Spoštovana gospa F.,
20. maja 1998 ste pri Evropskem varuhu človekovih pravic vložili pritožbo proti Evropski komisiji v zvezi z njeno obravnavo projekta, ki ga financira Evropski razvojni sklad. Projekt se je nanašal na tri nacionalne parke v južni Etiopiji (projekt ET7017). Trdili ste, da pri razvoju projekta v zvezi z vprašanji ponovne naselitve niso bile spoštovane pravne obveznosti, ki izhajajo iz razvojne politike EU, IV Loméjske konvencije [v nadaljnjem besedilu: Konvencija], smernic OECD o ponovni naselitvi in mednarodnih sporazumov o človekovih pravicah.
Pritožbo sem 2. julija 1998 posredoval predsedniku Evropske komisije. Komisija je svoje mnenje poslala 30. oktobra 1998, jaz pa sem vam ga posredoval s pozivom, da predložite pripombe, če tako želite. decembra 1998 ste zaprosili za podaljšanje roka za predložitev pripomb. Dne 29. januarja 1999 sem prejel vaše pripombe. Dodatne informacije ste poslali 28. septembra 1999.
Za dopolnitev podatkov iz spisa sem Komisijo prosil, naj mi z dopisom z dne 11. julija 2000 pošlje kopijo projektnih nalog. Komisija mi je 18. julija 2000 po telefaksu poslala več dokumentov, ki sem vam jih posredoval 25. julija 2000, z vabilom k predložitvi pripomb pred 30. septembrom 2000. Od vas nisem prejel nobenega odgovora.
Pišem vam, da vas seznanim z rezultati preiskav, ki so bile opravljene.
Opravičujem se za čas, ki je bil potreben za obravnavo vaše pritožbe.

