Ozadje

1. Pritožnik ima belgijsko državljanstvo, vendar se je z družino preselil v Francijo, ko je bil star štiri leta. Do leta 2013 je živel, študiral in delal v Franciji.

2. 1. maja 2013 se je zaposlil kot pogodbeni uslužbenec pri Evropski komisiji v Bruslju. V skladu s členom 4(1)(b) Priloge VII h Kadrovskim predpisom ^[1] mu je bil dodeljen izselitveni dodatek, ki ga je prejemal naslednjih šest let do aprila 2019, ko se je njegova pogodba iztekla.

3. 7. junija 2019 je prejel uradno ponudbo za prosto delovno mesto v Izvajalski agenciji za raziskave (REA) od 1. septembra 2019. Tako se je odločil, da bo ostal v Bruslju s svojo ženo in otroki (ki so obiskovali šolo in dnevno varstvo v Bruslju ^[2]) do datuma začetka svojega novega delovnega mesta, ne da bi se vrnil v Francijo ali zaprosil za nadomestilo za selitev.

4. Septembra 2019, ko je prevzel novo delovno mesto v agenciji REA, ga je urad za vodenje in plačevanje posameznih pravic (PMO) obvestil, da bodo njegove finančne pravice spremenjene, njegov matični kraj pa 11. septembra 2019 spremenjen v Belgijo. Pritožnik je zato izgubil pravico do izselitvenega dodatka.

5. Po tem, ko je zaprosil za pojasnila, so mu povedali, da je bil ob začetku dela v agenciji REA njegov matični kraj določen kot kraj zaposlitve, ki je bil takrat kraj njegovega običajnega prebivališča (Bruselj). Sporočeno mu je bilo, da ni upravičen do izselitvenega dodatka, ker je belgijski državljan in ker v skladu s členom 4(1)(b) Priloge VII h Kadrovskim predpisom deset let pred začetkom dela ni imel običajnega prebivališča zunaj Belgije. Obveščen je bil tudi, da lahko zahteva popravek matičnega kraja. Vendar mu to v nobenem primeru ne bi omogočilo prejemanja izselitvenega dodatka ali kakršne koli druge finančne ugodnosti, povezane z izseljevanjem, saj po mnenju urada za vodenje in plačevanje posameznih pravic to ne bi spremenilo dejstva, da ni imel običajnega prebivališča zunaj Belgije „v celotnem obdobju desetih let“pred začetkom dela.

Upravna pritožba pri Evropski komisiji

6. Pritožnik je 9. decembra 2019 izpodbijal odločbo urada PMO in vložil upravno pritožbo na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov.

7. Med drugim je trdil, da:

• i. določba Kadrovskih predpisov, ki se nanaša na izselitveni dodatek, določa, da je treba za določitev „običajne“ narave prebivanja na določenem ozemlju upoštevati obdobje desetih let, zato se ne bi smelo določiti glede na prebivališče ob „določenem času zaposlitve“;
• ii. ko se je januarja 2019 prijavil na delovno mesto v agenciji REA, je bil upravičen do izselitvenega dodatka, ker sta bila njegova kraja zaposlitve in izvora Francija;
• iii. je treba šteti, da je med njegovo pogodbo z REA in njegovo prejšnjo pogodbo s Komisijo obstajala „pravna kontinuiteta“;
• iv. da bi obdržal izselitveni dodatek, bi moral zaprositi za nadomestilo za selitev ob prenehanju zaposlitve in se preseliti v Francijo v mesecih pred sklenitvijo nove pogodbe, vendar je menil, da to pomeni zapravljanje javnega denarja;
• v. v štirih mesecih brezposelnosti med pogodbami ni delal v Belgiji ali ni imel belgijskega zavarovanja za primer brezposelnosti ali socialnega zavarovanja ^[3], kar dokazuje, da Belgija ni bila država njegovega običajnega prebivališča.

8. Nazadnje je menil, da je PMO kršil njegovo pravico do nepristranske, pravične in pravočasne obravnave njegovih zadev. Trdil je, da PMO ni upošteval njegovih trditev, preden je sprejel uradno odločitev o njegovem izselitvenem dodatku, ki ga je finančno prizadela. Pozval je k večji preglednosti načina, kako PMO sprejema tovrstne odločitve, in k večjemu razumevanju tistih, ki niso odvetniki in se morajo braniti. Trdil je tudi, da je bil diskriminiran na podlagi državljanstva. Na koncu je zahteval odškodnino.

