Le contexte de la plainte

1. Le plaignant était employé par le quatrième pilier ("Pilier IV") de la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK).

2. La MINUK a été mise en place par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies du 10 janvier 1999[1]. Son organisation reposait sur quatre domaines d'action (piliers) gérés par différentes entités internationales spécialisées. Le quatrième pilier avait pour mission de fournir le cadre juridique, institutionnel et politique pour la reconstruction, la reprise et le développement économiques du Kosovo[2]. Il était dirigé par le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies. Ce représentant était nommé par le Secrétaire général et était responsable de la mise en œuvre des activités du pilier par la gestion de son budget de fonctionnement.

3. Conformément au règlement (CE) n° 1080/2000 du Conseil[3], et ensuite au règlement 1085/2006 du Conseil[4], le quatrième pilier était entièrement financé par la Commission européenne, qui a assumé ses coûts de fonctionnement entre 1999 et 2008, y compris sa liquidation. Le financement était accordé par le biais de conventions de contribution successives.

4. En 2005, la Commission et le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies ont reconnu que le quatrième pilier avait atteint ses objectifs dans une large mesure et ont donc organisé le démantèlement progressif de celui-ci. En 2007, la Commission a décidé d'arrêter le financement du quatrième pilier. Celui-ci a commencé à réduire ses activités et à préparer leur transfert aux Institutions provisoires d'administration autonome du Kosovo. Le quatrième pilier a finalement cessé ses activités le 30 juin 2008.

5. Afin d'éviter un départ trop rapide du personnel clé du quatrième pilier, et donc d'assurer une transition en douceur, la Commission et la direction du quatrième pilier sont convenues d'un plan de maintien.

6. En novembre 2006, le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies a adopté une décision (les "règles régissant l'indemnité de maintien") selon laquelle une indemnité de maintien (retention bonus) serait octroyée aux membres du personnel du quatrième pilier dont le poste serait supprimé et à qui aucun autre emploi n'aurait été proposé. Cette indemnité dépendait du financement mis à disposition par la Commission. En outre, pour pouvoir bénéficier de cette indemnité de maintien, les membres du personnel devaient avoir accompli un an de service à la date de la suppression de leur poste (les "critères d'éligibilité"). En 2007, la Commission a adopté une décision concernant le financement du quatrième pilier de la MINUK[5] (la "décision de financement"). Cette dernière prévoyait l'octroi d'une indemnité de maintien aux membres du personnel restés en poste jusqu'à ce qu'il leur soit demandé de partir.

7. En 2007 toujours, les responsables du quatrième pilier ont décidé d'octroyer l'indemnité de maintien aux membres du personnel qui, fin 2007, avaient déjà travaillé pendant au moins un an pour ce pilier (la "décision contestée"). Le plaignant ne remplissait pas cette condition puisqu'il avait commencé à travailler pour le quatrième pilier [...] ; il n'a donc pas reçu cette indemnité. Le plaignant a entrepris des démarches auprès de la hiérarchie du quatrième pilier et a dénoncé le fait que la décision contestée n'était pas légale. Ses demandes ont été rejetées.

8. Le [...], le plaignant s'est adressé à la Commission, pour lui demander d'annuler la décision contestée et de lui octroyer l'indemnité de maintien. Dans sa lettre, le plaignant indiquait que la décision contestée n'était pas légale, parce que, d'une part, elle ajoutait une nouvelle disposition aux règles régissant l'indemnité de maintien, en exigeant que le critère d'expérience d'un an soit rempli à la fin de 2007. Selon le plaignant, cette décision violait également son contrat de travail, lequel stipulait qu'il pouvait être éligible à l'octroi d'une indemnité de maintien s'il répondait aux critères d'éligibilité définis dans les règles régissant l'indemnité de maintien. D'autre part, cette indemnité a été octroyée à certains employés dont les emplois n'ont pas été supprimés fin 2007.

9. La Commission a répondu le [...]. Elle a informé le plaignant qu'elle ne jouait aucun rôle dans la gestion du quatrième pilier, que le plaignant était employé par la MINUK et qu'il avait signé un contrat de travail avec le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies. La Commission a dès lors conclu qu'elle ne pouvait pas revoir la décision contestée, qui avait été prise par la direction du quatrième pilier. La Commission a en outre indiqué que, même si la décision de financement comprenait l'accord de la Commission quant à l'octroi d'une indemnité de maintien par le quatrième pilier, elle "ne contenait pas – et ne pouvait pas contenir – de dispositions de mise en œuvre, ni de critères d'attribution individuelle" qui devaient être décidés par le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies.

