Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ, organizácia občianskej spoločnosti (European Digital Rights, ďalej len „EDRi“)[1] požiadala v októbri 2022 o prístup verejnosti [2] k dokumentom v držbe Európskej komisie. Požadovanými dokumentmi boli dotazníky, ktoré Komisia zaslala členským štátom na tému šifrovania v roku 2021, odpovede členských štátov na tieto dotazníky a akékoľvek prezentačné materiály alebo kompilácie vypracované Komisiou na základe odpovedí.

2. Komisia identifikovala šesť dokumentov, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadosti. Udelila úplný prístup k jednému dokumentu (program zasadnutia), ale úplne odmietla prístup k zostávajúcim piatim dokumentom, pričom tvrdila, že zverejnenie týchto dokumentov by ohrozilo ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť, ako aj rozhodovací proces Komisie v súvislosti so šifrovaním v kontexte presadzovania práva. Sťažovateľ požiadal Komisiu, aby prehodnotila svoje rozhodnutie (podaním „opakovanej žiadosti“).

3. Komisia potvrdila prijatie opakovanej žiadosti a uviedla, že odpovie v príslušných lehotách do 15. februára 2023. Následne sťažovateľa informovala, že vzhľadom na potrebu uskutočniť konzultácie nebude môcť včas odpovedať. Po zaslaní dvoch upomienok, na ktoré Komisia neodpovedala, sa sťažovateľ v apríli 2023 obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

4. Ombudsmanka začala vyšetrovanie v súvislosti s tým, že Komisia neodpovedala na opakovanú žiadosť predloženú sťažovateľom.

5. V priebehu vyšetrovania a vzhľadom na pretrvávajúce oneskorenie vyšetrovací tím ombudsmana skontroloval sporné dokumenty. Po preskúmaní dokumentov ombudsmanka navrhla riešenie, na základe ktorého by Komisia poskytla čo najširší prístup k piatim sporným dokumentom.

6. Komisia po veľmi výraznom oneskorení odpovedala na opakovanú žiadosť a o niekoľko týždňov neskôr na návrh riešenia, ktorý predložila ombudsmanka. Ombudsmanka dostala pripomienky sťažovateľa k odpovedi Komisie.

Návrh ombudsmana na riešenie

7. Po nahliadnutí do dokumentov vyšetrovacím tímom ombudsmanka dospela k záveru, že Komisia mala poskytnúť čiastočný prístup k dokumentom.

8. Ide o týchto päť dokumentov:

• Dokument 1, ktorý obsahuje 27 dotazníkov, ktoré Komisia zaslala orgánom členských štátov s cieľom zhromaždiť ich odpovede, pokiaľ ide o uplatniteľné vnútroštátne právne predpisy a judikatúru týkajúcu sa šifrovania (ďalej len „dotazník A“) a prevádzkové postupy a potreby v každom členskom štáte vrátane kvantitatívnych údajov, ak sú k dispozícii (ďalej len „dotazník B“).
• Dokument 2, ktorý obsahuje tých istých 27 dotazníkov s odpoveďami členských štátov.
• Dokumenty 3, 4 a 6 [3] sú zhrnutia odpovedí, prezentácie a podkladový dokument na rokovanie, v ktorom sa uvádzajú hlavné závery odpovedí členských štátov na dotazníky.

9. Ombudsmanka sa domnievala, že široké časti dokumentov by sa mohli sprístupniť verejnosti, najmä časti, v ktorých sa opisujú uplatniteľné vnútroštátne právne predpisy alebo judikatúra („dotazník A“). Zdá sa, že na tieto časti sa nevzťahuje žiadna z výnimiek, na ktoré sa odvoláva Komisia.

10. Zdôraznila, že existuje silný verejný záujem na zverejnení dokumentov, a to nielen z dôvodu významu témy šifrovania a toho, ako súvisí so základným právom na súkromie, ale aj preto, že organizácie občianskej spoločnosti, ako je sťažovateľ, sa pri výkone svojej úlohy strážcov spoliehajú na dokumenty zverejnené v reakcii na žiadosti verejnosti o prístup.

11. Ombudsman preto navrhol, aby Komisia prehodnotila svoje stanovisko k žiadosti o prístup verejnosti s cieľom poskytnúť čo najširší prístup k piatim predmetným dokumentom [4].