Odgovor Komisije pritožniku

9. Organ Komisije, pooblaščen za sklepanje pogodb o zaposlitvi, je 8. aprila 2020 odgovoril na pritožbo pritožnika.

10. OPSP se je skliceval na sodno prakso v zvezi z uporabo člena 4 Priloge VII h Kadrovskim predpisom. Splošno sodišče je navedlo, da je v ustaljeni sodni praksi namen izselitvenega dodatka opredeljen kot „nadomestilo uradnikom za dodatne stroške in nevšečnosti zaradi zaposlitve v Evropski uniji, če so morali zaradi tega spremeniti prebivališče in se preseliti v državo zaposlitve ter se vključiti v novo okolje“^[4]. Poleg tega je Sodišče odločilo, da je „pojem izselitve odvisen tudi od osebnega položaja uradnika, to je od tega, v kolikšni meri je vključen v svoje novo okolje, kar dokazuje na primer običajno prebivališče ali glavna poklicna dejavnost, ki jo opravlja“ [5].

11. V zvezi z desetletnim obdobjem so sodišča EU navedla, da „za uradnike z državljanstvom države zaposlitve dejstvo, da so tam obdržali ali uredili svoje običajno prebivališče, čeprav za zelo kratek čas v desetletnem referenčnem obdobju, zadostuje za izgubo ali zavrnitev dodelitve izselitvenega dodatka“^[6]. Poleg tega so dejansko prebivališče, poklicna dejavnost in osebne vezi glavna merila za določitev kraja običajnega prebivališča ^[7].

12. Poleg tega je OPSP ob sklicevanju na sodno prakso navedel, da je treba člen 4(1)(b) Priloge VII h Kadrovskim predpisom razlagati tako, da je, kadar je oseba, ki je zaprosila za izselitveni dodatek, delala v več različnih institucijah, datum izteka referenčnega obdobja datum začetka dela te osebe v zadevni instituciji, ne glede na poklicno pot, ki jo je ta oseba od takrat opravljala ^[8].

13. OPSP se je skliceval tudi na sodno prakso, v skladu s katero je treba določbe prava Unije, iz katerih izhajajo finančne ugodnosti, razlagati ozko.^[9] Poudaril je izjemnost izselitvenega dodatka za državljana države zaposlitve. Dodala je, da je PMO v nasprotju s trditvami pritožnika pravilno ocenil končni datum referenčnega obdobja, tako da ga je določil na datum nove pogodbe pritožnika z REA, ki je bila pravna oseba, ločena od pravne osebe Komisije.

14. Po mnenju OPSP dejstvo, da je pritožnik delal za Komisijo šest let pred začetkom pogodbe z REA 1. septembra 2019, ne more upravičiti neupoštevanja tega obdobja v desetletnem obdobju. OPSP se je skliceval na razlago Splošnega sodišča, v skladu s katero „je v okviru člena 4(1)(b) Priloge VII h Kadrovskim predpisom mogoče upravičeno zanemariti le obdobja, v katerih je zadevna oseba opravljala naloge v službi države ali mednarodne organizacije, ki je „zunaj“ države zaposlitve. Zato [...] ni treba zanemariti obdobij, v katerih je tožeča stranka opravljala delo v mednarodni organizaciji v državi zaposlitve, katere državljanstvo ima [...]. Nasprotno pa je treba v obravnavanem primeru pri določitvi običajnega prebivališča tožeče stranke upoštevati opravljanje nalog v mednarodni organizaciji, če se domneva, da to ovira vzpostavitev trajne vezi med njo in državo zaposlitve“^[10].

15. OPSP meni, da so bila merila običajnega prebivališča, določena v zgoraj navedeni sodni praksi, zlasti poklicne in osebne vezi pritožnika, v referenčnem obdobju v Belgiji. Zato njegove vezi s Francijo „ne morejo omajati resničnosti njegovega običajnega prebivališča v Belgiji“. Pritožnik je namreč „deset let živel v Belgiji iz razlogov, ki niso povezani z opravljanjem nalog v državi ali mednarodni organizaciji“, to je v štirih mesecih brezposelnosti, v katerih je stalno prebival v Belgiji [11]. ^To obdobje mora uprava upoštevati pri oceni izselitvenega dodatka kljub njegovi kratkosti ^[12].