PRITOŽBA

Po mnenju pritožnika so bila ustrezna dejstva naslednja:
Pritožnik je poudaril pomen pomoči EU za Etiopijo in cilje, ki bi morali po njegovem mnenju poudariti to pomoč. Pojasnila je, da je okvirni program Komisije za 8. Evropski razvojni sklad (ERS) za Etiopijo (1) vzpostavil podlago za sodelovanje EU s to državo v skladu z določbami Konvencije. Pritožnik je poudaril cilje, ki jih je treba doseči s tovrstno pomočjo Skupnosti, kot so zanesljiva preskrba s hrano, človekov razvoj, demokratizacija, notranja stabilnost, podpora civilni družbi in spoštovanje človekovih pravic.
Pritožnica se je sklicevala na predmet svoje pritožbe: projekt obnove nacionalnih parkov v južni Etiopiji (projekt ET 7017), ki ga financira Skupnost. Glavni namen predlaganega posredovanja Skupnosti je bil pomagati etiopskemu ministrstvu za naravne vire, razvoj in varstvo okolja ter etiopski organizaciji za ohranjanje prostoživečih vrst pri vzpostavitvi trajnostne in učinkovite ravni delovanja in vzdrževanja treh nerazvitih zavarovanih območij: Narodni parki Nechisar, Mago in Omo. Pritožnik je navedel sporazum o financiranju projekta iz leta 1994, v katerem so kot njegovi cilji določeni pomoč pri „vzpostavitvi ustreznega pravnega okvira, v katerem se izvajata ohranjanje in upravljanje naravnih virov na ravni projektnih območij, krepitev prizadevanj za ohranjanje in racionalno izkoriščanje njihovih naravnih virov“.
Glede na navedeno je pritožnik ocenil več pomanjkljivosti v načinu, kako je Komisija izvedla projekt:
1. Kulturnim in socialnim vprašanjem ni bilo namenjene dovolj pozornosti: Zdi se, da odgovorni svetovalci niso imeli niti zmogljivosti niti časa za pripravo dovolj kakovostnih socialno-ekonomskih raziskav in za obveščanje lokalnega prebivalstva o projektu na kulturno ustrezen način. Prav tako se ni zdelo, da bi Komisija sprejela vse razumne ukrepe za zagotovitev skladnosti s členi 36, 142 in 143 Konvencije iz Loméja IV, ki zagovarjajo, da zasnova, ocena, izvedba in ocena vsakega projekta temeljijo na upoštevanju kulturnega in družbenega okolja.
2. Spoštovanje mednarodnih pravil o preselitvi: Po mnenju pritožnika niti osebje Komisije niti projektni svetovalci niso temeljito razumeli mednarodnih standardov o neprostovoljni preselitvi, kot so standardi Svetovne banke ali OECD.
3. Pomanjkanje posvetovanja s prizadetimi ljudmi: Po mnenju pritožnika eno samo srečanje s predstavniki skupnosti, na katere naj bi vplival razvoj parkov, ni nadomestilo resničnega participativnega pristopa, kot ga zahteva Konvencija.
4. Nejasne informacije: Sporazum o financiranju se je nejasno skliceval na potrebo po odstranitvi nekaterih "1680 skvoterjev" iz nacionalnih parkov, vendar ni zagotovil nobenih dodatnih informacij o tem, kdo so bili, kje so bili in zakaj bi jih bilo treba vse brez razlikovanja obravnavati kot skvoterje brez formalnih pravic.
5. Zadostna finančna sredstva: Pritožnik je podvomil tudi o ustreznosti zneska, namenjenega za preselitev nekaterih skupnosti (približno 500 000 GBP). Zajemal naj bi gradnjo novih hiš za vsako družino, prevoz, pomoč v hrani za osem mesecev, gradnjo dovoznih cest in šol, oskrbo z vodo in zdravstveno kliniko.
Na te pomisleke so bile že leta 1994 opozorjene službe Komisije in njeni svetovalci v Adis Abebi in Bruslju. Predstavništva so potekala tudi prek oddelka britanske vlade za EU pri Upravi za čezmorski razvoj/Oddelku za mednarodni razvoj. Čeprav so bile nevladne organizacije in druge zainteresirane strani v letih 1996 in 1997 obveščene o nekaterih spremembah, so še vedno obstajali resni pomisleki glede vprašanja ponovne naselitve.
Glede na navedeno je pritožnik pisal Evropskemu varuhu človekovih pravic in trdil,
da 1. Komisija ni izvedla projekta v skladu s pravnimi obveznostmi, ki so ji bile naložene; zlasti:
(i) Komisija pri izvajanju projekta ni spoštovala ciljev razvojne politike EU´s, kot so navedeni v IV. Loméjski konvenciji, in sicer členov 4, 36, 142 in 143;
(ii) Komisija pri pripravi projekta, zlasti kar zadeva preselitev skupnosti, ki živijo v bližini parka, ni zagotovila skladnosti s smernicami OECD o neprostovoljnem razseljevanju in preselitvi (OECD/GD 201) ter členom 13 IV Loméjske konvencije;
2. uradniki Komisije, ki so sodelovali v postopku neprostovoljne preselitve, niso ustrezno upoštevali kršitev človekovih pravic, ki so jih povzročila njihova dejanja, s čimer so kršili nekatere mednarodne sporazume, ki so jih podpisale vse države članice, kot je Mednarodni pakt ZN o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah.

