Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je uslužbenec Evropske komisije, ki ima otroka s priznano invalidnostjo. Družina pritožnika je več let prejemala dodatke od belgijskih organov in Komisije, ki so mu dodelili dvojni standardni „dodatek za vzdrževanega otroka“ za kritje dodatnih stroškov, povezanih z invalidnostjo njegovega otroka [1] (dodatni dodatek se v tej odločbi imenuje „dodatni dodatek“).

2. Komisija je v letih 2021 in 2022 preučila pritožnikov položaj in dejstvo, da je njegova družina prejemala dodatek od belgijskih organov. Ugotovila je, da bo morala izterjati dopolnilni dodatek, ki mu ga je izplačala, ko je njegova družina prejemala nacionalne dodatke v Belgiji. Razlog za to je, da Komisija ne more izplačati dodatnega dodatka uslužbencu, ki prejema nacionalni dodatek, ki je v bistvu enak – „enake vrste“ – navedenemu dodatku [2].

3. Pritožnik je vložil upravno pritožbo zoper odločbo Komisije o izterjavi nadomestila.

4. Spor je sprožil dve vprašanji. Prvo vprašanje je bilo, ali je belgijski dodatek dejansko „enake narave“ z dopolnilnim dodatkom, ki ga je Komisija pritožniku izplačala na podlagi Kadrovskih predpisov EU. Drugo vprašanje je bilo, ali je pritožnik ustrezno obvestil Komisijo o dejstvu, da je njegova družina prejemala belgijski dodatek, kot to zahtevajo ustrezna pravila.

5. Odločba Komisije ni podrobno obravnavala prvega vprašanja [3] Zdi se, da je pritožnik v celoti sprejel, da je belgijski dodatek „podoben“ dopolnilnemu dodatku, ki mu ga je izplačala v skladu s Kadrovskimi predpisi EU, in da mu zato tega vprašanja ni bilo treba obravnavati. Za preostanek odločbe je Komisija temeljito preučila, ali jo je pritožnik ustrezno obvestil o belgijskem dodatku, in sklenila, da ga ni. Komisija je zato vztrajala pri svoji odločitvi.

6. Pritožnik se je nato glede odločitve Komisije pritožil pri evropskem varuhu človekovih pravic.

Preiskava

7. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o tem, kako je Evropska komisija obravnavala upravno pritožbo, zlasti v zvezi s tem, ali so bila nadomestila „enake narave“[4].

8. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo prosila, naj odgovori na vprašanja v zvezi z veljavno sodno prakso EU (v nadaljnjem besedilu: sodba Weißenfels)[5], njena preiskovalna skupina pa se je sestala z ustreznim osebjem Komisije, da bi razpravljala o zadevi [6] Pritožnik je predložil pripombe na stališče Komisije.

Glavni argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

9. Pritožnik se je skliceval na sodbo Weißenfels, v kateri je Sodišče ugotovilo, da luksemburški invalidnina ni „enakovredna“ z dopolnilnim dodatkom, ki ga lahko institucije EU dodelijo na podlagi Kadrovskih predpisov EU.  Pritožnik je priznal, da luksemburški dodatek in belgijski dodatek, ki sta sporna v tej zadevi, nista enaka, vendar je trdil, da razlogovanje Sodišča velja tudi za njegov primer. Sodišče je preučilo vrsto posebnih značilnosti in pogojev za luksemburški dodatek in ugotovilo, da ta dodatek nima enakega predmeta ali cilja kot dopolnilni dodatek iz Kadrovskih predpisov Unije.

10. Pritožnik je zato menil, da morajo institucije Unije opraviti podobno analizo, kot jo je Sodišče navedlo v sodbi Weißenfels. To pomeni, da bi morali preučiti posebnosti in pogoje nacionalnega dodatka, da bi ugotovili, ali ima ta dodatek enak predmet in namen kot dopolnilni dodatek na podlagi Kadrovskih predpisov Unije. Po njegovem razumevanju pravil, ki se uporabljajo, in sodne prakse je mogoče šteti, da je dopolnilni otroški dodatek „podoben“ nacionalnemu dodatku za nego le, če pravila, ki urejajo dodelitev dopolnilnega dodatka na podlagi Kadrovskih predpisov Unije, določajo presojo, ki je enakovredna tisti, ki se uporablja na podlagi upoštevnega nacionalnega prava.