16. OPSP je ugotovil, da je uprava „pravilno menila, da izselitvenega dodatka ni mogoče dodeliti“ pritožniku, ker „je pritožnik štiri mesece pred začetkom dela prebival v Belgiji“in „ni opravljal nobenih nalog za Komisijo“^[13].

17. OPSP je zavrnil trditve o diskriminaciji in nepristranskosti odločbe, ker je PMO upošteval pravo Unije, ki se uporablja, in se oprl na objektivne podatke, kot sta državljanstvo pritožnika in njegovo bivanje na ozemlju države zaposlitve. Poleg tega je zavrnilo odškodninski zahtevek, ker pritožnik ni dokazal, da je utrpel kakršno koli škodo.

18. Pritožnik ni bil zadovoljen z odgovorom OPSP in se je zato obrnil na varuha človekovih pravic, pri čemer je med drugim trdil, da: (i) če ne bi imel priložnosti delati za evropske institucije, bi svojo poklicno pot nadaljeval v Franciji; (ii) se vsa sodna praksa, ki jo je navedel OPSP, ne ujema z njegovim posebnim primerom in je treba upoštevati sodbo Splošnega sodišča v zadevi T-72/94 ^[14]; (iii) mu ni bilo sporočeno, da bo, če bo v obdobju brezposelnosti ostal v Belgiji, izgubil izselitveni dodatek in da bi moral zaprositi za nadomestilo za selitev ob prenehanju zaposlitve; in (iv) štirje meseci brezposelnosti ne bi mogli zadostovati za „prenos običajne narave“njegovega prebivališča.

19. Trdil je tudi, da ga je Komisija leta 2013 pozvala, naj predloži dodatne dokumente za določitev svojih pravic. Vendar je bila leta 2019 odločitev o njegovem izselitvenem dodatku sprejeta „samovoljno“, zaradi česar je zadevo poskušal rešiti „v zapletenih in dragih postopkih“.

Ugotovitve evropske varuhinje človekovih pravic

20. Evropski varuh človekovih pravic meni, da je odgovor OPSP na pritožbo iz člena 90(2) razumen in v skladu z veljavno sodno prakso.

21. Natančneje, glavna sodba, na katero je OPSP oprl svoj odgovor (sodba v zadevi T-273/17), se ne nanaša le na zelo podoben položaj kot pritožnik ^[15], ampak temelji tudi na obsežni ustaljeni sodni praksi. V tej zadevi se je Sodišče sklicevalo na sodno prakso, v skladu s katero za uradnike, ki imajo državljanstvo države zaposlitve, dejstvo, da so tam obdržali ali naselili svoje običajno prebivališče, čeprav zelo kratek čas v desetletnem referenčnem obdobju, zadostuje za izgubo ali zavrnitev dodelitve izselitvenega dodatka. Poleg tega je Splošno sodišče ugotovilo, da tožeča stranka ni dokazala, da je v desetletnem referenčnem obdobju prebivala v Belgiji zgolj iz razlogov, povezanih z opravljanjem nalog v službi države ali mednarodne organizacije. Strinjala se je tudi s trditvijo Komisije, da tožeča stranka ni dokazala, da je imela v mesecu, ko je bila brezposelna, običajno prebivališče zunaj Belgije ^[16].

22. Prav tako je OPSP v obravnavani zadevi pravilno menil, da je pritožnik v štirih mesecih brezposelnosti, v katerih je prebival v Belgiji, živel v Belgiji iz drugih razlogov, kot je opravljanje nalog v državi ali mednarodni organizaciji, in da njegove vezi s Francijo ne morejo omajati resničnosti njegovega običajnega prebivališča v Belgiji. Zato je OPSP pravilno ugotovil, da pritožniku ni mogoče dodeliti izselitvenega dodatka.

23. Sodišče je v sodbi v zadevi T-273/17 tudi potrdilo, da se dejanski razlogi, zaradi katerih je prosilec ostal v državi zaposlitve, katere državljan je, ne smejo upoštevati pri dodelitvi izselitvenega dodatka. Zato subjektivni razlogi, zaradi katerih je pritožnik ostal v Belgiji v mesecih brezposelnosti, „niso pomembni pri preučitvi pogojev za dodelitev izselitvenega dodatka“^[17].