Poizvedba

Komisija je v svojem mnenju
navedla, da podpisnice AKP, kot je določeno v členih 2 in 3 Konvencije, ohranjajo svojo suverenost pri določanju svojih političnih, socialnih, kulturnih in gospodarskih političnih možnosti, zato se te politike izvajajo na lastno odgovornost.
Izvajanje pogodb o tehnični pomoči urejajo splošni pogoji, določeni v Sklepu Sveta AKP-EGS št. 3/90. Komisija je pojasnila, da ima izvajalec vlogo strokovnega svetovalca v skladu s pogoji njegove pogodbe ter pravnimi, političnimi, kulturnimi in verskimi normami, ki prevladujejo v zadevni državi AKP. Izvajalec je zavezan javnemu naročniku, da pravilno izpolni svoje obveznosti, vendar ne more biti odgovoren, če javni naročnik ne upošteva njegovih nasvetov ali priporočil. Zato je Komisija pri dodeljevanju te pomoči menila, da ne prevzema nobene odgovornosti za oblikovanje nacionalnih politik in projektov.
V tem primeru je Komisija prispevala k financiranju študije opredelitve in izvedljivosti, ki je pokazala potrebo po vzpostavitvi celovitega pravnega, institucionalnega in socialnega okvira za varstvo in upravljanje nacionalnih parkov v Etiopiji. V skladu s tem se je začel izvajati omejen pilotni projekt, ki se osredotoča na oblikovanje izvedljivih parametrov politike in upravljanja ter potrebnega pravnega in institucionalnega okvira.
Komisija je pojasnila, da so bili glavni dosežki pomoči priprava celovite zakonodaje o prostoživečih vrstah ter dopolnilnih predpisov o ohranjanju in razvoju prostoživečih vrst. Ti osnutki so v politike varstva prostoživečih vrst in s tem povezano zakonodajo v Etiopiji uvedli pojem „gazetting“, pri čemer je bilo treba vzpostaviti pravni in postopkovni sistem za oblikovanje in upravljanje nacionalnih parkov. Ta sistem bi moral opredeliti pravice in obveznosti vseh zadevnih strani.
Komisija je potrdila, da so bili dokumenti etiopski vladi predloženi v sprejetje aprila 1997, vendar institucija do zdaj ni bila obveščena o zakonodajnih namerah vlade. Vendar nobeden od treh zadevnih parkov ni bil ali ne bo pregledan pred začetkom veljavnosti nove zakonodaje. Poleg tega je Komisija poudarila, da ni prišlo do ponovne naselitve lokalnega prebivalstva in da ni bila predvidena neprostovoljna naselitev.
Pritožnikove pripombe
Pritožnik je v svojih pripombah na mnenje Komisije izpodbijal vlogo Komisije v tem postopku. Po njenem mnenju Konvencija določa načelo deljene odgovornosti med različnimi akterji. Zato se dejstvo, da razvojne politike EU izvajajo države AKP na lastno odgovornost, ne bi smelo obravnavati, kot da so uradniki Komisije, ki upravljajo sredstva ERS v skladu s Konvencijo, razbremenjeni vseh odgovornosti. Po mnenju pritožnika bi morali ti uradniki zagotoviti skladnost med razvojnimi načeli, strategijami in modeli držav AKP ter obveznostmi, določenimi v Konvenciji, da se zagotovi, da je razvojno sodelovanje namenjeno zmanjševanju revščine in spodbujanju spoštovanja človekovih pravic (2).
Po mnenju pritožnika bi morala imeti Komisija - ali njen pooblaščenec - pomembno vlogo v razpisnih postopkih in pri potrjevanju pogodb. Zato morata Komisija in/ali njen pooblaščenec zagotoviti, da so načela, ki zavezujejo EU in države AKP, ter ustrezni mednarodni standardi znani v vseh razpisnih postopkih. Podobno bi morala imeti Komisija jasno odgovornost za zagotavljanje kakovosti in ustreznega izvajanja nacionalnih projektov.
Po mnenju pritožnika je bila ponovna naselitev jasen cilj začetne faze „omejenega pilotnega projekta“ Komisije. Opozorila je na zaskrbljujoče znake, ki kažejo, da so etiopska vlada in regionalne oblasti pripravljene nadaljevati preselitev, preden bodo vzpostavljeni kakršni koli pravni zaščitni ukrepi, zlasti v zvezi z območjem parka Nechisar.
Dodatni podatki, ki jih je poslal pritožnik
28. septembra 1999 je pritožnik poslal dodatne podatke varuhu človekovih pravic. Pritožnica je v svojem dopisu vztrajala pri svojih prejšnjih trditvah.
Če povzamemo, pritožnik je navedel, da Komisija in njeni zastopniki ne morejo biti odgovorni za vse težave, povezane s projektom. Vendar je treba to institucijo kritizirati, ker z razpisnim postopkom in odobritvijo svetovalcev ni zagotovila, da so bile vse stranke ustrezno obveščene o ustreznih direktivah, zakonih in politikah Skupnosti, zlasti o smernicah OECD o neprostovoljnem razseljevanju. Zaradi takega nedelovanja bi lahko bila Komisija po mnenju pritožnika odškodninsko odgovorna v skladu s členom 288 Pogodbe ES.

