Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1.  Sťažovateľ, výskumný pracovník, požiadal 15. októbra 2019 Európsky podporný úrad pre azyl (EASO), aby mu poskytol verejný prístup k:

- správy o kvalite spätnej väzby (QFR), ktoré vypracoval úrad EASO. QFR poskytujú spätnú väzbu odborníkom úradu EASO zodpovedným za vedenie pohovorov so žiadateľmi o azyl. Účelom QFR je zdôrazniť osvedčené postupy a/alebo otázky týkajúce sa kvality;

- každú sťažnosť, ktorú úrad EASO dostal od jednotlivcov, mimovládnych organizácií a organizácií občianskej spoločnosti týkajúcu sa operačnej podpory úradu EASO gréckym a talianskym azylovým orgánom (od januára 2015 do októbra 2019);

- týždenné situačné správy z Grécka a Talianska.

2. Úrad EASO odpovedal na pôvodnú žiadosť sťažovateľa 7. novembra 2019. Odmietol prístup k QFR na základe potreby chrániť súkromie a integritu žiadateľov o azyl [1] a potreby chrániť svoj rozhodovací proces [2]. Udelila však prístup k „usmerňovaciemu dokumentu o kvalite“, v ktorom sú zhrnuté hlavné usmernenia obsiahnuté v rôznych QFR. Pokiaľ ide o druhú žiadosť, úrad EASO odkázal sťažovateľa na webové sídlo európskeho ombudsmana, na ktorom je verejne dostupná väčšina sťažností týkajúcich sa jeho operačných činností. Okrem toho začala rozsiahle vyhľadávanie s cieľom zhromaždiť sťažnosti, ktoré dostala, a po odstránení osobných údajov, ktoré obsahovala, poskytla prístup ku všetkým dokumentom, ktoré našla. Úrad EASO informoval sťažovateľa, že zoznam sťažností nemusí byť vyčerpávajúci, keďže je stále potrebné zaviesť formálny mechanizmus podávania sťažností a sťažnosti, ktoré už dostal, nemuseli byť riadne uchovávané. Pokiaľ ide o tretiu žiadosť, úrad EASO poskytol čiastočný prístup k požadovaným dokumentom, pričom upravil len názvy členských štátov, ktoré v súčasnosti nasadzujú expertov na operácie úradu EASO.

3. Sťažovateľ predložil 11. novembra 2019 úradu EASO žiadosť o preskúmanie, tzv. opakovanú žiadosť. Sťažovateľ požiadal úrad EASO, aby preskúmal svoje rozhodnutie len o jeho prvej a druhej žiadosti.

4. Úrad EASO 2. decembra 2019 potvrdil svoje pôvodné rozhodnutie.

5. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s odpoveďou úradu EASO, sa 4. decembra 2019 obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

6. Ombudsmanka začala vyšetrovanie odmietnutia úradu EASO poskytnúť úplný prístup k požadovaným dokumentom.

7. V priebehu vyšetrovania úrad EASO poskytol ombudsmanovi na jeho žiadosť vzorku QFR. Úrad EASO poskytol ombudsmanovi aj ďalšie stanoviská.  

Odmietnutie úradu EASO poskytnúť prístup k správam o spätnej väzbe týkajúcej sa kvality

Argumenty predložené ombudsmanovi

8. Sťažovateľ nespochybňuje argumentáciu úradu EASO, že QFR obsahujú osobné údaje týkajúce sa azylových pohovorov. Keďže však správy nie sú doslovným prepisom pohovorov o azyle, domnieva sa, že osobné údaje by sa mohli ľahko upraviť, čím by sa umožnil zvýšený čiastočný prístup (k zvyšným častiam správ).

9. Úrad EASO tvrdí, že hoci výňatky z azylových pohovorov v QFR neobsahujú žiadne mená, povaha informácií sa týka konkrétnych situácií, v ktorých bolo zapojených len niekoľko jednotlivcov. Redigovanie mien je preto nedostatočné, keďže osoby by mohli byť stále identifikovateľné na základe skutočností opísaných v týchto výňatkoch.