24. Zato v nasprotju z navedbami pritožnika ni mogoče upoštevati razlogov, iz katerih se je odločil ostati v Belgiji, saj pogoji za dodelitev izselitvenega dodatka na podlagi člena 4(1)(b) Priloge VII h Kadrovskim predpisom ne omogočajo subjektivne presoje ^[18]. PMO se je lahko pri odločanju oprl le na objektivno dejstvo, da pritožnik ni mogel dokazati, da je v mesecih brezposelnosti neposredno pred začetkom dela pri REA prebival zunaj Belgije. Zato ni mogoče skleniti, da je bila odločitev sprejeta samovoljno, saj je temeljila na informacijah, ki jih je imel PMO na voljo ob začetku delovanja pritožnika pri agenciji REA.

25. V zvezi s sodbo Splošnega sodišča v zadevi T-72/94, ki jo je pritožnik navedel v odgovoru na tožbo, je treba opozoriti, da se ta sodba nanaša na razlago določb člena 4(1)(a) Priloge VII h Kadrovskim predpisom ^[19], ki se v pritožnikovem primeru ne uporablja. To pa zato, ker je uradnik, ki je državljan države, na ozemlju katere je zaposlen. Zato se za pritožnika uporablja člen 4(1)(b) in ne člen 4(1)(a) Priloge VII h Kadrovskim predpisom. V vsakem primeru so dejstva, opisana v zadevi, bistveno drugačna in jih ni mogoče po analogiji uporabiti za pritožnikov položaj ^[20].

26. V zvezi s trditvijo, da bi bilo treba pritožniku svetovati, naj zaprosi za nadomestilo za selitev ob prenehanju zaposlitve, in v zvezi z morebitno izgubo izselitvenega dodatka, je pritožnik sam priznal, da je vedel, da je bil po prenehanju pogodbe s Komisijo upravičen do nadomestila za selitev ob prenehanju zaposlitve. Poleg tega se od uslužbencev EU pričakuje, da so seznanjeni s kadrovskimi predpisi ter da se zavedajo pravic in obveznosti, ki iz njih izhajajo. Zato varuh človekovih pravic meni, da uprava v zvezi s tem ni storila nobenih napak.

27. Na podlagi informacij, ki jih je predložil pritožnik, se torej zdi, da pritožba ne razkriva nepravilnosti ^[21].

^{Marta Hirsch-Ziembińska,
vodja oddelka 1 za preiskave in IKT,
Strasbourg, 25. 2020}

[1] Člen 4(1) Priloge VII h Kadrovskim predpisom določa: „Izselitveni dodatek v višini 16 % skupne osnovne plače, gospodinjskega dodatka in otroškega dodatka, ki se izplačujejo zaposlenemu uradniku, se izplača: ...

(b) za uradnike, ki so ali so bili državljani države, na ozemlju katere je kraj njihove zaposlitve, vendar so v desetih letih pred datumom začetka dela običajno prebivali zunaj evropskega ozemlja te države iz razlogov, ki niso povezani z opravljanjem nalog v službi države ali mednarodne organizacije“. Kadrovski predpisi so na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[2] Pritožnik je izjavil, da je ostal v Bruslju, da bi svoji hčeri omogočil končanje šolskega leta v Bruslju in da bi sina zadržal v centru Komisije za dnevno varstvo v Bruslju v upanju, da bo na koncu še naprej obiskoval isti del tega centra za dnevno varstvo.

[3] Dajatve za brezposelnost za obdobje štirih mesecev brezposelnosti mu je izplačevala Komisija, zato je bil vključen v sistem socialne varnosti Komisije.

[4] Sodba Splošnega sodišča z dne 13. julija 2018, Alessandro Quadri di Cardano/Evropska komisija, T‑273/17, točka 44, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=7BEC7314BD0368F4ED7833F5AC6C700B?text=&docid=204015&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8844087

[5] Sodba Sodišča z dne 24. januarja 2008 v zadevi Herta Adam proti Evropski komisiji, C-211/06 P, točka 38, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=69920&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8846625

[6] Sodba Splošnega sodišča v zadevi T‑273/17, navedena zgoraj, točka 47; Sodba Splošnega sodišča z dne 27. februarja 2015 v zadevi Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) proti Mohammedu Achabu, T-430/13 P, točka 54, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162576&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8848403; in sodbo Sodišča za uslužbence z dne 11. julija 2007 v zadevi B proti Komisiji, F-7/06, točka 38, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=62715&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8848644

[7] Sodba Splošnega sodišča v zadevi T‑273/17, navedena zgoraj, točka 88.