DODATNE ZAHTEVE

Da bi dopolnil podatke iz spisa, je varuh človekovih pravic z dopisom z dne 11. julija 2000 zaprosil Komisijo, naj pošlje kopijo projektnih nalog. Komisija je 18. julija 2000 po faksu poslala kopije povzetka podatkov o projektu (DGVIII/766/94-EN; julij 1994) in končnega poročila o projektu (maj 1995/april 1998). Varuh človekovih pravic je 25. julija 2000 to informacijo posredoval pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb pred 30. septembrom 2000. Pritožnik ni odgovoril.

ODLOČBA

Uvodne
opombe Da bi se izognili nesporazumom, je treba opozoriti, da Pogodba ES pooblašča Evropskega varuha človekovih pravic, da razišče morebitne primere nepravilnosti samo pri dejavnostih institucij in organov Skupnosti. Statut evropskega varuha človekovih pravic izrecno določa, da zoper nobenega drugega organa ali osebe ni mogoče vložiti pritožbe pri varuhu človekovih pravic. Na podlagi teh določb so bile preiskave varuha človekovih pravic usmerjene le v preučitev, ali je Evropska komisija ravnala nepravilno.
Trditve pritožnika, da bi etiopski organi lahko razmišljali o preselitvi nekaterih lokalnih prebivalcev, zato varuh človekovih pravic ne bo obravnaval.
1 Odgovornost Komisije pri izvajanju projektov ERS
1.1. Pritožnica je navedla svojo prvo trditev, in sicer, da Komisija ni izvedla projekta v skladu z nekaterimi zavezujočimi pravnimi obveznostmi, ob predpostavki, da je bila Komisija odgovorna za zagotovitev ustrezne priprave in izvajanja katerega koli projekta, financiranega iz ERS.
1.2. Komisija je v svojem mnenju opustila vsakršno odgovornost za morebitne napake, povezane z izvajanjem pomoči ERS. Institucija je trdila, da so države AKP v celoti odgovorne za oblikovanje nacionalnih politik in projektov ter za izvajanje svojih razvojnih politik.
1.3. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da se obseg odgovornosti Komisije pri projektih, ki jih financira ERS, zato zdi pomembno pravno vprašanje za oceno pritožnikovih zahtevkov. Zato je treba ta vidik zadeve pojasniti pred oceno vsebinskih trditev pritožnika.
1.4. Predmet pritožbe je projekt tehnične pomoči, ki ga financira Komisija iz sredstev 7. ERS in torej v skladu z IV. konvencijo AKP-ES z dne 15. decembra 1989 [Konvencija iz Lomeja IV](3).
Člen 222 Konvencije določa merila za razdelitev odgovornosti med različne akterje, vključene v proces sodelovanja AKP-ES. Vendar pa poudarja preobsežno načelo, po katerem ukrepe, ki se financirajo iz ERS, izvajajo države AKP in Skupnost v tesnem sodelovanju. Ta obveznost sodelovanja nalaga (i)
državam AKP med drugim odgovornost za pripravo in predložitev dokumentacije za projekte in programe;
(ii) odgovornost Skupnosti za sprejemanje odločitev o financiranju projektov in programov; in
(iii) skupno odgovornost držav AKP in Skupnosti, da zagotovijo pravilno, hitro in učinkovito izvajanje takih projektov in programov.
Za zagotovitev, da Komisija kot institucija Skupnosti, pristojna za izvajanje Konvencije, izpolnjuje ta merila, člen 316 določa, da je treba v vsaki državi AKP ali skupini držav določiti pooblaščenca Komisije. Ta predstavnik mora olajšati in pospešiti pripravo, ocenjevanje in izvajanje projektov in programov.