10. Les résultats de ces contacts n'ont pas donné satisfaction au plaignant, qui s'est alors adressé au Médiateur européen.

Le sujet de l’enquête

11. Le Médiateur a ouvert une enquête sur l'allégation suivante :

La Commission n'aurait pas assumé sa responsabilité de supervision de l'usage des fonds par le quatrième pilier de la MINUK, en ce qui concerne le paiement des indemnités de maintien.

12. En plus de cette allégation, le plaignant affirmait que la Commission devrait revoir la décision contestée et lui accorder l'indemnité de maintien. Considérant que la Commission n'était pas habilitée à revoir une décision prise par le Représentant spécial adjoint du Secrétaire général des Nations unies, le Médiateur n'a toutefois pas repris cette allégation dans son enquête[6]. En outre, le Médiateur a informé le plaignant qu'il ne prendrait pas position sur les arguments relatifs à l'allégation selon laquelle la direction du quatrième pilier n'aurait pas respecté le contrat de travail qui la liait au plaignant, la conduite de la direction ne relevant pas du mandat du Médiateur.

L'enquête

13. Le plaignant a saisi le Médiateur le 30 septembre 2010 et a ensuite complété sa plainte les 24 et 29 octobre 2010. Le 29 novembre 2010, le Médiateur a transmis la plainte au Président de la Commission européenne.

14. À cette même date, le Médiateur a demandé au Président de la Cour des comptes européenne si son institution avait contrôlé l'usage des fonds mis à disposition pour le quatrième pilier conformément à la décision de financement. Si tel était le cas, le Médiateur souhaitait obtenir les résultats de cet audit. Le 8 décembre 2010, la Cour des comptes européenne a informé le Médiateur qu'elle n'avait pas réalisé d'audit sur l'usage de ces fonds.

15. Le 18 janvier 2011, les représentants du Médiateur ont analysé le dossier de la Commission sur la plainte et ont fait des copies des documents pertinents. Le 19 janvier 2011, la Commission a fourni des précisions par courriel au sujet de certains documents qui avaient été examinés au cours de l'enquête. Un rapport d'enquête a été envoyé au plaignant et à la Commission le 4 février 2011.

16. Le 11 mars 2011, la Commission a remis son avis sur la plainte. Cet avis a été transmis au plaignant, qui a été invité à formuler ses observations, ce qu'il a fait le 30 avril 2011.

L'examen et les conclusions du Médiateur

A. L'allégation selon laquelle la Commission n'a pas supervisé l'usage des fonds de l'Union européenne destinés à l'indemnité de maintien

Les arguments présentés au Médiateur

17. Dans sa plainte, le plaignant faisait valoir que la négligence de la Commission avait donné lieu à un mauvais usage des fonds de l'Union européenne, en violation "des principes fondamentaux du droit de l'Union européenne tels que traitement équitable, bonne administration, bonne foi dans l'application des contrats, sécurité juridique, attentes légitimes, etc". La Commission aurait donc failli à sa mission de bonne gestion financière. Selon le plaignant, la Commission a agi de la sorte, alors même que (i) le financement du quatrième pilier provenait de la Commission, (ii) les dépenses importantes au titre dudit fonds devaient être approuvées par la Commission, (iii) son salaire lui était versé à partir d'un compte belge, appartenant vraisemblablement à la Commission, et (iv) le papier sur lequel son contrat de travail avait été imprimé portait à la fois le logo de la MINUK et celui de l'Union européenne.

18. Dans ses observations, la Commission a indiqué avoir rempli ses obligations et supervisé les activités du quatrième pilier comme il se doit. La Commission a indiqué que, conformément à la convention de contribution[7], le quatrième pilier avait des obligations d'information envers elle et envers le Parlement européen. Ces obligations consistaient, parmi d'autres[8], à présenter à la Commission des rapports trimestriels sur la mise en œuvre des politiques, ainsi que des rapports détaillés sur le financement, les dépenses et l'évolution du personnel. Ces rapports constituaient une condition préalable au décaissement des tranches de l'aide financière au quatrième pilier. Tous ces rapports avaient été approuvés par le fonctionnaire responsable au sein de la Commission et les comptes du quatrième pilier avaient également été contrôlés par un auditeur indépendant, qui avait rendu un "avis sans réserve".