11. Pritožnik je tudi poudaril, da se je uprava Evropskega parlamenta po sodbi Weißenfels odločila, da zadevnega belgijskega dodatka ne bo več štela za „enakega“ z dopolnilnim dodatkom, ki ga institucije EU lahko izplačujejo uslužbencem, ki imajo invalidnega otroka.

12. Komisija se je sklicevala na dejstvo, da je Sodišče dosledno pripisovalo pomen „namenu“ zadevnih pravic. Po mnenju Komisije to pomeni, da če sta nacionalni dodatek in dopolnilni dodatek na podlagi Kadrovskih predpisov Unije primerljiva in imata v bistvu enak namen, ju je treba šteti za „enaka“. Sodišče je v sodbi Weißenfels opozorilo na ta pristop in navedlo, da „sodna praksa Sodišča kaže, da so podobne narave samo nadomestila, ki so primerljiva in imajo enak namen“[7]. Zdi se, da Komisija trdi, da je bil to edini upoštevni del sodbe Weißenfels in da je bila podrobnejša analiza značilnosti in pogojev nacionalnega dodatka, ki jo je Sodišče opravilo v navedeni zadevi, preveč specifična za dejansko stanje v navedeni zadevi, da bi bila podlaga za splošno pravilo ali pristop.

13. Dejstvo, da odločba Komisije o upravni pritožbi pritožnika tega vprašanja ni podrobneje obravnavala, je bilo posledica tega, da je Komisija razumela, da se je pritožnik v bistvu strinjal, da ni upravičen do dodatnega dodatka na podlagi Kadrovskih predpisov EU.

14. Poleg informacij o tem posebnem primeru je Komisija poudarila, da je v postopku izvajanja velikega projekta, povezanega z vprašanjem „podobnosti“ nacionalnih pravic in pravic EU. Komisija bo prvič vzpostavila celovito podatkovno zbirko ustreznih nacionalnih dodatkov, da bo lahko hitro in natančno odločila, ali je uslužbenec, ki prejema nacionalni dodatek, upravičen tudi do dodatnega dodatka v skladu s kadrovskimi predpisi EU. Projekt je zapleten, nenazadnje tudi zato, ker sta bila narava in število sprememb nacionalnih sistemov nadomestil v zadnjih letih precejšnja. Razlike med nacionalnimi shemami so take, da sklep o tem, ali obstaja „podobna narava“, pogosto vključuje določeno polje proste presoje.

15. Komisija je med preiskavo zagotovila dodatna pojasnila o metodologiji, ki se uporablja za oceno podobne narave dopolnilnega dodatka na podlagi Kadrovskih predpisov EU. Ta pojasnila so navedena v nadaljevanju v okviru ocene varuhinje človekovih pravic.

Ocena varuha človekovih pravic

16. Kot je varuhinja človekovih pravic že navedla, je pravica invalidov do ukrepov za zagotavljanje njihove samostojnosti, socialne in poklicne vključenosti ter sodelovanja v življenju skupnosti opredeljena v Listini o temeljnih pravicah in Konvenciji ZN o pravicah invalidov, katere pogodbenica je EU. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je namen „dvojnega otroškega dodatka“ prav uresničevanje te temeljne pravice.[8] Po drugi strani pa je Komisija dolžna zaščititi finančne interese EU, kar vključuje tudi zagotavljanje, da se dodatki ne izplačujejo napačno uslužbencem EU.

17. Varuhinja človekovih pravic se strinja z opisom področja, ki ga je podala Komisija, kot kompleksnega. Vsaka država članica EU lahko sprejme svoj nacionalni sistem invalidnin in ga lahko kadar koli spremeni. Nacionalnim organom ni treba opredeliti svojih sistemov tako, da bi institucije Unije lažje ugotovile, ali ima dopolnilni dodatek na podlagi Kadrovskih predpisov Unije „podobno naravo“ kot nacionalni dodatek. Zato se zdi neizogibno, da bodo morale institucije Unije uporabiti določeno polje proste presoje pri ugotavljanju, ali med nacionalnim dodatkom in dodatkom EU obstaja „podobna narava“.  