1.5. Varuhinja človekovih pravic zato ugotavlja, da ima Komisija pri pripravi in izvajanju programov in projektov, ki se financirajo iz ERS, pomembno vlogo in mora upoštevati številne obveznosti, določene v Konvenciji. Poleg tega mora Komisija, kot so razsodila sodišča Skupnosti, te obveznosti izpolniti v skladu z zahtevami dobrega upravljanja (4). Zato je smiselno oceniti, ali je Komisija pri izvajanju projekta ravnala v skladu s temi obveznostmi.
2 Komisija ni izpolnila nekaterih pravnih obveznosti pri izvajanju projekta
2.1. Pritožnik trdi, da Komisija ni izvedla projekta v skladu s pravnimi obveznostmi, ki so ji bile naložene; zlasti da se pri pripravi in izvajanju projekta ni upoštevalo:
(i) nekateri cilji razvojne politike EU v zvezi s spoštovanjem kulturnih in socialnih vprašanj (členi 4, 36, 142 in 143 Konvencije) in
(ii) druge obveznosti v zvezi s preselitvijo skupnosti, ki živijo v bližini parka (smernice OECD o neprostovoljnem razseljevanju in preselitvi (OECD/GD 201); člen 13 Konvencije).
2.2. Komisija je izpodbijala kršitev katere koli take obveznosti glede na naravo in omejen obseg projekta. Pojasnila je, da je bil cilj pomoči zgolj pripraviti celovit zakon o prostoživečih vrstah ter dopolnilne predpise o ohranjanju, razvoju in uporabi prostoživečih vrst. Institucija je navedla, da preselitev prebivalstva ni bila izvedena, in poudarila, da neprostovoljna preselitev ni predvidena.
2.3. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da so okoljske, kulturne in družbene vrednote postale bistvene vrednote politike razvojnega sodelovanja EU. Zato je bila ena od glavnih novosti Konvencije dati velik pomen socialno-kulturnim in okoljskim vidikom. V členu 4 Konvencije je določeno splošno načelo, da bi moralo biti sodelovanje med državami AKP in EGS usmerjeno v podporo razvoju držav AKP "na podlagi njihovih kulturnih in družbenih vrednot, človeških zmogljivosti, naravnih virov in gospodarskega potenciala".
Konvencija je socialna vprašanja uvrstila med prednostne naloge pri oblikovanju, ocenjevanju, izvajanju in vrednotenju katerega koli projekta. Zato je treba pri izvajanju vsakega projekta ustrezno upoštevati obstoječe kulturno in socialno okolje, in sicer z udeležbo skupnosti na lokalni ravni (5).
2.4. Pomembno je tudi poudariti, da mora biti razvojno sodelovanje EU, tako kot pri vseh drugih politikah EU, skladno z obstoječimi obveznostmi mednarodnega prava (6). Konvencija sama je poudarila pomen tega načela v okviru spoštovanja človekovih pravic (7).
2.5. Da bi varuh človekovih pravic lahko ocenil, ali je Komisija v tem primeru pravilno uporabila prejšnja načela, ki bi morala biti podlaga za politiko razvojnega sodelovanja EU, je treba preučiti naravo projekta in njegove učinke.
Na podlagi informacij, predloženih v tem primeru, je mogoče ugotoviti, da je pomoč Skupnosti zajemala le omejen pilotni projekt za pripravo pravnega in institucionalnega okvira za varstvo in upravljanje treh nacionalnih parkov v Etiopiji. Njegov glavni dosežek je bila priprava nekaterih zakonodajnih predlogov, ki so predlagali vzpostavitev pravnega in postopkovnega sistema za ustanovitev in upravljanje nacionalnih parkov. Na podlagi te sheme bi bilo treba opredeliti meje vsakega novega parka s pogajanji s katero koli potencialno prizadeto lokalno skupnostjo.
