Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ pracoval pre štvrtý pilier (ďalej len „štvrtý pilier“) Misie Organizácie Spojených národov pre dočasnú správu v Kosove (UNMIK).

2. UNMIK bola zriadená rezolúciou Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov č. 1244 z 10. júna 1999 [1]. Bol zorganizovaný do štyroch oblastí činnosti (pilierov) pod vedením rôznych medzinárodných odborných subjektov. Pilier IV bol poverený poskytnutím právneho, inštitucionálneho a politického rámca pre hospodársku rekonštrukciu, obnovu a rozvoj Kosova [2]. Na jej čele stál zástupca osobitného zástupcu generálneho tajomníka Organizácie Spojených národov (DSRSG), ktorého menoval tento zástupca a ktorý bol zodpovedný za vykonávanie činností piliera prostredníctvom správy jeho prevádzkového rozpočtu.

3. Ako sa predpokladá v nariadení Rady (ES) č. 1080/2000 [3] a následne v nariadení Rady č. 1085/2006 [4], pilier IV financovala v plnej miere Európska komisia, ktorá financovala jeho prevádzkové náklady v rokoch 1999 až 2008 vrátane jeho likvidácie. Finančné prostriedky boli sprístupnené prostredníctvom po sebe nasledujúcich dohôd o príspevku.

4. V roku 2005 sa Komisia a DSRSG dohodli, že pilier IV dosiahol väčšinu svojich cieľov, a preto zorganizovali jeho ukončenie. V roku 2007 sa Komisia rozhodla ukončiť financovanie a pilier IV začal obmedzovať svoje činnosti a pripravovať ich prevod kosovským dočasným inštitúciám samosprávy. Pilier IV napokon ukončil svoju činnosť 30. júna 2008.

5. S cieľom zabrániť tomu, aby kľúčoví zamestnanci opúšťali svoje pracovné miesta v rámci piliera IV príliš skoro, a tým zabezpečiť hladký prechod, sa Komisia a vedenie piliera IV dohodli na systéme udržania zamestnancov.

6. V novembri 2006 DSRSG prijal rozhodnutie (ďalej len „pravidlá retenčného bonusu“), podľa ktorého zamestnanci, ktorých pracovné miesta boli zrušené v rámci piliera a ktorým nebola ponúknutá alternatívna práca, dostanú bonus (ďalej len „retenčný bonus“). Bonus závisel od dostupnosti finančných prostriedkov od Komisie. Okrem toho, aby mali zamestnanci nárok na retenčnú prémiu, museli byť zamestnaní aspoň jeden rok pred ukončením svojho pracovného miesta (ďalej len "kritériá oprávnenosti"). V roku 2007 Komisia prijala rozhodnutie o financovaní štvrtého piliera UNMIK [5] (ďalej len "rozhodnutie o financovaní"). Ten predpokladal, že zamestnancom, ktorí zostali na svojich pracovných miestach až do požiadania o odchod, bude priznaná retenčná prémia.

7. V tom istom roku sa orgány piliera IV rozhodli udeliť retenčný bonus zamestnancom, ktorí na konci roka 2007 už pracovali pre pilier aspoň jeden rok (ďalej len "napadnuté rozhodnutie"). Vzhľadom na to, že sťažovateľ túto podmienku nesplnil, pretože začal pracovať pre pilier od [...], nedostal bonus. Sťažovateľ sa obrátil na svoju hierarchiu v rámci štvrtého piliera a sťažoval sa, že napadnuté rozhodnutie nie je zákonné. Jeho žiadosti boli zamietnuté.

