Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. V apríli 2024 sťažovateľ – novinár – požiadal o prístup verejnosti [1] k dokumentu, ktorý má v držbe Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), konkrétne k „poslednej audítorskej správe a audítorskému stanovisku kolégia audítorov Európskeho mierového nástroja, ako sa stanovuje v článku 43 ods. 4 rozhodnutia Rady 2021/509, ktorým sa zriaďuje mierový nástroj“. V ten istý deň sťažovateľ predložil ďalšiu žiadosť o prístup verejnosti k „metodike oceňovania Európskeho mierového nástroja na úhradu vybavenia darovaného Ukrajine“.

2. Európsky mierový nástroj (EPF) je finančný nástroj vo výške približne 17 miliárd EUR na obdobie 2021 – 2027 s cieľom financovať mierové a bezpečnostné opatrenia v partnerských krajinách. Bol zriadený rozhodnutím Rady v marci 2021.[2] EPF umožňuje členským štátom poskytovať podporu a pomoc viac ako dvadsiatim partnerom na celom svete vrátane – po prvýkrát – smrtiaceho vybavenia. EPF je takisto základom pre stimulovanie vojenskej podpory členských štátov EÚ Ukrajine od jej invázie Ruskom. Európsky mierový nástroj je mimorozpočtový fond, čo znamená, že príspevky pochádzajú priamo od členských štátov EÚ. Za externý audit príjmov a výdavkov je zodpovedné kolégium audítorov. Audítorov vymenúva osobitný výbor na základe kandidátov navrhnutých členskými štátmi EÚ.

3. ESVČ identifikovala dva dokumenty, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadostí sťažovateľa:

• koncepčný rámec financovania podpory ukrajinských ozbrojených síl (dokument 1);
• audítorskú správu o overení ročnej účtovnej závierky Európskeho mierového nástroja – Opatrenia pomoci – za rozpočtový rok 2022 (dokument 2).

4. ESVČ odmietla poskytnúť verejnosti prístup k dokumentu č. 1 v plnom rozsahu a poskytla čiastočný prístup k dokumentu č. 2. ESVČ tým, že odmietla zverejniť celý dokument 1 a časti dokumentu 2, vychádzala z potreby chrániť verejný záujem, pokiaľ ide o obranné a vojenské záležitosti, medzinárodné vzťahy EÚ, rozhodovací proces inštitúcie, ako aj súkromie a integritu členov kolégia audítorov, ktorí podpísali audítorskú správu. Tieto výnimky sú stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a), článku 4 ods. 1 písm. b) a článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

5. Sťažovateľ následne požiadal o preskúmanie rozhodnutia ESVČ (podaním „opakovanej žiadosti“). ESVČ potvrdila svoje rozhodnutie neudeliť prístup k dokumentu 1 a poskytla širší čiastočný prístup k dokumentu 2.[3]

6. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s týmto výsledkom, sa v júni 2024 obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

7. Ombudsmanka začala vyšetrovanie stanoviska sťažovateľa, že ESVČ nesprávne úplne alebo čiastočne odmietla prístup verejnosti k požadovaným dokumentom.

8. V priebehu vyšetrovania vyšetrovací tím ombudsmanky skontroloval požadované dokumenty a uskutočnil stretnutie [4] s ESVČ s cieľom získať objasnenie dôvodov zamietnutia. Ombudsmanka poskytla sťažovateľovi aj príležitosť vyjadriť sa k vysvetleniam ESVČ.

Argumenty predložené ombudsmanovi

9. ESVČ v počiatočnej fáze tvrdila, že nemôže zverejniť dokument 1 – koncepčný rámec financovania podpory ukrajinským ozbrojeným silám – pretože obsahuje informácie týkajúce sa parametrov a tempa úhrad EPF členským štátom za ich vojenskú podporu ukrajinským ozbrojeným silám. Zverejnenie by umožnilo tretím stranám predvídať tempo podpory EÚ a EPF Ukrajine v čase prebiehajúceho konfliktu. ESVČ sa okrem toho domnievala, že vzhľadom na to, že úhrady stále prebiehajú, dokument obsahuje informácie, o ktorých EPF ešte neprijal konečné rozhodnutie, čo má vplyv na jej rozhodovací proces.

