Poizvedba

Mnenje Komisije V
zvezi s tem, kako je Komisija obravnavala pritožbo, je Komisija v povzetku navedla naslednje: Pritožba je bila vložena julija 1992, potrdilo o prejemu pa je bilo poslano septembra 1992. Hkrati je Komisija od pritožnikov zahtevala dodatne informacije. Komisija je 26. novembra 1992 od španskih organov zahtevala informacije. Ker španski organi niso odgovorili, je Komisija 4. februarja 1993 poslala opomin. Španski organi so 14. maja 1993 odgovorili na zahtevo. Zadeva je bila nato podrobno obravnavana na sestanku v Madridu 3. marca 1994 med predstavniki Komisije in španskimi organi. Po teh razpravah so španski organi 21. aprila 1994 Komisiji poslali dodatne informacije.
O zadevi so 8. junija 1994 na politični ravni v Luxembourgu razpravljali komisar Paleokrassas, španski minister Borrell, španska državna sekretarka Narbona in predsednik vlade Navarre Alli. Španski organi so na tem sestanku poudarili javni interes projekta in ponudili tako imenovano nadomestilo v skladu s členom 6(4) Direktive 92/43 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst.
Predstavniki služb Komisije so 23. junija 1994 obiskali Itoiz na kraju samem. Ob zaključku obiska so predstavniki Komisije od španskih lokalnih in centralnih organov zahtevali informacije in dokumente; zlasti so zaprosili za utemeljitev prevladujočega javnega interesa projekta, analize alternativnih lokacij in lokacij, obravnavanih pred odločitvijo o gradnji akumulacijskega bazena Itoiz, informacije o namakalnih projektih, uradno obljubo, da bodo ti projekti predmet celovitega postopka presoje vplivov, in razpravo, odprto za vse zadevne zainteresirane strani, kjer se bo razpravljalo o območjih nadomestil.
Julija 1994 so španski organi predložili prvi sklop dokumentov v zvezi s hidrologijo Navarre in časovni razpored za predložitev preostalih zahtevanih informacij. Komisar Paleokrassas je 25. julija 1994 prosil ministra Borrella, naj odloži izvedbo stalnih del v Itoizu, dokler zadeva ne bo rešena. Minister je to zahtevo sprejel z dopisom z dne 3. avgusta 1994 in to stanje mirovanja se je nadaljevalo do zaključka zadeve 30. novembra 1994. Španski organi so 21. septembra 1994 predložili celoten sklop dokumentov v zvezi s prevladujočim javnim interesom projekta, preučenimi alternativami in vplivom projekta na prostoživeče ptice. Španski organi so 4. oktobra 1994 predložili dokument o odškodninah, ponujenih na podlagi Direktive 92/43.
Španski organi so 25. oktobra 1994 na pobudo Komisije organizirali zaslišanje o projektu Itoiz v Madridu. Vse zadevne zainteresirane strani so lahko sodelovale in dejavno zagovarjale svoje razloge v prid projektu ali proti njemu. O dogodku so poročali televizija, mediji in drugi mediji. Prisotni so bili tudi združenje za pritožbe „Coordinadora de Itoiz“ in njegovi predstavniki, ki so sodelovali v razpravi. Po zaslišanju so službe Komisije pripravile končno poročilo.
V zvezi s trditvijo pritožnikov o kršitvi Direktive 85/337 je Komisija navedla, da so španski organi izvedli presojo vplivov na okolje.
Glede očitka v zvezi z Direktivo 79/409 je Komisija navedla, da je pritožbo preučila z vidika člena 4(4) Direktive. Vendar so bile obveznosti, ki jih državam članicam nalaga ta določba, od 5. junija 1994 nadomeščene z določbami Direktive 92/43. Člen 6(2) Direktive 92/43 določa, da države članice sprejmejo ustrezne ukrepe, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, če bi tako vznemirjanje lahko bilo znatno.
Člen 6(3) določa, da se oceni vsak projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, vendar bi lahko sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti pomembno vplival nanj.