8. Dňa [...] sa sťažovateľ obrátil na Komisiu a požiadal ju, aby zrušila napadnuté rozhodnutie a poskytla mu bonus. Sťažovateľ vo svojom liste uviedol, že napadnuté rozhodnutie je nezákonné, pretože na jednej strane doplnilo do pravidiel retenčného bonusu nové pravidlo, a to, že kritérium ročnej praxe musí byť splnené na konci roka 2007. Bolo to tiež v rozpore s jeho pracovnou zmluvou, v ktorej sa uvádzalo, že by mohol mať nárok na retenčný bonus, ak by spĺňal kritériá oprávnenosti uvedené v pravidlách retenčného bonusu. Na druhej strane bol bonus poskytnutý niektorým zamestnancom, ktorých pracovné miesta neboli na konci roka 2007 zrušené.

9. Komisia odpovedala [...]. Informovala sťažovateľa, že v žiadnom prípade nie je zapojená do riadenia piliera IV a že sťažovateľ je zamestnancom UNMIK, ktorý podpísal pracovnú zmluvu so skupinou DSRSG. Komisia preto dospela k záveru, že nemôže preskúmať napadnuté rozhodnutie prijaté vedením piliera IV. Komisia okrem toho uviedla, že hoci rozhodnutie o financovaní obsahovalo súhlas Komisie s udelením retenčného bonusu v rámci piliera IV, „neobsahovalo a nemohlo obsahovať ustanovenia o uplatňovaní alebo kritériá individuálneho poskytovania“, ktoré mal určiť DSRSG.

10. Sťažovateľ nebol spokojný s výsledkom týchto kontaktov a obrátil sa na ombudsmana.

Predmet vyšetrovania

11. Ombudsmanka začala vyšetrovanie tohto tvrdenia:

Pokiaľ ide o vyplácanie retenčných bonusov, Komisia si nesplnila svoju povinnosť dohliadať na využívanie finančných prostriedkov štvrtým pilierom UNMIK.

12. Okrem uvedeného tvrdenia sťažovateľ tvrdil, že Komisia by mala zrevidovať napadnuté rozhodnutie a udeliť mu retenčnú prémiu. Vzhľadom na to, že Komisia nemala právomoc preskúmať rozhodnutie prijaté DSRSG, ombudsman však toto tvrdenie nezahrnul do svojho vyšetrovania [6]. Ombudsman okrem toho informoval sťažovateľa, že nezaujme stanovisko k argumentom týkajúcim sa údajného porušenia pracovnej zmluvy manažmentom piliera IV. Dôvodom bolo, že správanie vedenia nebolo v rámci mandátu ombudsmana.

Vyšetrovanie

13. Sťažovateľ sa 30. septembra 2010 obrátil na ombudsmana a následne 24. a 29. októbra 2010 svoju sťažnosť dokončil. Ombudsman postúpil sťažnosť predsedovi Európskej komisie 29. novembra 2010.

14. V ten istý deň sa ombudsmanka spýtala predsedu Dvora audítorov Európskej únie, či táto inštitúcia vykonala audit použitia finančných prostriedkov, ktoré boli k dispozícii pre pilier IV v dôsledku rozhodnutia o financovaní. V prípade kladnej odpovede ombudsmanka požiadala o výsledky uvedeného auditu. Dňa 8. decembra 2010 Dvor audítorov informoval ombudsmana, že nevykonal žiadnu audítorskú prácu týkajúcu sa použitia týchto finančných prostriedkov.

15. Dňa 18. januára 2011 zástupcovia ombudsmana preskúmali spis Komisie týkajúci sa sťažnosti a vyhotovili kópie príslušných dokumentov. Dňa 19. januára 2011 Komisia zaslala e-mailom objasnenia týkajúce sa určitých dokumentov, ktoré boli preskúmané počas inšpekcie. Sťažovateľovi a Komisii bola 4. februára 2011 zaslaná správa o inšpekcii.

16. Dňa 11. marca 2011 Komisia predložila svoje stanovisko k sťažnosti, ktoré bolo postúpené sťažovateľovi s výzvou na predloženie pripomienok. Sťažovateľ predložil pripomienky 30. apríla 2011.

