Realizat în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Statutul Ombudsmanului European [1]

Contextul plângerii

1. La 23 noiembrie 2020, reclamantul a înaintat o cerere Consiliului UE și a solicitat accesul public la:

„Documentele referitoare la negocierile din cadrul trilogului privind propunerea de REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI de modificare a Regulamentului (CE) nr. 715/2007 privind omologarea de tip a autovehiculelor în ceea ce privește emisiile provenind de la vehiculele ușoare pentru pasageri și de la vehiculele ușoare comerciale (Euro 5 și Euro 6) și privind accesul la informațiile referitoare la repararea și întreținerea vehiculelor

Acestea ar trebui să includă cel puțin:

ST 12384 2020 INIT (30-10-2020)

Documentul ST 12384 2020 REV 1 (03-11-2020).”

2. La 6 ianuarie 2021, Consiliul a refuzat accesul la cele două documente menționate în mod explicit în cererea reclamantului (documentele ST 12384/20 și ST 12384/20 REV1), pe baza necesității de a proteja un proces decizional în curs [2].

3. În aceeași zi, reclamantul a depus o cerere de confirmare [3]. El a contestat decizia Consiliului, făcând trimitere la hotărârea Tribunalului în cauza De Capitani [4]. În special, reclamantul a afirmat că documentele trilogului fac parte din procesul legislativ, că cetățenii au dreptul de acces la acestea și că, departe de a submina procesul decizional, acest lucru le-ar permite cetățenilor să urmărească procesul în detaliu. Reclamantul a remarcat, de asemenea, că cererea sa nu se limitează la documentele ST 12384/20 și ST 12384/20 REV1, ci acoperă toate documentele legate de negocierile din cadrul trilogului în cauză.

4. La 16 februarie 2021, Consiliul a adoptat decizia sa de confirmare. În acest context, Comisia și-a reevaluat poziția și a identificat alte documente – șapte documente în total – ca intrând în domeniul de aplicare al cererii reclamantului.

5. Consiliul a acordat acces deplin la un document care conține pozițiile celor trei instituții la începutul negocierilor din cadrul trilogului.

6. Aceasta a acordat acces parțial la celelalte șase documente, inclusiv la documentele ST 12384/2020 și ST 12384/2020 REV1. Consiliul a explicat că a ocultat ^[5] strategia de negociere a Consiliului pentru acele părți ale textului legislativ cu privire la care nu s-a ajuns încă la un acord cu Parlamentul în cadrul negocierilor în curs. Consiliul a susținut că, în cazul în care ar fi dezvăluite informații cu privire la posibilele domenii în care Consiliul ar putea fi flexibil, ar crește presiunea asupra Consiliului de a ceda anumite puncte înainte de a se ajunge la un acord cu privire la echilibrul general al întregului pachet. Întrucât Parlamentul nu împărtășește strategia sa de negociere cu Consiliul, divulgarea ar conduce la o situație asimetrică.

7. De asemenea, Consiliul a luat act de faptul că Tribunalul în cauza De Capitani nu a exclus posibilitatea ca instituțiile să refuze accesul la documentele legislative, pentru a proteja procesul decizional în contextul trilogurilor în curs [6]. De asemenea, Consiliul a considerat că nu există un interes public superior care să justifice divulgarea integrală. Argumentele invocate de reclamant în cererea sa de confirmare s-au bazat pe considerații generale care nu au putut oferi un temei adecvat pentru a stabili că, în speță, principiul transparenței prezintă o preocupare deosebit de presantă și, prin urmare, ar putea prevala asupra motivelor care justifică refuzul accesului integral.

8. Reclamantul s-a adresat Ombudsmanului la 19 februarie 2021.

Ancheta

9. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la plângerea potrivit căreia Consiliul a refuzat în mod eronat accesul public deplin la documentele solicitate.

10. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat copii necenzurate ale celor șase documente în litigiu.

11. Ombudsmanul a primit, de asemenea, răspunsul scris al Consiliului cu privire la plângere și observațiile reclamantului cu privire la răspunsul scris.

12. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat apoi documentele suplimentare deținute de Consiliu cu privire la negocierile din cadrul trilogului în cauză.

Argumente prezentate Ombudsmanului

de către Consiliu

13. În răspunsul său scris adresat Ombudsmanului, Consiliul a subliniat trei aspecte principale:

14. În primul rând, Consiliul a susținut că documentele interne elaborate în cadrul consultărilor preliminare în cadrul grupurilor de pregătire ale Consiliului, cu scopul de a forma pozițiile și strategia de negociere care urmează să fie urmărite de Consiliu în cadrul unui viitor trilog cu Parlamentul și Comisia, nu ar trebui să fie tratate în același mod ca documentele utilizate ca bază pentru o reuniune trilaterală și care reflectă compromisurile provizorii la care au ajuns colegiuitorii.

15. În al doilea rând, Consiliul a considerat că raționamentul Tribunalului din Hotărârea De Capitani privea în mod clar documente elaborate în cadrul trilogurilor în curs și care erau partajate între colegiuitori.

16. În al treilea rând, Consiliul a precizat că nu a refuzat accesul la întregul conținut al documentelor solicitate pentru simplul motiv că acestea nu au fost comunicate ca atare Parlamentului. În schimb, aceasta a oferit acces la toate punctele pentru care s-au înregistrat progrese semnificative în cadrul negocierilor din cadrul trilogului și pentru care s-a ajuns la compromisuri provizorii, inclusiv la părți care dezvăluie pozițiile de negociere anterioare ale Consiliului și evoluția abordării Consiliului cu privire la aceste puncte.

De către reclamant

17. Reclamantul, în observațiile sale la răspunsul scris al Consiliului, a contestat în special argumentul Consiliului potrivit căruia divulgarea de informații cu privire la pregătirea trilogului ar dezavantaja-o față de Parlament. În opinia reclamantului, acest lucru presupune în mod eronat că există „condiții de concurență echitabile în materie de informații” între Consiliu și Parlament. Parlamentul votează amendamente specifice la propunerea Comisiei, iar rezultatele sunt făcute publice. Aceasta implică faptul că oricine, inclusiv Consiliul, este în măsură să determine cât de mare a fost majoritatea sau minoritatea pentru un anumit amendament. Echivalentul - știind câte state membre au sprijinit un anumit amendament în Consiliu - este inexistent.

18. Reclamantul consideră, de asemenea, că argumentele Consiliului ar sugera că măsura în care Consiliul este în măsură să reziste la presiune depinde de cantitatea de informații publice. Cu toate acestea, Consiliul este alcătuit din politicieni și diplomați profesioniști și experimentați, care, în opinia reclamantului, sunt perfect capabili să decidă dacă să reziste presiunii din partea organizațiilor neguvernamentale, a lobbyiștilor sau a altor grupuri de interese. Dimpotrivă, pentru a avea o dezbatere publică adecvată cu privire la un dosar legislativ care este dezbătut în cadrul trilogurilor, este extrem de important ca publicul să știe care state membre sunt în favoarea anumitor modificări propuse la propunerea Comisiei. Pentru ca cetățenii să-i tragă la răspundere pe politicienii lor naționali, ei trebuie să știe ce fac statele lor membre la Bruxelles.

Evaluarea Ombudsmanului

Importanța transparenței trilogului

19. Trilogurile se referă la reuniuni informale între Parlament, Consiliu și Comisie. Acestea vizează ajungerea la un acord cu privire la un set de amendamente acceptabile pentru Parlament și Consiliu cu privire la un anumit dosar legislativ. Reuniunile tripartite nu au loc în public, iar acordurile la care s-a ajuns în cadrul acestor reuniuni sunt adoptate ulterior, adesea fără modificări de fond, de către colegiuitori.

20. Având în vedere natura lor, Tribunalul a constatat în hotărârea sa De Capitani din 2018 că trilogurile constituie o parte integrantă a procesului legislativ [7] și că documentele trilogurilor sunt legate de proceduri legislative și nu pot, în principiu, să fie tratate în mod diferit față de alte documente legislative [8]. Tribunalul a fost sesizat în această privință, după ce Parlamentul a refuzat accesul la compromisurile provizorii găsite în cadrul negocierilor în curs, susținând că divulgarea lor ar submina efectiv, în mod specific și grav procesul decizional în curs în cauză [9].