18. V sklepnih predlogih generalnega pravobranilca Sodišča v zadevi Weißenfels je bilo ugotovljeno, da obstaja „podobna narava“ med luksemburškim dodatkom in dopolnilnim dodatkom na podlagi Kadrovskih predpisov EU ter da je institucija EU v navedeni zadevi (Parlament) ustrezno odbila plačila, izplačana na podlagi luksemburškega prava, od dvojnega otroškega dodatka na podlagi Kadrovskih predpisov. Generalni pravobranilec se je pri preučitvi podobnosti dajatev skliceval na preizkus „duha in namena“ dajatev ter posvaril pred presojo, ki bi bila preveč osredotočena na formalne in posebne značilnosti ter pogoje nacionalnega dodatka. Vendar, kot je bilo navedeno zgoraj, se Sodišče samo ni strinjalo, da obstaja „podobna narava“ med Luksemburgom in dopolnilnim dodatkom na podlagi Kadrovskih predpisov Unije. Preučila je vrsto posebnih značilnosti in pogojev za luksemburški dodatek ter menila, da ta dodatek nima enakega predmeta ali cilja kot dopolnilni dodatek iz Kadrovskih predpisov Unije.

19. Varuhinja človekovih pravic je bila v tej preiskavi zaskrbljena, da je Komisija v bistvu uporabila pristop generalnega pravobranilca in ne pristopa Sodišča.

20. Komisija je priznala, da je v svoji odločitvi o upravni pritožbi pritožnika sicer navedla, da bo pojasnila vprašanje „podobnosti“ belgijskih pravic in pravic EU, vendar tega nazadnje ni storila v celoti. Razlog za to je bil, da se je pritožnik v bistvu strinjal s tem, da je Komisija pravilno ugotovila, da obstaja „podobna narava“, in zato ni podal s tem povezane trditve ali trditve.

21. Čeprav je Sodišče v sodbi Weißenfels uporabilo določen pristop, da bi ugotovilo, da med dodatki v navedeni zadevi ni bilo „podobnosti“, svojega pristopa ni podrobno pojasnilo. Varuh človekovih pravic meni, da je najbolj razumna razlaga sodbe Weißenfels ta, da je treba za ugotovitev, ali je „namen“ nacionalnega dodatka „podoben“ dopolnilnemu dodatku Unije, opredeliti glavne upoštevne značilnosti in pogoje, da se nato ugotovi, ali vsi elementi skupaj dokazujejo „podobnost“. Res je, da je Sodišče v sodbi navedlo konkretna dejstva, da bi prišlo do sklepa v tej zadevi. Sodišče je na primer ugotovilo, da se luksemburški dodatek dodeli le na podlagi stalnega prebivališča na luksemburškem ozemlju in ni povezan z delovnim razmerjem ter da je znesek luksemburškega dodatka veliko višji od dodatnega dodatka EU. Vendar varuh človekovih pravic sodbe Sodišča ne more razlagati tako, da kadar se nacionalni dodatek dodeli izključno na podlagi prebivališča ali kadar je nacionalni dodatek veliko višji od dopolnilnega dodatka EU, neizogibno ni „enake narave“. Kot je navedeno zgoraj, se nacionalni sistemi nadomestil zelo razlikujejo in se lahko sčasoma zelo spremenijo. Zato se zdi nemogoče uporabiti samodejni pristop v tej smeri, zato je mogoče sklepati, da Sodišče tega ni imelo v mislih.

22. V tem smislu je mogoče šteti, da je Sodišče spodbudilo institucije, da za določitev „enake narave“ opravijo podrobnejšo analizo posebnih glavnih značilnosti in pogojev zadevnega nacionalnega dodatka. Zdi se, da ni mogoče sklepati, da gre za „podobno naravo“ zgolj zato, ker je splošni namen zadevnega nacionalnega dodatka pomagati družinam, ki imajo invalidnega otroka.