19. Outre ces vérifications formelles, le bureau de liaison de la Commission européenne au Kosovo et le siège de la Commission étaient régulièrement en contact avec le quatrième pilier. D'une manière générale, l'intégrité du quatrième pilier au cours de sa mission n'avait jamais été mise en doute.

20. En outre, les rapports du quatrième pilier ne laissaient aucunement penser que les fonds destinés au plan de maintien auraient été utilisés à d'autres fins. La Commission n'a pas estimé que les conditions générales de l'octroi de l'indemnité, dont elle était informée, ne respectaient pas la législation européenne. Elle n'avait donc ni l'intention ni le pouvoir de remettre en question les décisions individuelles relatives au paiement de l'indemnité. En ce qui concerne l'affaire qui intéresse le plaignant, la Commission a indiqué qu'à la suite de sa lettre du [...], elle avait contacté la direction du quatrième pilier et obtenu une réponse satisfaisante. La direction du quatrième pilier a expliqué que la procédure appropriée avait été suivie et qu'une consultation juridique avait été demandée.

21. Enfin, la Commission a réaffirmé qu'elle n'était pas l'employeur du plaignant, dans la mesure où (i) le quatrième pilier n'était pas une action de gestion conjointe[9] ; (ii) la Commission n'avait aucun lien avec les contractants du quatrième pilier[10], notamment ses employés ; et (iii) la Commission était dégagée de toute responsabilité pour les actions du quatrième pilier[11]. En tout état de cause, la Commission n'a jamais effectué aucun paiement direct au plaignant et le quatrième pilier avait l'obligation d'apposer le logo de l'Union européenne sur ses en-têtes, brochures, bâtiments, etc[12].

22. Dans ses observations, le plaignant indiquait que la Commission ne contredisait pas son argument selon lequel l'indemnité de maintien avait été octroyée en violation des conditions établies dans la décision de financement. En outre, il maintenait que la Commission n'avait pas correctement supervisé l'usage des fonds destinés à l'indemnité de maintien. Enfin, le plaignant soulignait que l'Union européenne finançait l'ensemble du quatrième pilier et que le logo de l'UE apparaissait partout. Il indiquait en outre que dans les contrats de travail, le quatrième pilier était décrit comme un "pilier de l'UE". Selon lui, des "attentes légitimes" ont ainsi été créées pour les employés du quatrième pilier, qui pouvaient penser que l'Union européenne ferait en sorte que les principes généraux de la législation européenne et les droits fondamentaux soient respectés. En conséquence, la Commission devrait répondre à ces attentes et ne pas "se cacher derrière les Nations unies".

L'analyse du Médiateur

23. Le Médiateur croit comprendre que le plaignant estime que le manquement de la Commission à superviser l'usage des fonds de l'Union européenne par le quatrième pilier, prétendument en violation de la décision de financement, a permis au quatrième pilier d'adopter la décision contestée et d'attribuer les indemnités de maintien de manière arbitraire. En fait, conformément à la section 6.1 (audit et contrôle financier) de l'annexe de la décision de financement, "[l]es comptes et opérations de toutes les actions menées dans le cadre du programme sont soumis à la supervision et au contrôle financier de la Commission, notamment l'Office européen de lutte antifraude". Le Médiateur a ouvert la présente enquête sur la base de ces dispositions parce que les courriers échangés entre la Commission et le plaignant, avant que celui-ci ne dépose plainte, n'ont pas permis de déterminer si la Commission avait ou non accompli sa mission.

24. Toutefois, dans son avis, la Commission a fourni les explications nécessaires pour prouver qu'elle avait effectivement supervisé les activités du quatrième pilier, et notamment ses dépenses, tant par une évaluation ex ante (les rapports trimestriels constituant une condition préalable aux versements) qu'ex post (au moyen d'un audit indépendant qui n'a décelé aucune irrégularité). Les explications de la Commission concernant ses contacts avec le quatrième pilier indiquent de surcroit que la Commission a régulièrement communiqué avec ce pilier de différentes façons.

25. Il semble donc que la Commission a rempli toutes ses obligations formelles de vérification quant à l'usage des fonds européens par le quatrième pilier.

26. En ce qui concerne la question concrète de l'indemnité de maintien, le Médiateur fait observer que ni la décision de financement adoptée par la Commission ni les conventions de contributions qui en ont découlé n'établissaient des conditions claires pour l'octroi de l'indemnité. Ce manque de clarté a peut-être contribué à ce que le plaignant estime que les dispositions détaillées arrêtées par la direction du quatrième pilier étaient contraires à la décision.