21. Curtea a subliniat în hotărârea sa că, într-un sistem bazat pe principiul legitimității democratice, colegiuitorii trebuie să fie trași la răspundere pentru acțiunile lor în fața publicului. Pentru a-și putea exercita drepturile democratice, cetățenii trebuie să fie în măsură să urmărească în detaliu procesul decizional din cadrul instituțiilor care participă la procedurile legislative și să aibă acces la toate informațiile relevante. Exprimarea opiniei publice în legătură cu o anumită propunere legislativă provizorie sau acord convenit în cursul unui trilog și reflectat în a patra coloană a unui tabel din cadrul trilogului face parte integrantă din exercitarea drepturilor democratice ale cetățenilor UE [10].

22. În plus, Curtea a arătat că, deși riscul unei presiuni externe poate constitui un motiv legitim de restricționare a accesului, realitatea unei astfel de presiuni externe trebuie stabilită cu certitudine și trebuie prezentate elemente de probă care să demonstreze că există un risc previzibil în mod rezonabil ca decizia care urmează să fie luată să fie afectată în mod substanțial ca urmare a acestei presiuni externe. Curtea a constatat că niciun element din dosarul cauzei De Capitani nu sugera că, în ceea ce privește procedura legislativă în cauză, Parlamentul se putea aștepta în mod rezonabil să existe o reacție care să depășească ceea ce se putea aștepta de la public din partea oricărui membru al unui organ legislativ care propune o modificare a unui proiect legislativ [11].

Cu privire la natura documentelor aflate în joc în cadrul acestei anchete

23. Inspecția copiilor neredactate ale documentelor în cauză în cadrul acestei anchete a arătat că toate cele șase documente au fost pregătite în vederea viitoarelor negocieri din cadrul trilogului. Fiecare document conține un tabel cu patru coloane, care prezintă pozițiile celor trei instituții la începutul negocierilor din cadrul trilogului, precum și o a patra coloană rezervată textelor de compromis sau comentariilor.

24. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a confirmat că trei dintre aceste șase documente sunt așa-numitele „documente de lucru (WK)”, care au fost transmise de președinția germană a Consiliului grupului de lucru competent al Consiliului. În aceste documente, Președinția propune membrilor grupului de lucru un mandat de negociere revizuit care urmează să fie discutat în cadrul viitoarei reuniuni a grupului de lucru.

25. Celelalte documente sunt așa-numitele „documente standard (ST)”, care au fost transmise Coreperului de către Secretariatul General al Consiliului. Aceștia invită Coreper să aprobe textul de compromis propus de grupul de lucru. Unul dintre aceste documente solicită, de asemenea, Coreper orientări cu privire la chestiunile nesoluționate.

26. În fiecare dintre aceste documente, Consiliul a ocultat părți din a patra coloană. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a confirmat că părțile ocultate conțin strategia Consiliului – „liniile sale roșii”, domenii în care Consiliul ar putea fi flexibil, precum și opțiuni alternative pentru Consiliu – în cadrul negocierilor sale în curs cu Parlamentul. De exemplu, acestea împuternicesc Președinția să apere poziția Consiliului cu privire la un anumit articol sau considerent, să recunoască poziția sa în alte domenii (dacă este necesar pentru a ajunge la un acord global) sau să propună o formulare alternativă în legătură cu anumite articole sau considerente, în cazul în care Parlamentul dă dovadă de flexibilitate în timpul reuniunilor. Pe scurt, Consiliul și-a ocultat strategia de negociere în ceea ce privește acele părți ale textului legislativ pentru care nu s-a ajuns încă la un acord. Părțile ocultate nu conțin pozițiile fiecărui stat membru în parte.