10. ESVČ zamietla prístup k častiam dokumentu 2 – audítorskej správe – pretože obsahovala informácie týkajúce sa Ukrajiny a audítorských odporúčaní. Tvrdila, že tieto informácie sa týkali vybavenia dodávaného na Ukrajinu, ktorého zverejnenie by mohlo naznačovať rýchlosť, akou členské štáty obnovujú svoje vojenské spôsobilosti. ESVČ tvrdila, že odhalenie zistení auditu o vojenských nedostatkoch Ukrajiny by oslabilo medzinárodné vzťahy EÚ s Ukrajinou. ESVČ tiež uviedla, že niektoré odporúčania auditu sa stále vykonávajú, a preto ich nemožno zverejniť, keďže zverejnené informácie by mohli využiť nepriaznivé strany na ovplyvnenie a vyvolanie pozastavenia alebo ukončenia podpory EÚ v rámci EPF.

11. Sťažovateľ vo svojej opakovanej žiadosti tvrdil, že oba dokumenty odrážajú situáciu v čase ich vypracovania pred dvoma rokmi. Situácia na mieste sa odvtedy výrazne zmenila, preto sú všetky informácie v dokumentoch pravdepodobne zastarané a majú malú vojenskú hodnotu. Uviedol tiež, že ESVČ neposkytla dôkazy o tom, že existuje primerane predvídateľné riziko, že jej rozhodovací proces bude podstatne ovplyvnený v dôsledku vonkajšieho tlaku zo strany nepriaznivých strán, ktoré sa snažia ovplyvniť alebo vyvolať ukončenie podporných opatrení EPF.[5] Uviedol tiež, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení oboch dokumentov z dôvodu chýbajúcej nezávislej kontroly verejných výdavkov na rámec EPF, najmä s cieľom overiť, či vybavenie, ktoré bolo preplatené členským štátom, bolo primerane ocenené.

12. ESVČ nesúhlasila s tvrdením sťažovateľa, že informácie v dokumentoch sú zastarané. Dokument 1, ako vysvetlila ESVČ, obsahuje metodiku financovania podpory Ukrajine, ktorá sa naďalej uplatňuje a mohla by sa zopakovať a uplatňovať aj v budúcnosti. Okrem toho by zverejnenie informácií v dokumente 2 o tom, ako ESVČ a Komisia plánujú vykonať odporúčania auditu, mohlo zabrániť rozhodovaciemu procesu inštitúcií. ESVČ tiež zdôraznila, že v judikatúre EÚ sa uznala široká miera voľnej úvahy, ktorú majú inštitúcie EÚ pri odvolávaní sa na výnimky v oblasti verejnej bezpečnosti, obrany a medzinárodných vzťahov, keďže patria do kategórie absolútnych výnimiek [6]. ESVČ uviedla, že to znamená, že nemôže vyvážiť tieto výnimky s prevažujúcim verejným záujmom na zverejnení.

13. Sťažovateľ vo svojej sťažnosti ombudsmanovi spochybnil tvrdenie ESVČ, že zverejnenie by narušilo medzinárodné vzťahy EÚ s Ukrajinou. Poznamenal, že viaceré členské štáty (najmä Nemecko, Francúzsko a Holandsko) už zverejnili rozsiahle informácie o vojenskom vybavení dodanom Ukrajine. Tvrdil tiež, že tempo úhrady vojenských prostriedkov sa líšilo od skutočného nasadenia týchto prostriedkov: zatiaľ čo informácie uvedené ako posledné môžu byť citlivými informáciami, informácie uvedené ako prvé by sa mali sprístupniť verejnosti.

14. Počas stretnutia s vyšetrovacím tímom ombudsmanky zástupcovia ESVČ poznamenali, že je na každom členskom štáte, aby rozhodol, aké informácie je ochotný sprístupniť verejnosti o vojenskej podpore, ktorú poskytuje. To však neznamená, že ESVČ môže zverejniť podobné informácie v mene EÚ. Zástupcovia ESVČ poskytli aj podrobné informácie o dôsledkoch, ktoré by mohlo mať zverejnenie odporúčaní auditu, ako aj pripomienok príslušných inštitúcií EÚ k nim. ESVČ požiadala, aby informácie zostali dôverné.

15. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k správe zo stretnutia tvrdil, že ESVČ mala porovnať informácie, ktoré už boli dostupné verejnosti, s informáciami obsiahnutými v sporných dokumentoch a odmietnuť zverejnenie len vtedy, ak informácie, ktoré sú skutočne citlivé, podstatne prevyšujú informácie, ktoré už sú verejne dostupné. Kritizoval tiež skutočnosť, že ESVČ použila argument, že niektoré informácie o EPF a jeho fungovaní by sa potenciálne mohli použiť na šírenie dezinformácií, pričom uviedol, že je to úplne špekulatívne. Tvrdil, že ak by sa táto výhovorka legitimizovala ako prostriedok na zamietnutie akejkoľvek žiadosti o prístup verejnosti, mohlo by to byť dôvodom na odopretie prístupu k takmer akémukoľvek dokumentu týkajúcemu sa vzťahu EÚ s Ukrajinou. Sťažovateľ takisto spochybnil vysvetlenie ESVČ, že jej prebiehajúci rozhodovací proces by bol spochybnený zverejnením, pričom uviedol, že ide o pokus zabrániť účasti verejnosti na vynakladaní a kontrole verejných finančných prostriedkov.