Ta pravni sistem se še ne izvaja, saj etiopska vlada teh zakonodajnih osnutkov od njihove predložitve aprila 1997 še ni sprejela.
2.6. Morebitne socialne motnje projekta bi lahko nastale le zaradi morebitne ponovne naselitve lokalnih skupnosti. V teh primerih je bil osnutek zakonodajnega predloga naklonjen dialogu z vsemi vključenimi skupnostmi. Vendar se zdi, da ni bila predvidena nobena neprostovoljna preselitev. Zdi se, da so ti vidiki projekta v skladu s socialno-kulturnimi in okoljskimi vidiki iz Konvencije.
Poleg tega, kot je razvidno iz informacij, vključenih v končno poročilo o projektu, ni prišlo do neprostovoljne preselitve lokalnega prebivalstva. Čeprav je pritožnica na podlagi informacij iz lokalnega tiska izrazila zaskrbljenost zlasti v zvezi z lokalnim prebivalstvom na območju Nečisarja, varuh človekovih pravic ni prejel prepričljivih dokazov v podporo tem informacijam. Tako ni mogoče sklepati, da Komisija pri izvajanju projekta ni upoštevala zavezujočih mednarodnih obveznosti ali nekaterih določb Konvencije.
Varuhinja človekovih pravic je zato sklenila, da se zdi, da v zvezi s tem vidikom zadeve ni bilo nepravilnosti.
3 Neuspeh uradnikov Komisije, da bi se izognili kršitvam človekovih pravic
3.1. Pritožnik trdi, da uradniki Komisije, ki so sodelovali v postopku neprostovoljne preselitve, niso ustrezno upoštevali kršitev človekovih pravic, ki so jih povzročila njihova dejanja, s čimer so kršili nekatere mednarodne sporazume, ki so jih podpisale vse države članice, kot je Mednarodni pakt ZN o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah.
3.2. Kot je bilo že navedeno v oddelku 2, varuh človekovih pravic ni prejel dokazov, ki bi dokazovali, da je prišlo do neprostovoljne preselitve lokalnega prebivalstva ali da bi službe Komisije lahko sodelovale pri kakršni koli taki praksi.
Zdi se, da informacije iz končnega poročila projekta vodijo do nasprotnega zaključka. V poročilih za medije, ki jih je omenil pritožnik, je bila omenjena le možnost, da bi etiopska vlada ali lokalni organi izvedli nekaj pobud za preselitev lokalnega prebivalstva, ki živi v bližini parka Nečisar. Pri oblikovanju te tožbe pa očitno ni bil udeležen noben uradnik Skupnosti.
Varuhinja človekovih pravic je zato sklenila, da se zdi, da v zvezi s tem vidikom zadeve ni bilo nepravilnosti.
4 Zaključek
Na podlagi poizvedb evropskega varuha človekovih pravic v zvezi s to pritožbo se zdi, da Evropska komisija ni ravnala nepravilno. Varuh človekovih pravic je zato primer zaključil.
O tej odločitvi bo obveščen tudi predsednik Evropske komisije.
S spoštovanjem,
Jacob Söderman

---

(1) Bruselj, marec 1996 VII/330/96

(2) Člen 5 Konvencije

(3) Konvencijo sta odobrila Svet in Komisija s Sklepom 91/400/ESPJ, EGS z dne 25. februarja 1991 (UL L 229, str. 1).

(4) Zadeva T-7/96, Francesco Perillo proti Komisiji, Recueil 1997, str. II-1061, točka 38. Umetnost. 36, 142 in 144 Konvencije

(5) Umetnost. 36, 142 in 144 Konvencije

(6) Zadeva C-286/90, Poulsen in Diva Navigations, Recueil 1992, str. I-6, točka 9; glej tudi zadevo C-162/96, A. Racke GmbH & Co. proti Hauptzollamt Mainz, Recueil 1998, str. I-3655, točka 45.

(7) Člen 5(2) Konvencije.