10. Úrad EASO okrem toho tvrdí, že podľa smernice o konaní o azyle sa „osobný pohovor uskutoční za podmienok, ktoré zabezpečia primeranú dôvernosť“[3]. Žiadne informácie by sa nemali poskytovať tretej strane bez výslovného súhlasu žiadateľa. Úrad EASO tvrdí, že existuje reálne riziko oslabenia dôvery žiadateľov v grécke konanie o azyle, ak by sa výňatky zo správ z pohovorov zverejnili. Žiadatelia by mali byť schopní poskytnúť úplný a pravdivý opis skutočností bez strachu z prenasledovania alebo vážneho bezprávia.

11. Okrem toho, keďže úrad EASO koná v mene príslušných vnútroštátnych orgánov, tvrdí, že je viazaný zásadou dôvernosti uloženou členským štátom [4] Táto zásada dôvernosti konania o azyle je ďalej stanovená v praktických príručkách úradu EASO, ktoré vypracovali odborníci z rôznych členských štátov a ktoré odrážajú spoločné postupy a normy konaní o azyle v rámci EÚ [5].

12. Vzhľadom na vysoký počet výňatkov z osobných azylových pohovorov v rámci QFR úrad EASO považuje úpravu všetkých QFR za neprimeranú administratívnu záťaž. V každom prípade sa jej rozhodnutie nezverejniť QFR netýka len výňatkov z azylových pohovorov, ale aj správ ako celku.

13. Úrad EASO takisto tvrdí, že QFR zahŕňajú stanoviská len na interné použitie (v rámci postupov kontroly kvality). Uverejnenie takýchto stanovísk by mohlo narušiť rozhodovací proces azylového konania [6].

14. V snahe zlepšiť transparentnosť a otvorenosť však úrad EASO poskytol sťažovateľovi „usmernenie o kvalite“, v ktorom zlúčil hlavné zásady a usmernenia opakované v rôznych QFR do jedného dokumentu bez toho, aby citoval pohovory o azyle.

Hodnotenie ombudsmana

15. Ombudsmanka posúdila vzorky QFR, ktoré jej poskytol úrad EASO.

16. Ombudsmanka poznamenáva, že správy vo veľkej miere pozostávajú z výňatkov z azylových pohovorov, ktoré uskutočnili odborníci úradu EASO v rámci operačnej podpory úradu EASO. V správach sa posudzujú odpovede poskytnuté žiadateľom o azyl, ako aj techniky pohovoru/otázky použité osobou vedúcou pohovor s cieľom poskytnúť usmernenia odborníkom úradu EASO zapojeným do konania o azyle. Ombudsmanka poznamenáva, že aj keď sú uvedené úryvky z pohovoru anonymizované, sú veľmi citlivé a vzťahujú sa na situácie špecifické pre čas, miesto a kontext.

17. Osobné údaje sú akékoľvek informácie týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby.[7] Ombudsman uznáva, že ak sa osobné údaje stali anonymnými, takže fyzická osoba nie je alebo už nie je identifikovateľná, už ich nemožno považovať za „osobné údaje“. Ak však anonymizované osobné údaje môžu byť stále prepojené s identifikovateľnou fyzickou osobou, mali by sa považovať za „osobné údaje“ tejto osoby [8].

18. Po preskúmaní dokumentov sa ombudsmanka domnieva, že informácie obsiahnuté v QFR týkajúce sa žiadateľov o azyl sú takej povahy, že by mohli umožniť identifikáciu žiadateľov o azyl. Informácie by sa preto mali považovať za „osobné údaje“.

19. Všetky informácie, ktoré predstavujú osobné údaje, možno sprístupniť len vtedy, ak osoba žiadajúca o prístup preukáže, že takýto prístup je nevyhnutný vo verejnom záujme. Ak je táto podmienka splnená, prístup by sa mal stále zamietnuť, ak by sa zverejnením informácií zdôraznili oprávnené záujmy dotknutých osôb.