23. V okviru preiskovalnih sestankov je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic Komisiji posredovala navedeno predhodno stališče. Komisija je v odgovor predložila podrobnejšo razlago metodologije, uporabljene za oceno podobne narave dopolnilnega dodatka v skladu s kadrovskimi predpisi, da bi pritožniku omogočila boljše razumevanje zadeve in razlogov za s tem povezan sklep Komisije. Komisija je podrobneje in natančneje pojasnila, zakaj naj bi bil belgijski dodatek glede na njeno analizo „podoben“ dodatku iz Kadrovskih predpisov. Komisija je ob sklicevanju na veljavna pravila navedla, da belgijski sistem temelji na „zbranih točkah“ in da to v bistvu odraža nastale stroške (na primer telesne in duševne posledice invalidnosti v zvezi z mobilnostjo, sposobnostjo učenja, osebno nego, zdravljenjem, potovanjem in prilagajanjem življenjskega okolja). Znesek nadomestila temelji na številu zbranih točk. Podobno v skladu s Kadrovskimi predpisi EU odločitev o podvojitvi otroškega dodatka temelji na obstoju visokih stroškov, ki so jih imeli starši. Veljavne izvedbene določbe [9] so določale domnevo o visokih izdatkih, kadar gre za otroke z invalidnostjo, ki je enaka ali večja od 50 %, medtem ko se za nižje odstotke invalidnosti podvojitev dodatka odobri, kadar so skupni povprečni mesečni izdatki višji od zneska otroškega dodatka, kar pomeni, da je treba dokazati visoke izdatke. Konkretno Komisija v vsakem posameznem primeru, ko je odstotek invalidnosti nižji od 50 %, upošteva različne elemente, ki so neposredno primerljivi s tistimi v belgijskem sistemu (kot so stroški mobilnosti, govorne terapije in vajeništva, osebne nege, zdravljenja, potrebnih potovanj in prilagajanja okolja). Zato je Komisija pri analizi namena (ki zajema visoke izdatke) in primerljivosti (različni obravnavani elementi) belgijskega dodatnega dodatka in dvojnega otroškega dodatka na podlagi Kadrovskih predpisov ugotovila, da sta dodatka „enake narave“.

24. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da so primerjave sistemov nadomestil tako zapletene, da morajo institucije EU nujno uporabiti določeno polje proste presoje pri ugotavljanju, ali obstaja „podobna narava“ med nacionalnim dodatkom in dodatkom EU. Varuh človekovih pravic po preučitvi zgoraj navedenih pojasnil Komisije v tej zadevi ni ugotovil nepravilnosti, saj je Komisija to polje proste presoje razumno uporabila v zvezi z zadevnimi nadomestili.

25. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja tudi dejstvo, da bo Komisija kmalu vzpostavila zbirko podatkov o ustreznih nacionalnih dodatkih, da bo lahko hitro in natančno odločila, ali je uslužbenec, ki prejema nacionalni dodatek, upravičen tudi do dodatnega dodatka v skladu s kadrovskimi predpisi EU. Dobra upravna praksa je, da so takšna orodja in postopki vzpostavljeni.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Varuh človekovih pravic v tem primeru ne ugotavlja nepravilnosti, saj je Komisija v svoji analizi razumno uporabila svojo diskrecijsko pravico glede primerljivosti zadevnih nacionalnih nadomestil in nadomestil EU.

Pritožnik in Evropska komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Teresa Anjinho
Evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 11. december 2025

[1] Člen 67(3) Kadrovskih predpisov EU določa, da se „otroški dodatek [...] lahko podvoji s posebnim obrazloženim sklepom organa za imenovanja, ki temelji na zdravniških dokumentih, iz katerih je razvidno, da je zadevni otrok invalid ali dolgotrajno bolan, zaradi česar ima uradnik velike stroške“.

[2] Člen 67(2) Kadrovskih predpisov določa, da „uradniki, ki prejemajo družinske dodatke iz tega člena, prijavijo podobne dodatke, ki se izplačujejo iz drugih virov; ta nadomestila se odštejejo od nadomestil, izplačanih v skladu s členi 1, 2 in 3 Priloge VII.“

[3] Zdi se, da odločba Komisije v oddelku Dejstva nakazuje, da je bila taka analiza prvotno predvidena („Kot bo podrobneje pojasnjeno v tej odločbi, ima ta dodatni dodatek enak namen kot zakonski dvojni otroški dodatek.“).

[4] V preiskavi ni bilo preučeno, ali je Komisija pravilno ugotovila, da je pritožnik ni ustrezno obvestil o belgijskem dodatku. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je Komisija to zadevo ustrezno preučila in sklenila. V preiskavi tudi niso bile preučene splošnejše trditve pritožnika o delu GD Komisije za človeške vire in varnost.

[5] Sodba Sodišča z dne 18. decembra 2007 v zadevi Weißenfels proti Parlamentu, C-135/06 P, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/06

[6] Med preiskavo se je preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic trikrat sestala s predstavniki Komisije.

[7] Točka 89.

[8] 535/2021/VS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/166450

[9] Sklep vodij uprave št. 177/87