Analýza a závery ombudsmana

A. Tvrdenie, že Komisia nedohliadala na použitie finančných prostriedkov EÚ na retenčný bonus

Argumenty predložené ombudsmanovi

17. Sťažovateľ vo svojej sťažnosti tvrdil, že nedbanlivosť Komisie umožnila zneužitie finančných prostriedkov EÚ v rozpore so „základnými zásadami práva EÚ, ktorými sú spravodlivé zaobchádzanie, dobrá správa vecí verejných, dobrá viera v zmluvné vzťahy, právna istota, oprávnené očakávania atď.“Komisia si teda nesplnila svoju povinnosť riadneho finančného hospodárenia. Podľa názoru sťažovateľa tak Komisia urobila aj napriek tomu, že i) štvrtý pilier financovala Komisia, ii) Komisia musela schváliť významné výdavky uvedeného fondu, iii) jeho mzda mu bola prevedená z belgického účtu, ktorý pravdepodobne patril Komisii, a iv) papier, na ktorom bola vytlačená jeho pracovná zmluva, mal logo UNMIK aj EÚ.

18. Komisia vo svojich pripomienkach uviedla, že si splnila svoje povinnosti a primerane dohliadala na činnosti piliera IV. Uviedla, že podľa dohody o príspevku [7] bol pilier oznámený Európskemu parlamentu a Komisii. Medzi jeho povinnosti patrilo okrem iného [8] zasielanie štvrťročných správ Komisii o vykonávaní politík a podrobných správ o financovaní, výdavkoch a personálnom rozvoji. Boli podmienkou na vyplatenie splátok do piliera. Všetky tieto správy schválil zodpovedný úradník Komisie a audit účtovnej závierky piliera vykonal aj nezávislý audítor, ktorý vydal „výroky bez výhrad“.

19. Okrem týchto formálnych overení boli styčný úrad Komisie pre Kosovo a ústredie Komisie v pravidelnom kontakte s pilierom IV. Všeobecne povedané, integrita piliera IV počas jeho misie nebola nikdy spochybnená.

20. Okrem toho správy v rámci piliera IV neuviedli žiadne dôvody domnievať sa, že finančné prostriedky vyhradené na retenčný režim sa použili na iné účely. Komisia sa nedomnievala, že všeobecné podmienky vyplácania bonusu, o ktorých vedela, boli v rozpore s právom Únie. Preto nemala v úmysle ani právomoc spochybniť individuálne rozhodnutia týkajúce sa vyplatenia bonusu. Pokiaľ ide o konkrétny prípad sťažovateľa, Komisia uviedla, že po jeho liste z [...] kontaktovala vedenie piliera IV a dostala uspokojivú odpoveď. V odpovedi sa uvádzalo, že bol dodržaný správny postup a bolo vyžiadané primerané právne poradenstvo.

21. Komisia napokon zopakovala, že nie je zamestnávateľom sťažovateľa, pretože i) pilier IV nie je opatrením spoločného riadenia [9]; ii) Komisia nemala žiadne prepojenie s dodávateľmi piliera [10] vrátane jeho zamestnancov; a iii) Komisia bola vyňatá z akéhokoľvek druhu zodpovednosti za opatrenia piliera IV [11]. V každom prípade Komisia nikdy nevyplatila sťažovateľovi žiadnu priamu platbu a pilier IV bol povinný používať logo EÚ na hlavičkových papieroch, letákoch, priestoroch atď.[12].

22. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach uviedol, že Komisia neodporuje jeho tvrdeniu, že retenčná prémia bola udelená v rozpore s podmienkami stanovenými v rozhodnutí o financovaní. Okrem toho tvrdil, že to bolo možné, pretože Komisia nedostatočne dohliadala na využívanie finančných prostriedkov vyhradených na retenčnú prémiu. Sťažovateľ napokon zdôraznil, že pilier IV financovaný EÚ v celom rozsahu, logo EÚ sa objavuje všade a v pracovných zmluvách bol pilier IV opísaný ako „pilier EÚ“. Podľa jeho názoru to vytvorilo „oprávnené očakávania“pre zamestnancov piliera, že EÚ zabezpečí dodržiavanie všeobecných zásad práva EÚ a základných práv. Komisia by preto mala zabezpečiť uvedené skutočnosti a nemala by sa „schovávať za Organizáciu Spojených národov“.