27. D'un autre côté, les documents auxquels les représentants du Médiateur ont eu accès au cours de l'enquête[13] étaient néanmoins clairs quant au fait que les responsables de la Commission et du quatrième pilier estimaient que ce pilier disposait d'un plein pouvoir discrétionnaire en la matière.

28. Cette position ne peut être contestée. Le Médiateur estime que, pour autant qu'elle ait rempli ses objectifs et respecté les principes du droit de l'Union européenne, la Commission pouvait valablement s'abstenir de définir des dispositions plus concrètes et détaillées pour régir l'octroi de l'indemnité.

29. Cette indemnité devait être octroyée dans des circonstances très spécifiques et exceptionnelles, à savoir, le démantèlement du quatrième pilier et le transfert progressif de ses activités aux autorités kosovares. Comme l'indique la décision de financement, il était particulièrement difficile de maintenir le personnel nécessaire en poste jusqu'à la fin de la mission du quatrième pilier. La réalisation des objectifs du pilier aurait pu être compromise. En outre, à en juger par les documents auxquels le Médiateur a eu accès au cours de l'examen des dossiers de la Commission, il semble que l'indemnité de maintien ne constituait pas une récompense générale pour tous les membres du personnel restés en poste jusqu'à la fin de la mission du quatrième pilier. Cette indemnité n'était octroyée qu'à certains membres clés du personnel.

30. De l'avis du Médiateur, il n'est pas raisonnable de prétendre que la Commission aurait dû définir des critères plus détaillés pour le paiement de l'indemnité de maintien. En tout état de cause, la direction du quatrième pilier était l'autorité la plus à même d'identifier (i) les postes clés qui devaient être maintenus jusqu'à la fin de la mission afin de garantir la réalisation des objectifs, (ii) les conditions à remplir par les membres clés du personnel pour pouvoir bénéficier de cette indemnité, et (iii) la date à laquelle le versement de l'indemnité de maintien devait intervenir afin de motiver le personnel en question à rester en service jusqu'à la fin de la mission. Ces décisions ne concernaient pas seulement la politique du personnel, mais aussi des évaluations techniques et d'opportunité complexes dans un environnement politique particulier. Elles nécessitent également des connaissances approfondies des conditions sur le terrain. La direction du quatrième pilier, contrairement à la Commission, disposaient de tous ces éléments.

31. La direction du quatrième pilier pouvait dès lors, en toute légitimité, user du pouvoir discrétionnaire dont elle bénéficiait en ce qui concerne l'indemnité de maintien afin d'atteindre l'objectif défini par la décision de financement et visé par la Commission.

32. En plus, aucun élément des documents examinés ne suggérait, comme le prétend le plaignant, que la Commission aurait dû envisager le fait que les fonds étaient utilisés à d'autres fins, en violation de la décision de financement.

33. Enfin, le Médiateur fait remarquer que la Commission a apparemment procédé à sa propre analyse sur le point de savoir si, en l'occurrence, les dispositions relatives à l'indemnité de maintien adoptées par le quatrième pilier étaient conformes aux principes de l'Union européenne. Même si (i) elle ne pouvait ni intervenir dans les décisions prises par le quatrième pilier ni les modifier une fois adoptées, et (ii) elle n'avait aucune responsabilité en ce qui concerne les questions contractuelles entre le quatrième pilier et ses contractants (comme la Commission l'a indiqué dans son avis et comme les documents examinés l'ont prouvé), la Commission a toutefois pris contact avec la direction du quatrième pilier au sujet des questions soulevées par le plaignant. La Commission a conclu que la direction du quatrième pilier avait suivi les procédures internes adéquates et sollicité les conseils juridiques appropriés dans le cas du plaignant.

34. Au cours de l'examen des dossiers de la Commission, les représentants du Médiateur ont pu vérifier que les échanges de courriers entre la Commission et le quatrième pilier venaient appuyer la conclusion susmentionnée de la Commission.

35. Le Médiateur estime que, quelle que soit la marge discrétionnaire laissée aux partenaires de la Commission dans le cadre d'une relation de financement, il conviendrait que la Commission contacte ces partenaires afin de vérifier les circonstances individuelles de l'affaire qui lui est rapportée et ainsi garantir le respect des principes de l'Union européenne, tels que la transparence, l'égalité de traitement et la non-discrimination.[14] La Commission l'a fait dans la présente affaire. Le Médiateur n'a dès lors décelé aucun cas de mauvaise administration à cet égard.