[8] Sodba Sodišča za uslužbence z dne 5. decembra 2012 v zadevi Diana Grazyte proti Evropski komisiji, F-76/11, točke 46–47, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=131384&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9226622

[9] Sodba Sodišča prve stopnje z dne 18. septembra 2003 v zadevi Giorgio Lebedef in drugi proti Komisiji Evropskih skupnosti, T-221/02, točka 38, na voljo na: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48599&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9359274

[10] Sodba Splošnega sodišča v zadevi T‑273/17, navedena zgoraj, točke 62–63.

[11] Sodba v zadevi T‑273/17, točka 85: „v desetletnem referenčnem obdobju je tožeča stranka, prvič, stalno prebivala v Belgiji, drugič, opravljala zasebno zaposlitev v Bruslju kot začasni uslužbenec in, tretjič, ni dokazala, da je imela v mesecu, ko je bila brezposelna, običajno prebivališče zunaj Belgije“.

[12] Zgoraj navedeni sodbi v zadevah T-273/17, točki 47 in 83, in F-7/06, točka 38.

[13] OPSP se je skliceval na sodno prakso (sodba v zadevi T-273/17, točka 90 in navedena sodna praksa), v skladu s katero se pri dodelitvi izselitvenega dodatka ne smejo upoštevati dejanski razlogi, zaradi katerih bi prosilec ostal v državi zaposlitve, katere državljan je.

[14] Sodba Splošnega sodišča z dne 14. decembra 1995 v zadevi Diamantaras proti Komisiji, T-72/94, točka 52, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61994TJ0072_SUM&from=HR

[15] Tožeča stranka, belgijska državljanka, ki je do leta 2006 prebivala v Italiji, je leta 2009 začela delati za institucije Unije v Bruslju. Leta 2013 je imel sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za določen čas z agencijo v Bruslju, en mesec pa je bil brezposeln v Bruslju. Nato je še naprej delal za institucije in agencije EU. Leta 2016 je podpisal pogodbo z INEA in mu ni bil dodeljen izselitveni dodatek. OPSP je ugotovil, da se je tožeča stranka v desetletnem obdobju, „od 15. julija 2006 do 15. julija 2016, nastanila v Bruslju, kjer se je poročila in imela tri otroke. Poleg tega je tožeča stranka med februarjem in septembrom 2013 šest mesecev in dva tedna v Bruslju opravljala zasebno poklicno dejavnost kot nadomestni uslužbenec in tega obdobja dela ni bilo mogoče šteti za naloge, ki jih je opravljala v službi mednarodne organizacije. Poleg tega tožeča stranka za obdobje od avgusta 2013, ko je bila brezposelna, ni dokazala, da je imela običajno prebivališče zunaj Belgije“. Zgoraj navedena sodba v zadevi T-273/17, točka 28.

[16] Zgoraj navedena sodba Splošnega sodišča v zadevi T-273/17, točke 47, 83, 85, 88 in 91.

[17] Sodba Splošnega sodišča v zadevi T‑273/17, navedena zgoraj, točka 90.

[18] Prav tam.

[19] Člen 4(1) Priloge VII h Kadrovskim predpisom določa: „Izselitveni dodatek [...] se izplača:

(a) za uradnike:

...

— ki v petih letih, ki so se končala šest mesecev pred začetkom dela, niso običajno prebivali ali opravljali svoje glavne poklicne dejavnosti na evropskem ozemlju te države. Za namene te določbe se okoliščine, ki izhajajo iz dela, opravljenega za drugo državo ali mednarodno organizacijo, ne upoštevajo.“

[20] Tožeča stranka, grški državljan, je dve leti delala in običajno prebivala v Grčiji, kar se je končalo šest mesecev pred nastopom funkcije pri Komisiji. Izpolnjeval je torej „pogoj iz člena 4(1)(a) Priloge VII h Kadrovskim predpisom, in sicer da v celotnem petletnem referenčnem obdobju ni običajno prebival ali opravljal svoje glavne poklicne dejavnosti v državi zaposlitve“. Zgoraj navedena sodba v zadevi T-72/94, točka 60.

[21] Ta pritožba je bila obravnavana v okviru delegirane obravnave zadeve v skladu s členom 11 sklepa evropskega varuha človekovih pravic o sprejetju izvedbenih določb.