Hodnotenie ombudsmana

23. Ombudsman chápe, že sťažovateľ sa domnieva, že skutočnosť, že Komisia nedohliadala na využívanie finančných prostriedkov EÚ prostredníctvom piliera IV, čo bolo podľa neho v rozpore s rozhodnutím o financovaní, umožnila pilieru IV prijať napadnuté rozhodnutie a svojvoľne vyplácať retenčné bonusy. Podľa oddielu 6.1 (Audit a finančná kontrola) prílohy k rozhodnutiu o financovaní „účtovníctvo a operácie všetkých akcií vedených v rámci programu podliehajú finančnému dohľadu a kontrole zo strany Komisie vrátane Európskeho úradu pre boj proti podvodom“. Ombudsman začal toto vyšetrovanie na základe uvedeného ustanovenia, pretože z korešpondencie medzi sťažovateľom a Komisiou pred podaním sťažnosti nebolo jasné, či Komisia skutočne splnila túto povinnosť.

24. Komisia však vo svojom stanovisku poskytla dostatočné vysvetlenia, aby preukázala, že skutočne vykonávala dohľad nad činnosťami piliera, a najmä nad jeho výdavkami, a to tak ex ante (štvrťročné správy boli predpokladom pre ďalšie platby), ako aj ex post (prostredníctvom nezávislého auditu, pri ktorom sa nezistila žiadna nezrovnalosť). Okrem toho z vysvetlení Komisie týkajúcich sa jej kontaktov s pilierom IV vyplýva, že s pilierom pravidelne komunikovala rôznymi kanálmi.

25. Zdá sa teda, že Komisia splnila všetky svoje formálne overovacie povinnosti, pokiaľ ide o využívanie finančných prostriedkov EÚ, ktoré jej boli sprístupnené v rámci piliera.

26. Pokiaľ ide o konkrétnu otázku retenčného bonusu, ombudsmanka poukazuje na to, že ani rozhodnutie o financovaní prijaté Komisiou, ani následné dohody o príspevku nestanovili jasné podmienky na udelenie bonusu. To mohlo prispieť k názoru sťažovateľa, že podrobné pravidlá stanovené vedením piliera IV sú v skutočnosti v rozpore s rozhodnutím.

27. Na druhej strane však z dokumentov, ku ktorým mali zástupcovia ombudsmana prístup počas inšpekcie [13], jasne vyplynulo, že Komisia aj orgány piliera IV sa domnievajú, že orgány piliera IV majú v tejto veci úplnú diskrečnú právomoc.

28. Tento názor nemožno spochybniť. Ombudsmanka sa domnieva, že pokiaľ Komisia splnila svoje ciele a dodržala zásady práva EÚ, mohla sa platne zdržať stanovenia konkrétnejších a podrobnejších pravidiel udeľovania bonusu.

29. Bonus sa mal poskytnúť v kontexte veľmi špecifických a výnimočných okolností, konkrétne ukončenia piliera IV a následného postupného presunu jeho činností na kosovské orgány. Ako sa uvádza v rozhodnutí o financovaní, bolo mimoriadne ťažké udržať potrebných zamestnancov až do konca misie v rámci piliera IV. To by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov piliera. Okrem toho z dokumentov, ku ktorým mal ombudsman prístup počas nahliadnutia do spisov Komisie, sa zdá, že retenčný bonus nebol myslený ako všeobecná odmena pre všetkých zamestnancov, ktorí zostali na svojich pracovných miestach až do konca misie piliera IV. Bonus sa vzťahuje len na kľúčových zamestnancov.