36. Le Médiateur souligne toutefois qu'il était probable que les employés du quatrième pilier ne sachent pas que la Commission n'était pas responsable d'éventuels préjudices liés à leur relation contractuelle avec le quatrième pilier[15]. À la lumière des observations du plaignant, le Médiateur conclut que, dans des situations dans lesquelles la Commission apparaît de prime abord être largement impliquée, des tiers peuvent penser se trouver indirectement en relation contractuelle avec l'Union européenne, et dès lors sous sa protection. Ce sentiment, bien que contractuellement non fondé, est la preuve de la haute estime et de la confiance qu'inspire l'Union européenne, notamment dans les pays tiers. Afin d'éviter de briser cette confiance, la Commission pourrait envisager de demander à ses partenaires d'informer leurs propres contractants que la Commission n'est pas partie à leur contrat. À cet égard, le Médiateur formulera une remarque complémentaire plus bas.

B. Les conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur classe l'affaire en formulant la conclusion suivante :

Dans cette affaire, le Médiateur européen n'a décelé aucun acte de mauvaise administration de la part de la Commission.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Remarque complémentaire

Afin d'éviter de mauvaises interprétations concernant la nature et la portée de son implication dans des situations telles que celle décrite par le plaignant, la Commission pourrait envisager de demander à ses partenaires de mentionner clairement, dans leurs contacts avec des tiers, que la Commission n'est pas partie à ces contrats et ne peut dès lors être tenue responsable en cas de litiges en matière de contrats.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 2 septembre 2011

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[1] Voir le lien suivant : http://www.nato.int/kosovo/docu/u990610a.htm

[2] Le quatrième pilier était constitué de plusieurs composantes : la Banque centrale, le service des douanes de la MINUK, le service des affaires fiscales et la Kosovo Trust Agency (KTA, agence fiduciaire du Kosovo).

[3] Règlement (CE) n° 1080/2000 du Conseil du 22 mai 2000 relatif au soutien à la Mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo et à l'Office du Haut Représentant en Bosnie-et-Herzégovine. JO 2000 L122, p. 27.

[4] Règlement (CE) n° 1085/2006 du 17 juillet 2006 établissant un instrument d'aide de préadhésion JO 2006 l2010, p. 82.

[5] Décision C(2007)2367 de la Commission du 31 mai 2007 concernant le financement du quatrième pilier du 1^er juin 2007 au 31 janvier 2008.

[6] Dans sa décision sur la plainte 1256/2002/GG, le Médiateur avait déjà conclu que la Commission n'était pas partie aux contrats de travail conclus entre le quatrième pilier de la MINUK et son personnel. Décision disponible sous le lien suivant : http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/1761/html.bookmark

[7] Convention de contribution 140/946 du 3 juillet 2007, modifiée le 19 septembre et le 31 octobre 2007.

[8] À savoir des rapports semestriels à la Commission et au Parlement européen.

[9] Comme le stipule l'article 1.5 des conditions particulières de la convention de contribution.

[10] Article 1.3.3 des dispositions générales et administratives de la convention de contribution.

[11] Article 3 de la convention de contribution.

[12] Article 6 des conditions générales de la convention de contribution, conformément auquel le quatrième pilier était obligé d'indiquer être financé par l'Union européenne. Cela incluait l'utilisation du logo de l'Union européenne pour le matériel de bureau et autre équipement.

[13] Ces documents ont été classés confidentiels par la Commission. Ainsi, conformément aux dispositions d'exécution du Médiateur, ni le public ni le plaignant n'y ont accès.

[14] Par analogie, l'article 43, paragraphe 6, des modalités d'exécution du règlement financier de l'Union européenne dispose ce qui suit : "Lors de la mise en œuvre de projets en gestion conjointe, les organisations internationales satisfont au moins aux exigences suivantes : a) les procédures d'attribution de marchés et d'octroi de subventions respectent les principes de transparence, de proportionnalité, de bonne gestion financière, d'égalité de traitement et de non-discrimination, d'absence de conflit d'intérêts et de conformité aux normes internationalement reconnues." Voir : http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/regulations/syn_pub_rf_modex_fr.pdf

[15] C'est précisément le cas en l'espèce, ainsi que pour la plainte 1256/2002/GG.