Člen 6(4) določa, da če je treba projekt kljub negativni presoji vseeno izvesti iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne in gospodarske narave, zadevna država članica sprejme vse izravnalne ukrepe za zagotovitev varstva celovite usklajenosti ekološkega omrežja posebnih ohranitvenih območij, ki je bilo vzpostavljeno s členom 3 Direktive in se imenuje "Natura 2000".
Na podlagi teh določb je Komisija ugotovila, da bi bilo treba približno 6 % poplav na enem od posebnih območij, ki jih zadeva projekt Itoiz, oceniti kot negativne. Vendar je bilo glede na tehnično poročilo, ki so ga pripravile službe Komisije, težko ugotoviti, ali je to mogoče šteti za "pomembno" v smislu Direktive 92/43. Zato se je Komisija odločila, da proti Španiji ne bo začela postopkov za ugotavljanje kršitev.
Pripombe pritožnikov
Pritožniki so v svojih pripombah zlasti navedli, da jim Komisija še vedno ni ustrezno pojasnila, zakaj je ugotovila, da je Španija ustrezno izpolnila svoje obveznosti iz direktiv 85/337 in 79/409. Po mnenju pritožnikov Komisija ni bila upravičena oceniti projekta glede na Direktivo 92/43, saj ta direktiva ob začetku projekta ni veljala. Po njihovem mnenju je bilo jasno, da je projekt v nasprotju z Direktivo 79/409: Ugotovljeno je bilo, da bo prišlo do zmanjšanja vsaj enega posebnega območja varstva in da do tega ne bo prišlo iz razlogov, ki "ustrezajo splošnemu interesu, ki je višji od splošnega interesa, ki ga predstavlja ekološki cilj Direktive", glej sodbo Sodišča v zgoraj navedeni zadevi Leybucht. Pritožniki so k svojim pripombam priložili dokumente, ki so pokazali, da so službe Komisije v določenem trenutku menile, da je projekt v nasprotju z Direktivo 79/409.
Po
proučitvi mnenja Komisije in pripomb pritožnikov se je varuh človekovih pravic obrnil na Komisijo. Varuh človekovih pravic je v svojem dopisu Komisijo pozval, naj podrobneje pojasni svojo ugotovitev, da so španski organi izpolnili svoje obveznosti iz direktiv 85/337 in 79/409.
Komisija je v drugem mnenju v bistvu navedla naslednje:
V zvezi z Direktivo 85/337 je špansko ministrstvo za javna dela decembra 1961 odobrilo namakalni projekt, imenovan "Canal of Navarre". Prvi projekt na rezervoarju Itoiz je bil odobren leta 1977. Izvajanje projekta Itoiz je bilo odobreno leta 1985. Oba projekta sta bila pozneje spremenjena, da bi se upoštevali rezultati javnega posvetovanja in nove ocene potreb po vodi. V teh okoliščinah bi bilo težko upravičiti uporabo Direktive 85/337, ki jo je bilo treba prenesti pred 3. julijem 1988, v tej zadevi, glej sodbo Sodišča v zadevi "Grosskrotzenburg"(4).
Vendar se je leta 1989 začel postopek ocene učinka za projekt Itoiz, ki se je po obdobju javnega posvetovanja končal leta 1990. Leta 1992 je bila sprejeta končna odločitev o izvedbi projekta, leta 1993 pa so se začela pripravljalna dela. Zato je bila po mnenju Komisije opravljena ocena učinka, predloženi dokazi pa so pokazali, da so bili vplivi projekta na okolje, vključno z zaščitenimi pticami, ustrezno ocenjeni.
Službe Komisije so v zvezi z Direktivo 79/409 na začetku preiskave menile, da bi bili lahko vplivi projekta Itoiz na ptice in habitate znatni in zato v nasprotju s členom 4(4) Direktive. Vendar so se njihove ugotovitve spremenile, ko so službe ocenile informacije, prejete od španskih organov, in dodatne informacije, zbrane med zaslišanjem v Madridu. Zadeva je bila nato ocenjena glede na Direktivo 92/43, saj so določbe te direktive z majem 1994 nadomestile člen 4(4) Direktive 79/409.
Pritožniki so v svojih pripombah na drugo mnenje Komisije vztrajali pri svoji pritožbi.