30. Podľa názoru ombudsmana nie je opodstatnené tvrdiť, že Komisia mala stanoviť podrobnejšie kritériá vyplácania retenčnej prémie. V každom prípade bolo vedenie piliera IV orgánom, ktorý mal lepšie predpoklady na určenie i) kľúčových pozícií, ktoré bolo potrebné zachovať do konca misie, aby sa zabezpečili jej ciele, ii) podmienok, ktoré kľúčový personál musel splniť, aby získal bonus, a iii) kedy by sa mala uskutočniť platba retenčnej prémie s cieľom primerane motivovať takýto personál, aby zostal v službe až do konca misie. Tieto rozhodnutia sa netýkajú len personálnej politiky, ale aj komplexných technických posúdení a posúdení príležitostí v konkrétnom politickom prostredí. Vyžadujú si tiež dôkladnú znalosť terénnych podmienok. Všetky tieto prvky boli jasne dostupné pre riadenie piliera IV, a nie pre Komisiu.

31. Správa piliera IV by tak mohla legitímne využiť voľnú úvahu, ktorá jej bola priznaná v súvislosti s retenčnou prémiou, aby sa dosiahol cieľ stanovený rozhodnutím o financovaní a plánovaný Komisiou.

32. Okrem toho nič v kontrolovaných dokumentoch nenaznačuje, ako tvrdí sťažovateľ, že by sa Komisia mala domnievať, že finančné prostriedky boli použité na iné účely v rozpore s rozhodnutím o financovaní.

33. Ombudsmanka napokon poznamenáva, že Komisia zjavne vykonala vlastné posúdenie toho, či pravidlá týkajúce sa retenčnej prémie prijaté v rámci piliera IV boli v prípade sťažovateľa v súlade so zásadami EÚ. Hoci Komisia i) nemohla zasahovať do rozhodnutí prijatých v rámci piliera IV ani ich meniť po ich prijatí a ii) bola oslobodená od zodpovednosti za zmluvné otázky medzi pilierom IV a jeho dodávateľmi (ako Komisia uviedla vo svojom stanovisku a preukázala v kontrolovaných dokumentoch), stále kontaktovala vedenie piliera IV v súvislosti s obavami sťažovateľa. Komisia dospela k záveru, že riadenie piliera IV sa riadilo správnymi vnútornými postupmi a v súvislosti s prípadom sťažovateľa požiadala o primerané právne poradenstvo.

34. Počas kontroly spisov Komisie mohli zástupcovia ombudsmana overiť, či korešpondencia medzi Komisiou a pilierom IV podporuje uvedený záver Komisie.

35. Ombudsman sa domnieva, že bez ohľadu na mieru voľnej úvahy ponechanú partnerom Komisie v rámci finančného vzťahu by bolo osvedčeným postupom, keby sa Komisia skontaktovala s týmito partnermi s cieľom overiť jednotlivé okolnosti prípadu, ktorý jej bol oznámený, a zabezpečiť tak úplné dodržiavanie zásad EÚ, ako sú napríklad zásady transparentnosti, rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie.[14] Komisia tak urobila v tomto prípade. Ombudsmanka preto v tejto súvislosti nezistila žiadny prípad nesprávneho úradného postupu.

36. Ombudsmanka však poukazuje na to, že zamestnanci piliera IV pravdepodobne nevedeli, že Komisia nie je zodpovedná za potenciálne škody vyplývajúce z ich zmluvného vzťahu s pilierom [15]. Na základe pripomienok sťažovateľa ombudsman dospel k záveru, že v situáciách, v ktorých sa zdá, že Komisia je prima facie do veľkej miery zapojená, sa tretie strany môžu domnievať, že sú v nepriamom zmluvnom vzťahu s EÚ, a teda pod jej ochranou. Toto presvedčenie, hoci je zmluvne nepodložené, je dôkazom vysokej úcty a dôvery zo strany EÚ, najmä v tretích krajinách. S cieľom zabrániť narušeniu tejto dôvery by Komisia mohla zvážiť, že požiada svojich partnerov, aby informovali svojich vlastných dodávateľov o tom, že Komisia nie je zmluvnou stranou ich zmluvy. V tejto súvislosti ombudsman uvedie ďalšiu poznámku.