12. V nadväznosti na návrh ombudsmanky na riešenie Komisia odpovedala na opakovanú žiadosť sťažovateľa (v januári 2024). Komisia poskytla úplný prístup k dokumentom 1 a 6 (tzv. prázdne dotazníky a podkladový dokument). Poskytla široký čiastočný prístup k dokumentu 2, ktorý obsahuje odpovede členských štátov na dotazníky A a B [5], a čiastočný prístup k dokumentom 3 a 4, ktoré sú zhrnutím doručených odpovedí a prezentáciou týchto odpovedí. Komisia vysvetlila, že odmietla zverejniť určité časti dokumentov, pretože ich zverejnenie by narušilo ochranu verejného záujmu, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť.

13. Komisia predovšetkým uviedla, že o možnom zverejnení konzultovala s členskými štátmi. Niektoré členské štáty namietali proti zverejneniu svojich odpovedí, pretože obsahujú citlivé informácie týkajúce sa napríklad zavedených technických opatrení alebo operačných protokolov, ako aj informácie o dešifrovacích kapacitách a ich možných obmedzeniach. Komisia dodala, že zverejnenie akéhokoľvek prvku súvisiaceho so zraniteľnosťami šifrovania by mohlo slúžiť na informovanie potenciálnych páchateľov trestnej činnosti a predstavovať bezpečnostné riziká na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ.

14. Komisia následne vo februári 2024 odpovedala na návrh riešenia, ktorý predložila ombudsmanka [6] Okrem argumentov predložených v odpovedi na opakovanú žiadosť Komisia vysvetlila, že sa rozhodla chrániť časti dokumentov 3 a 4, keďže ich zverejnením by sa priamo alebo nepriamo (prostredníctvom krížových odkazov na informácie s odpoveďami na dotazníky, s ktorých zverejnením súhlasili členské štáty) odhalil obsah odpovedí poskytnutých jednotlivými členskými štátmi, ktoré nesúhlasili so zverejnením všetkých odpovedí alebo ich časti. Komisia dodala, že veľká väčšina členských štátov v odpovedi na otázku v dotazníku B uviedla, že bude namietať proti zverejneniu citlivých odpovedí v prípade žiadosti o prístup verejnosti.[7] Komisia zdôraznila, že potvrdzujúcim rozhodnutím sa poskytol podstatný ďalší prístup v porovnaní s návrhom ombudsmana, pokiaľ ide o odpovede na dotazník B. Komisia sa domnievala, že bol poskytnutý čo najširší prístup k dokumentom.

15. Sťažovateľ uvítal navrhované riešenie ombudsmanky a akceptoval stanovisko Komisie, že citlivý obsah nemožno zverejniť. Sťažovateľ však spochybnil úpravy v dokumente 4 (snímky prezentácie), ktoré sa týkali počtu členských štátov, ktoré odpovedali rovnakým spôsobom na určité otázky (napríklad, že členské štáty „X“ uviedli, že zaviedli osobitné právne predpisy o šifrovaní). Navrhovateľ nemohol pochopiť, prečo sú tieto počty citlivé, a poznamenal, že ich možno ľahko vypočítať na základe odpovedí členských štátov zverejnených v dotazníkoch (dokument 2). Sťažovateľ tvrdil, že dokument 4 nepripisuje žiadnu odpoveď konkrétnemu členskému štátu a nepredstavuje žiadne riziko ohrozenia verejnej bezpečnosti. Úpravy v dokumente podľa sťažovateľa spôsobili, že jeho zverejnenie bolo zbytočné.

16. Sťažovateľ takisto poukázal na nesúlad medzi pôvodnou odpoveďou Komisie, ktorou sa zamieta úplný prístup ku všetkým dokumentom, a jej potvrdzujúcim rozhodnutím, ktorým sa poskytuje široký čiastočný prístup (po veľmi dlhom čakaní). Sťažovateľ sa domnieval, že Komisia mala už v počiatočnej fáze poskytnúť aspoň obmedzený čiastočný prístup namiesto toho, aby „tlačila“ žiadateľov, aby využívali mechanizmy nápravy, ako je európsky ombudsman alebo Súdny dvor EÚ.

Posúdenie ombudsmana po návrhu riešenia

17. Ombudsmanka víta kladnú odpoveď Komisie na jej návrh riešenia a rozsiahly čiastočný prístup Komisie k predmetným dokumentom. Odpovede členských štátov v dotazníku A týkajúce sa uplatniteľných vnútroštátnych právnych predpisov a judikatúry v oblasti šifrovania boli zverejnené s niekoľkými výnimkami, ktoré sa zdajú opodstatnené vzhľadom na bezpečnostné obavy, ktoré vysvetlila Komisia. Odpovede v dotazníku B, ktoré obsahujú operačné postupy, ktoré možno považovať za citlivé, boli zverejnené čiastočne (približne polovica odpovedí členských štátov bola sprístupnená čiastočne). Vysvetlenia Komisie týkajúce sa možných bezpečnostných rizík sprístupnenia nie sú zjavne nesprávne.