Hodnotenie ombudsmana

16. Inštitúcie EÚ disponujú širokou mierou voľnej úvahy pri určovaní, či by zverejnenie dokumentu ohrozilo ochranu verejných záujmov uvedených v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001, medzi ktoré patria obranné a vojenské záležitosti a medzinárodné vzťahy.[7] Ombudsman sa ako taký snažil posúdiť, či v posúdení ESVČ nedošlo k zjavnej chybe.

17. Vyšetrovací tím ombudsmanky skontroloval požadované dokumenty a stretol sa so zástupcami ESVČ, aby získal ďalšie vysvetlenia a konkrétne príklady s cieľom pochopiť, prečo ich nemohol zverejniť. Ombudsmanka uznáva želanie ESVČ, aby informácie poskytnuté počas zasadnutia zostali dôverné, a tieto informácie nezverejní.

18. Na základe poskytnutých dodatočných vysvetlení ombudsmanka konštatuje, že nebolo zjavne nesprávne, aby sa ESVČ domnievala, že zverejnenie predmetných informácií by mohlo ohroziť verejné záujmy, pokiaľ ide o obranné a vojenské záležitosti a medzinárodné vzťahy EÚ.

19. Ombudsman chápe argument sťažovateľa, že existuje verejný záujem na zverejnení dokumentov, konkrétne, že zverejnenie je potrebné na to, aby EÚ a členské štáty niesli zodpovednosť za svoje konanie. Ako však ESVČ správne tvrdila, ochranu verejných záujmov, pokiaľ ide o obranné a vojenské záležitosti a medzinárodné vzťahy EÚ, nemôže prevážiť žiadny iný verejný záujem podľa právnych predpisov EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom [8].

20. Sťažovateľ vyjadruje opodstatnenú obavu, keď tvrdí, že v budúcnosti by inštitúcie EÚ mohli odmietnuť prístup verejnosti k dokumentom na základe argumentu, že niektoré informácie by sa mohli použiť na šírenie dezinformácií. Ombudsmanka však poznamenáva, že v tomto prípade ESVČ poskytla presvedčivé vysvetlenia toho, ako by potenciálne dezinformácie mohli poškodiť záujmy EÚ, najmä v zložitom kontexte vojny na Ukrajine.

21. Tvrdenie sťažovateľa, že ESVČ mala overiť verejne dostupné informácie na základe informácií obsiahnutých v dokumentoch, nie je v jeho držbe. Každý členský štát je zodpovedný za vlastné zverejnenie výšky pomoci Ukrajine. Nariadenie č. 1049/2001 sa vzťahuje na dokumenty v držbe inštitúcie alebo orgánu EÚ, nie na informácie dostupné na webových sídlach tretích strán.

22. Po posúdení dokumentov a argumentov ESVČ je ombudsmanka presvedčená, že rozhodnutie ESVČ úplne alebo čiastočne zamietnuť prístup verejnosti k požadovaným dokumentom nepredstavuje nesprávny úradný postup.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Pri odmietnutí prístupu verejnosti k predmetným dokumentom nedošlo zo strany Európskej služby pre vonkajšiu činnosť k nesprávnemu úradnému postupu.

Sťažovateľ a ESVČ budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 2. októbra 2024

[1] Podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Rozhodnutie Rady (SZBP) 2021/509 z 22. marca 2021, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0509

[3] Najmä body v dokumente 2 týkajúce sa odporúčaní auditu a údajov o pomoci poskytovanej krajinám, ktoré nepôsobia v citlivom kontexte. ESVČ tiež súhlasila s tvrdením sťažovateľa, že mená audítorov by sa mali zverejniť, a zverejnila ich mená.

[4] Správa zo zasadnutia je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/192729

[5] Sťažovateľ sa v tejto súvislosti odvolal na judikatúru EÚ, najmä na rozsudok Všeobecného súdu z 22. marca 2018, Emilio De Capitani/Európsky parlament, vec T-540/15, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[6] Podľa článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia. ESVČ sa odvolala na rozsudok Všeobecného súdu zo 7. februára 2018, Access Info Europe/Európska komisia, vec T-851/16, bod 38, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16

[7] Pozri napríklad rozsudok Všeobecného súdu z 11. júla 2018, ClientEarth/Európska komisia, vec T-644/16, k dispozícii na adrese: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[8] Pozri článok 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.