B. Závery

Ombudsman na základe svojho vyšetrovania tejto sťažnosti uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Ombudsman v tomto prípade nezistil prípad nesprávneho úradného postupu Komisie.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Ďalšie poznámky

S cieľom vyhnúť sa mylným dojmom týkajúcim sa povahy a rozsahu jej zapojenia v situáciách, ako je situácia opísaná sťažovateľom, by Komisia mohla zvážiť, že požiada svojich partnerov, aby vo svojich kontaktoch s tretími stranami jasne uviedli, že nie je zmluvnou stranou a nemôže byť braná na zodpovednosť za zmluvné nedostatky.

P. Nikiforos Diamandouros

V Štrasburgu 2. septembra 2011

[1] K dispozícii na adrese: http://www.nato.int/kosovo/docu/u990610a.htm

[2] Pilier IV pozostával z niekoľkých zložiek: orgán centrálnej banky, colná správa UNMIK, služba pre fiškálne záležitosti a Kosovská zverenecká agentúra.

[3] Nariadenie Rady (ES) č. 1080/2000 z 22. mája 2000 o podpore dočasnej misie Organizácie Spojených národov v Kosove a Úradu vysokého splnomocnenca v Bosne a Hercegovine. Ú. v. ES L 122, 2000, s. 27.

[4] Nariadenie Rady (ES) č. 1085/2006 zo 17. júla 2006, ktorým sa ustanovuje nástroj predvstupovej pomoci. Ú. v. EÚ L 210, 2006, s. 82.

[5] Rozhodnutie Komisie K(2007) 2367 z 31. mája 2007 o financovaní štvrtého piliera od 1. júna 2007 do 31. januára 2008.

[6] Ombudsman vo svojom rozhodnutí o sťažnosti 1256/2002/GG už dospel k záveru, že Komisia nie je zmluvnou stranou pracovných zmlúv podpísaných misiou UNMIK v rámci piliera IV a jej zamestnancami. Rozhodnutie je k dispozícii na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/1761/html.bookmark

[7] Dohoda o príspevku 140/946 z 3. júla 2007, zmenená 19. septembra a 31. októbra 2007.

[8] Konkrétne ide o polročné správy pre Komisiu a Európsky parlament.

[9] Ako sa stanovuje v článku 1 ods. 5 osobitných podmienok dohody o príspevku.

[10] Článok 1 ods. 3 bod 3 všeobecných a administratívnych ustanovení dohody o príspevku.

[11] Článok 3 dohody o príspevku.

[12] Článok 6 všeobecných podmienok dohody o príspevku, podľa ktorého bol pilier povinný zverejniť, že ho financuje EÚ. To zahŕňalo používanie loga EÚ na kancelárskych materiáloch a iných zariadeniach.

[13] Komisia tieto dokumenty označila za dôverné. Preto podľa vykonávacích predpisov ombudsmana k nim nemôže mať prístup ani verejnosť, ani sťažovateľ.

[14] Analogicky článok 43 ods. 6 vykonávacích pravidiel, ktoré sa vzťahujú na nariadenie o rozpočtových pravidlách EÚ, v ktorom sa stanovuje, že „ pri vykonávaní projektov v rámci spoločného hospodárenia musia medzinárodné organizácie spĺňať aspoň tieto požiadavky: a) postupy verejného obstarávania a udeľovania grantov musia byť v súlade so zásadami transparentnosti, proporcionality, riadneho finančného hospodárenia, rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie, neexistencie konfliktu záujmov a dodržiavania medzinárodne uznávaných noriem.“K dispozícii na adrese http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/regulations/syn_pub_rf_modex_en.pdf

[15] To je presne prípad tejto sťažnosti, ako aj sťažnosti 1256/2002/GG.