20. V tomto prípade možno pochopiť, že je nevyhnutné, aby sa tieto „osobné údaje“ poskytli sťažovateľovi. Je potrebné, aby sa identifikovali a riešili všetky problémy súvisiace s azylovým procesom. Ide o nevyhnutnosť „vo verejnom záujme“.

21. Ombudsmanka  však poznamenáva, že zverejnenie osobných údajov by ohrozilo oprávnené záujmy žiadateľov o azyl. Jedným zo základných kameňov dobre fungujúceho konania o azyle je poskytnúť žiadateľom o azyl bezpečné prostredie, ktoré im poskytne informácie o ich pozadí. Ombudsmanka preto uznáva význam zásady dôvernosti pri pohovoroch o azyle. Poskytnutie akýchkoľvek informácií, ktoré žiadatelia poskytli v súvislosti s azylovým pohovorom, ich môže ohroziť.  

22. Ombudsman sa preto domnieva, že verejnému záujmu najlepšie poslúži nezverejnenie dokumentov.

23. Ombudsmanka sa preto domnieva, že úrad EASO správne odmietol prístup k osobným údajom s cieľom chrániť súkromie a integritu žiadateľov o azyl.

24. Pokiaľ ide o informácie, ktoré žiadatelia neposkytli, ombudsmanka poznamenáva, že QFR obsahujú podrobnú spätnú väzbu a názory na to, ako sa majú viesť pohovory o azyle, vrátane praktických príkladov techník pohovoru, metód a nástrah pri pohovoroch o azyle (zo strany žiadateľa aj osoby vedúcej pohovor). Vysvetľuje sa napríklad, prečo by sa odpoveď žiadateľa o azyl nemala považovať za dôveryhodnú.

25. Ombudsmanka uznáva, že zverejnenie týchto informácií by mohlo oslabiť účinnosť konania o azyle, konkrétne fázy pohovoru v rámci tohto konania.  

26. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa ombudsmanka domnieva, že úrad EASO bol oprávnený odmietnuť prístup k QFR.

27. Ombudsmanka však víta vydanie „usmerňovacieho dokumentu o kvalite“ úradom EASO. Po porovnaní nezverejnených QFR a zverejneného usmerňovacieho dokumentu ombudsmanka konštatuje, že hlavné usmerňujúce zásady kvality pohovorov sú obsiahnuté v usmerňovacom dokumente. Uverejnením tohto dokumentu úrad EASO dosiahol spravodlivú rovnováhu medzi ochranou osobných údajov, dôvernosťou pohovorov a rozhodovacím procesom na jednej strane a zabezpečením primeranej transparentnosti azylového konania úradu EASO na strane druhej.

Neschopnosť úradu EASO riadne zaregistrovať sťažnosti, ktoré dostal, a poskytnúť k nim prístup

Argumenty predložené ombudsmanovi

28. Sťažovateľ sa domnieva, že hoci úrad EASO nie je povinný zaviesť mechanizmus na podávanie sťažností, stále je dobrou administratívnou praxou zabezpečiť, aby boli sťažnosti riadne zaregistrované a podané. Zdôrazňuje, že chce získať prístup ku všetkým sťažnostiam, ktoré úrad EASO dostal. Spochybňuje preto skutočnosť, že zoznam výhrad nie je vyčerpávajúci.

29. Úrad EASO vysvetľuje, že mechanizmus podávania sťažností sa stále zavádza. Tvrdí, že to v minulosti nemohla urobiť z dôvodu chýbajúceho právneho základu pre spracúvanie osobných údajov podľa nariadenia, ktorým sa zriaďuje EASO [9]. Zavedenie mechanizmu na podávanie sťažností sa predpokladá v budúcom nariadení o zriadení Agentúry Európskej únie pre azyl (EUAA)[10].