18. Ombudsmanka berie na vedomie obavy sťažovateľa v súvislosti s úpravami, ktoré Komisia uplatnila na dokument 4. Chápe však, že Komisia sa rozhodla upraviť súhrnné počty členských štátov v tomto dokumente s cieľom zabrániť krížovým odkazom na informácie, ktoré by umožnili verejnosti, aj keď nepriamo, priradiť niektoré odpovede konkrétnym členským štátom. Komisia v tejto súvislosti poskytla vysvetlenia a odkázala na osobitnú otázku dotazníka B týkajúcu sa námietok členských štátov voči poskytnutiu informácií. Ombudsmanka sa domnieva, že vysvetlenia Komisie týkajúce sa úprav nie sú zjavne neprimerané.

19. Ombudsmanka preto víta pozitívnu reakciu Komisie na jej návrh riešenia a domnieva sa, že sťažnosť vyriešila.

20. Ombudsmanka však berie na vedomie obrovské oneskorenie v tomto prípade. Podľa nariadenia č. 1049/2001 by inštitúcia EÚ mala do 15 pracovných dní od registrácie opakovanej žiadosti buď udeliť prístup k požadovanému dokumentu, alebo v písomnej odpovedi uviesť dôvody úplného alebo čiastočného zamietnutia. Lehota 15 pracovných dní sa môže vo výnimočných prípadoch predĺžiť o ďalších 15 pracovných dní [8].

21. V tomto prípade trvalo Komisii takmer jeden rok, kým prijala rozhodnutie o opakovanej žiadosti sťažovateľa. V nedávnom zistení nesprávneho úradného postupu týkajúceho sa systémových oneskorení Komisie pri vybavovaní žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom [9] ombudsmanka predložila odporúčanie a niekoľko návrhov na zlepšenie a naliehavo vyzvala Komisiu, aby riešila hlavný problém oneskorení. Európsky parlament na svojej plenárnej schôdzi 14. marca 2024 jednomyseľným hlasovaním schválil osobitnú správu, ktorú v tejto veci zaslala ombudsmanka. Ombudsmanka bude túto záležitosť naďalej monitorovať, ale tieto prvky v tomto rozhodnutí nebude opakovať.

Závery

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmito závermi:

Komisia sťažnosť vyriešila tým, že súhlasila s poskytnutím širšieho čiastočného prístupu k požadovaným dokumentom.

Ombudsmanka vyjadruje hlboké poľutovanie nad oneskorením, ku ktorému došlo v odpovedi Komisie na žiadosť sťažovateľa. Trvá na tom, že nedodržanie lehôt stanovených zákonodarcom v nariadení 1049/2001 nemôže byť dobrou správou vecí verejných. Opätovne naliehavo vyzýva Komisiu, aby prioritne zlepšila vybavovanie žiadostí verejnosti o prístup, a odkazuje na odporúčanie vo svojom strategickom vyšetrovaní OI/2/2022/OAM.

Sťažovateľ a Európska komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg, 17. apríla 2024

[1] European Digital Rights (EDRi) je združenie občianskych a ľudskoprávnych organizácií z celej Európy, ktoré obhajuje práva a slobody v digitálnom prostredí. Viac informácií nájdete na stránke https://edri.org/.

[2] Podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Dokument č. 5 je program zasadnutia, ku ktorému Komisia v počiatočnej fáze poskytla úplný prístup verejnosti.

[4] Úplné znenie návrhu riešenia, ktorý predložila ombudsmanka, je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/185085

[5] Komisia poskytla úplný prístup k odpovediam 16 členských štátov, čiastočný prístup k odpovediam 5 členských štátov a žiadny prístup k odpovediam 6 členských štátov, pokiaľ ide o dotazník A; poskytol čiastočný prístup k odpovediam 14 členských štátov a žiadny prístup k odpovediam 13 členských štátov, pokiaľ ide o dotazník B.

[6] Odpoveď Komisie je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/185086

[7] Otázka č. 30 dotazníka B: „Súhlasíte s návrhom, aby v prípade, že Komisia dostane žiadosť o prístup k dokumentom týkajúcim sa týchto dotazníkov, odpovede na otázky označené ako citlivé neboli zverejnené?“

[8] Článok 8 nariadenia č. 1049/2001.

[9] Pozri odporúčanie o čase, ktorý Európska komisia potrebuje na vybavenie žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom (strategické vyšetrovanie OI/2/2022/OAM), k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661