Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je leta 2015 vložil pritožbo zaradi kršitve v zvezi s skladnostjo Italije s pravili EU o varnosti in zdravju pri delu [1]. Komisija je začela postopek EU Pilot [2], da bi od italijanskih organov zahtevala dodatne informacije.[3] Maja 2018 je pritožnik zahteval dostop javnosti do dokumentov [4] v zvezi s postopkom. Zahteval je zlasti dostop do vse korespondence med Komisijo in Italijo. Komisija je zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov, saj je postopek še potekal in bi razkritje dokumentov lahko vplivalo na morebitne prihodnje postopke za ugotavljanje kršitev [5].

2. Komisija je 14. avgusta 2018 pritožnika obvestila, da je zaključila postopek EU Pilot in preiskavo njegove pritožbe zaradi kršitve. Istega dne je pritožnik vložil novo zahtevo za dostop do istih dokumentov. Komisija je 7. septembra 2018 zavrnila dostop do zadevnih dokumentov. Pri tem se je sklicevala na izjemo, določeno v pravilih EU o dostopu javnosti do dokumentov (Uredba 1049/2001), v skladu s katero se lahko dostop do dokumentov zavrne zaradi zaščite „namena inšpekcij, preiskav in revizij“[6] .

3. Pritožnik je 8. septembra 2018 Komisijo pozval, naj ponovno preuči svojo odločitev (z vložitvijo t. i. potrdilne prošnje). Komisija je odgovorila 22. novembra 2018 in potrdila svojo prejšnjo odločitev. Komisija je trdila, da kljub temu, da je bil postopek zaključen, trenutno analizira dve pritožbi zaradi kršitve in tri peticije [7] v zvezi z vprašanji, ki jih zajema postopek. V zvezi s tem bo morda treba ponovno začeti dialog z Italijo. Zato je Komisija menila, da obstaja dejansko tveganje, da bi razkritje dokumentov negativno vplivalo na njeno preiskavo. Trdila je tudi, da za dokumente velja „splošna domneva nerazkritja“[8] in da zato ne bi razkrila niti delov dokumentov, katerih vsebina bi bila delno zadržana. Trdila je tudi, da pritožnik ni dokazal, da obstaja prevladujoč javni interes, ki bi mu bilo vročeno z razkritjem dokumentov.

4. Ker pritožnik s tem odgovorom ni bil zadovoljen, se je obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

5. V okviru preiskave varuhinje človekovih pravic se je njena preiskovalna skupina sestala s predstavniki Komisije in pregledala zahtevane dokumente ter nove pritožbe in peticije, ki jih je prejela Komisija. Varuhinja človekovih pravic je prejela pripombe pritožnika na poročilo o inšpekcijskem pregledu.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

6. Komisija je ugotovila, da odločitve o zaključku postopka EU Pilot temeljijo na informacijah, ki so ji na voljo v določenem trenutku. Odločitev o zaključku sistema EU Pilot Komisiji ne preprečuje, da pozneje ponovno začne dialog z zadevno državo članico, če izve za nove pomembne informacije.

7. Komisija je pojasnila, da so se v postopku EU Pilot pojavila vprašanja o tem, kako Italija izvaja nekatere določbe Direktive [9]. Komisija trenutno analizira nove pritožbe in peticije, ki se nanašajo na nekatere zadeve, obravnavane v postopku EU Pilot, zlasti dokumentacijo o nesrečah pri delu, ki so jih utrpeli delavci. Komisija se lahko na podlagi analize teh pritožb in peticij odloči za ponovni začetek postopka EU Pilot. Varuhu človekovih pravic je povedal, da je na podlagi njegove predhodne ocene dejansko verjetno, da bo to storil. Komisija je ugotovila, da bo prihodnje prošnje za dostop do dokumentov zadevnega postopka EU Pilot ocenila glede na nove okoliščine v času prošnje (npr. če so preiskave zaključene, lahko razkrije zahtevane dokumente).

8. Komisija je ugotovila, da so, kot je razvidno iz sodne prakse EU, postopki EU Pilot „preiskave“. Zato se v skladu z Uredbo št. 1049/2001 o zaupnosti preiskav [10] vsak dialog z organi držav članic, ki bi lahko privedel do postopka za ugotavljanje kršitev, šteje za zaupnega [11]. V sodni praksi EU je bilo tudi priznano, da se lahko Komisija med postopkom EU Pilot opre na splošno domnevo nerazkritja dokumentov v zvezi s postopkom, kadar bi razkritje dokumentov lahko ogrozilo izid postopka. To je deloma zato, ker bi zadeve, ki se preiskujejo v postopkih za ugotavljanje kršitev, lahko bile predmet prihodnjih sodnih postopkov [12]. Ne glede na to splošno domnevo je Komisija ocenila vsak dokument posebej.

9. Komisija je trdila, da bi razkritje dokumentov, ki jih je zahteval pritožnik, lahko ogrozilo „vzdušje medsebojnega zaupanja“, če bi ponovno začela dialog z Italijo. Navedla je, da je v takem dialogu bistveno ozračje medsebojnega zaupanja, saj bi lahko država članica razmislila o spremembi svoje nacionalne zakonodaje.

10. Komisija je potrdila, da nove pritožbe in peticije obravnavajo le nekatera vprašanja, zajeta v postopku EU Pilot. Vendar je trdila, da so vsi vidiki, preučeni v okviru postopka EU Pilot, medsebojno povezani, saj zajemajo celovit sistem za zdravje in varnost na delovnem mestu. Poleg tega so vse nacionalne določbe, s katerimi se izvaja zadevna direktiva, del istega nacionalnega prava [13].