30. Keďže nie je zavedený formálny mechanizmus na podávanie sťažností, úrad EASO nemá zavedený štandardný postup na registráciu a uchovávanie prijatých sťažností. V dôsledku toho EASO tvrdí, že hypoteticky by mohlo byť možné, že nie všetky sťažnosti prijaté v predchádzajúcich rokoch boli riadne uchovávané.

31. Úrad EASO napriek tomu vynaložil rozsiahle úsilie na identifikáciu prijatých sťažností. Úrad EASO poskytol prístup ku všetkým sťažnostiam, ktoré mohol identifikovať (po úprave osobných údajov, ktoré obsahoval).

Hodnotenie ombudsmana

32. Ombudsmanka poznamenáva, že sťažovateľ chce mať prístup ku všetkým sťažnostiam doručeným úradu EASO.

33. Ombudsmanka súhlasí so sťažovateľom, že je problematické, že úrad EASO nemôže zaručiť, že všetky prijaté sťažnosti bude možné nájsť. Konštatuje, že v predchádzajúcom prípade navrhla úradu EASO, „aby nadviazal na svoj záväzok zriadiť mechanizmus podávania sťažností a urobil tak prioritne“.[11]

34. V odpovedi na návrh ombudsmanky na zlepšenie v tejto veci [12] úrad EASO potvrdil, že je v procese vytvárania počítačového mechanizmu na vybavovanie sťažností (v tom čase vykonával štúdiu uskutočniteľnosti). Ombudsmanka uvítala pozitívnu reakciu úradu EASO a kroky, ktoré podnikol na vykonanie svojho návrhu na zlepšenie.

35. Po zavedení takéhoto systému budú sťažnosti riešené prostredníctvom tohto systému ľahko identifikovateľné.

36. Ombudsmanka poznamenáva, že v tejto súvislosti úrad EASO vykonal rozsiahle vyhľadávanie svojich záznamov v snahe identifikovať tie sťažnosti, ktoré mohol mať, a poskytol čiastočný prístup k tým, ktoré našiel.

37. Ombudsmanka preto s náležitým zreteľom na potrebu zlepšiť systém nezistila nič, čo by naznačovalo, že úrad EASO konal nesprávnym úradným postupom pri pokusoch identifikovať sťažnosti, ktoré mu boli doručené v súvislosti s jeho činnosťami operačnej podpory v Grécku a Taliansku v rokoch 2015 až 2019, a poskytnúť k nim prístup.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Európsky podporný úrad pre azyl sa nedopustil nesprávneho úradného postupu.

Sťažovateľ a úrad EASO budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 23. júla 2020

[1] V súlade s článkom 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] V súlade s článkom 4 ods. 3 druhou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[3] Článok 15 ods. 2 smernice 2013/32/EÚ o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A32013L0032.

[4] Článok 48 smernice 2013/32/EÚ.

[5] Usmernenia sú k dispozícii na tomto odkaze: https://easo.europa.eu/practical-tools.

[6] Článok 4 ods. 3 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001.

[7] Článok 3 ods. 1 nariadenia 2018/1725 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie a o voľnom pohybe takýchto údajov, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[8] Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) z 27. novembra 2018, VG/Európska komisia, T‑314/16 a T‑435/16, bod 74: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=anonymised&docid=208102&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=5615506#ctx1

[9] Nariadenie č. 439/2010, ktorým sa zriaďuje Európsky podporný úrad pre azyl, k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:132:0011:0028:EN:PDF <.

[10] Európska komisia predložila 4. mája a 13. júla 2016 sedem legislatívnych návrhov týkajúcich sa nariadenia o Agentúre Európskej únie pre azyl, ktorým sa zrušuje nariadenie (EÚ) č. 439/2010.

[11] Rozhodnutie európskej ombudsmanky vo veci 1139/2018/MDC o správaní expertov pri pohovoroch so žiadateľmi o azyl organizovaných Európskym podporným úradom pre azyl, k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119726.

[12] Úplná odpoveď úradu EASO je k dispozícii na tomto odkaze: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/125885.