ODLOČBA

1. V pritožbi se postavlja vprašanje, ali je Komisija ustrezno obravnavala prvotno pritožbo pritožnikov Komisiji.
2. Kar zadeva preučitev prvotne pritožbe s strani Komisije, se na podlagi poročila Komisije in dokumentacije, ki so jo posredovali pritožniki, zdi, da ni elementov, ki bi kazali na to, da je bilo navodilo napačno.
3. Kar zadeva utemeljitev, ki jo je Komisija podala v zvezi s svojimi sklepi, se zdi, da med Komisijo in pritožniki ostaja ena glavna sporna točka. To je, ali je Komisija ustrezno obrazložila očitek pritožnikov, da je bil projekt Itoiz v nasprotju z Direktivo 79/409 in da te kršitve ni bilo mogoče odpraviti z Direktivo 92/43, ki v upoštevnem trenutku ni veljala.
Načela dobrega upravljanja zahtevajo, da uprava državljanom ustrezno obrazloži odločitve, ki jih sprejme. V odgovor na preiskavo na lastno pobudo, ki jo je evropski varuh človekovih pravic opravil leta 1997 v zvezi z upravnimi postopki Komisije za obravnavo pritožb glede kršitev prava Skupnosti s strani držav članic, se je Komisija zavezala, da bo pritožnikom zagotovila utemeljitve, ko bo ugotovila, da ni prišlo do nobene kršitve (5).
V tem primeru se zdi, da so pritožniki vztrajno trdili, da je bil projekt Itoiz v nasprotju z Direktivo 79/409 in da te kršitve ni bilo mogoče odpraviti z Direktivo 92/43, ki v upoštevnem trenutku ni veljala. Zdi se tudi, da Komisija tega očitka ni obravnavala v svoji prvotni odločbi, zato je bila njena obrazložitev nezadostna. Navedena odločitev je bila sprejeta pred zavezo Komisije v zadevi 303/97/PD, kot je navedeno zgoraj. Vendar Komisija tudi ni ustrezno obravnavala pritožbe v svojih mnenjih o tej pritožbi; zato se zdi, da Komisija ne more navesti ustreznih razlogov, kar pomeni, da gre za nepravilnost.

SKLEPNA UGOTOVITEV

4. Na podlagi preiskav evropske varuhinje človekovih pravic v zvezi s to pritožbo se zdi potrebno podati naslednjo kritično pripombo:

Načela dobrega upravljanja zahtevajo, da Komisija ustrezno obrazloži odločitve, ki jih sprejme v zvezi z državljani. V tem primeru se zdi, da so pritožniki vztrajno trdili, da je bil projekt Itoiz v nasprotju z Direktivo 79/409 in da te kršitve ni bilo mogoče odpraviti z Direktivo 92/43, ki v upoštevnem trenutku ni veljala. Zdi se tudi, da Komisija tega očitka ni obravnavala v svoji prvotni odločbi, zato je bila njena obrazložitev nezadostna. Ta odločitev je bila sprejeta, preden se je Komisija zavezala, da bo pritožnikom predložila obrazložitve, s katerimi bo ugotovila, da ni prišlo do kršitve. Vendar Komisija tudi ni ustrezno obravnavala pritožbe v svojih mnenjih o tej pritožbi; zato se zdi, da Komisija ne more navesti ustreznih razlogov, kar pomeni, da gre za nepravilnost.

Glede na to, da se ta vidik zadeve nanaša na postopke v zvezi s posebnimi dogodki v preteklosti, ni primerno doseči sporazumne rešitve zadeve. Varuhinja človekovih pravic se je zato odločila, da primer zaključi.
O tej odločitvi bo obveščen tudi predsednik Evropske komisije.
S spoštovanjem,
Jacob Söderman

---

(1) UL 1985, L 175, str. 40.

(2) UL 1979, L 103, str. 1.

(3) [1991] PSES I-883 (tako imenovana zadeva Leybucht). Pritožniki so se nato sklicevali zlasti na sodbo z dne 2. avgusta 1993 v zadevi C-355/90, Komisija proti Španiji, Recueil 1993, str. I-4221 (tako imenovana zadeva Santoña).

(4) Sodba z dne 11. avgusta 1995 v zadevi C-431/92, Recueil 1995, str. I-2189.

(5) Zadeva 303/97/PD, objavljena v Letnem poročilu Evropskega varuha človekovih pravic za leto 1997, oddelek 3.7.