11. Pritožnik je trdil, da se Komisija ne more sklicevati na izjemo iz Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z zaupnostjo preiskav, ker je zaključila tako njegovo pritožbo kot postopek EU Pilot. Trdil je, da bi morala Komisija odobriti dostop do dokumentov, ko jih je prvič zahteval. Pritožnik je navedel, da zahteva dostop do dokumentov v zvezi s svojo pritožbo, da bi preveril, kako je Komisija izvedla preiskavo.

12. Pritožnik je trdil, da je malo verjetno, da bo Komisija začela postopek za ugotavljanje kršitev proti Italiji.

13. Zaskrbljen je bil tudi, ker je Komisija rok za odgovor na njegovo potrdilno prošnjo prekoračila za en mesec, rok za odgovor varuhu človekovih pravic pa za dva meseca.

Ocena varuha človekovih pravic

14. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja dejstvo, da je Komisija izvedla individualno oceno vsakega dokumenta, čeprav je navedla, da velja splošna domneva nerazkritja. Ta pristop je v skladu z njenim stališčem, da bi morale institucije EU take splošne domneve uporabljati le v omejenih primerih, da ne bi pretirano posegale v pravico dostopa javnosti do dokumentov.

15. Predstavniki Komisije so na inšpekcijskem sestanku izjavili, da je razumno verjetno, da bo Komisija ponovno začela pilotni postopek. V teh okoliščinah bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko ogrozilo pogajanja Komisije z italijanskimi organi in s tem izid preiskave. Varuhinja človekovih pravic se strinja, da je predmet tekočih pritožb in peticij, ki jih analizira Komisija, tesno povezan s predmetom v pritožnikovem primeru. Zato meni, da so razlogi Komisije za nerazkritje dokumentov razumni.

16. Poleg tega ni prevladujočega javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov. Razlog za to je očitno velik javni interes za odkrivanje in odpravljanje morebitne neskladnosti s pravom EU, zato mora imeti Komisija možnost, da z nacionalnimi organi vodi zaupen dialog. Pritožnik v tej zadevi ni ugotovil prevladujočega javnega interesa, prav tako pa ne varuh človekovih pravic.

17. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena z upravičenimi pomisleki pritožnika glede zamud v tej zadevi. Čeprav je obžalovanja vredno, da je Komisija zamudila veljavne roke za pošiljanje odgovorov pritožniku in varuhinji človekovih pravic, te zamude ne postavljajo pod vprašaj utemeljenosti argumentov Komisije.

18. Ker pa Komisija še vedno preučuje nekatere zadeve, izpostavljene v prvotni pritožbi pritožnika zaradi kršitve, varuhinja človekovih pravic spodbuja Komisijo, naj pritožnika (in tiste, ki so odgovorni za nove pritožbe zaradi kršitve) obvešča o kakršnem koli razvoju dogodkov v svoji preiskavi. Prav tako bi morala pregledati svoje stališče o odobritvi dostopa javnosti do zahtevanih dokumentov, ko bo zaključila obravnavo vseh povezanih vprašanj in zaključila vse nadaljnje ukrepe.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Komisija ni storila nobene nepravilnosti pri zavrnitvi dostopa do dokumentov v zvezi s postopkom EU Pilot 8847/16/EMPL.

Pritožnik in Evropska komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 23. 7. 2019

[1] Direktiva 89/931/EGS o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A31989L0391. Pritožba se je nanašala zlasti na člen 8(2), člen 9(1), člen 10(3) in člen 11(2) Direktive.

[2] Postopki EU Pilot so neformalni dialogi med Komisijo in zadevno državo članico o vprašanjih, povezanih z morebitno neskladnostjo s pravom EU. Cilj sistema EU Pilot je rešiti težave v zvezi s skladnostjo, ne da bi morala Komisija začeti formalni postopek za ugotavljanje kršitev. Več informacij: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm.

[3] Postopek EU Pilot 8847/16/EMPL.

[4] V skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[5] Takrat se je pritožnik obrnil na evropskega varuha človekovih pravic, ki je ugotovil, da je Komisija upravičeno zavrnila dostop. Glej odločbo v zadevi 1352/2018/LM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/103881. 

[6] Tretja alinea člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.   

[7] Pritožbe CHAP(2018)512, CHAP(2018)526, vložene februarja 2018, ter peticije 2018/0128, 2018/0129 in 2018/0130, vložene julija 2018.

[8] Sodna praksa EU določa, da se splošna domneva nerazkritja uporablja za različne kategorije javnih listin EU. Kadar se uporabi taka domneva, lahko institucije Unije upravičeno zavrnejo dostop do vseh upoštevnih dokumentov.

[9] Zlasti kako Italija izvaja določbe Direktive 89/391/EGS o določitvi delavcev, ki morajo biti odgovorni za prvo pomoč, gašenje požarov in evakuacijo (člen 8[2]), in o obveznosti delodajalca, da vodi seznam z delom povezanih nesreč (člen 9[1,c]).

[10] Člen 4(2), tretja alinea.

[11] Sodba z dne 11. decembra 2001, Petrie in drugi proti Evropski komisiji, T-191/99, (http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46940&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2375522), točka 68.

[12] Sodba z dne 25. septembra 2014, Darius Nicolai in Mihaela Spirlea proti Evropski komisiji, T-306/12 (http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN), točka 57, potrjena s sodbo z dne 11. maja 2017, Kraljevina Švedska proti Evropski komisiji, C-562/14 P: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-562/14.

[13] Odlok št. 151 z dne 14. septembra 2015.