27. În schimb, Consiliul a publicat acele părți ale celei de a patra coloane în care s-a ajuns la compromisuri provizorii cu Parlamentul, inclusiv strategia de negociere a Consiliului cu privire la aceste puncte.

28. În răspunsul său scris adresat Ombudsmanului, Consiliul a adoptat poziția potrivit căreia natura documentelor în cauză în cadrul prezentei anchete este diferită de cea a documentelor din cauza De Capitani. În timp ce De Capitani se referea la „documente partajate între colegiuitori”, acest caz s-ar referi la „documente interne elaborate ca parte a consultărilor preliminare în cadrul grupurilor de pregătire ale Consiliului numai pentru a forma pozițiile și strategia de negociere care urmează să fie urmărite de Consiliu în cadrul unui viitor trilog”.

29. Ombudsmanul ia act de faptul că în această anchetă sunt în joc două tipuri diferite de documente, elaborate în diferite etape ale formării unui mandat revizuit al Coreperului: Documentele WK și ST, astfel cum au fost prezentate mai sus la punctele 24 și 25. Ombudsmanul a considerat că, deși documentele WK relevante ar putea fi într-adevăr considerate „documente pregătitoare interne”, documentele ST nu ar fi, dacă ar fi, la momentul refuzului accesului, aprobate de Coreper și comunicate Parlamentului.

30. Prin urmare, Ombudsmanul a solicitat Consiliului să consulte documente suplimentare, și anume „documentele pe coloane pe care Consiliul le-a comunicat Parlamentului în cursul negocierilor din cadrul trilogului în cauză, inclusiv datele la care au fost transmise aceste documente”, pentru a înțelege ceea ce Consiliul a comunicat Parlamentului la momentul refuzului de a acorda acces deplin.

31. În urma acestei solicitări, Consiliul a furnizat Ombudsmanului trei documente suplimentare pe patru coloane. Comisia a explicat Ombudsmanului că aceste documente au fost „comunicate Parlamentului European înainte de primul, al doilea și al treilea trilog cu privire la acest dosar”. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a examinat aceste documente suplimentare. Acesta a constatat că acestea conțin, în a patra coloană, compromisurile provizorii la care au ajuns colegiuitorii, precum și pozițiile, propunerile și observațiile în continuă evoluție ale celor trei instituții exprimate în cadrul trilogurilor.

32. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a comparat apoi aceste documente pe patru coloane cu cele șase documente în discuție în prezenta anchetă. Această revizuire a confirmat faptul că, într-adevăr, Consiliul nu a comunicat Parlamentului părțile ocultate la momentul refuzului de a acorda acces deplin.

33. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul este de acord cu Consiliul că natura celor șase documente aflate în discuție în prezenta anchetă este diferită de cea a documentelor pe patru coloane partajate între colegiuitori în cauza De Capitani.

Aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001

34. Având în vedere natura celor șase documente și, în special, părțile ocultate ale celei de a patra coloane, Ombudsmanul a evaluat dacă era rezonabil ca Consiliul să refuze accesul public deplin pe baza excepției din Regulamentul 1049/2001 referitoare la protecția unui proces decizional în curs [12].

35. În esență, Consiliul a susținut că publicarea integrală a celor șase documente în cauză l-ar pune într-o situație asimetrică față de Parlament, întrucât strategia sa de negociere ar fi expusă.

36. Consiliul a considerat că poziția sa este reconciliabilă cu hotărârea Tribunalului în cauza De Capitani. În primul rând, Consiliul a subliniat că, în cauza De Capitani, Tribunalul a recunoscut că, „înainte de introducerea textului de compromis în a patra coloană a tabelelor trilogurilor, pot avea loc discuții în cadrul reuniunilor pentru pregătirea unui astfel de text între diferiții participanți, astfel încât posibilitatea unui schimb liber de opinii să nu fie pusă sub semnul întrebării”.[13] În al doilea rând, Consiliul a făcut referire la declarația Tribunalului potrivit căreia instituțiile au în continuare posibilitatea de a refuza, pe baza excepției prevăzute în Regulamentul 1049/2001, care se referă la protecția unui proces decizional în curs, „acordarea accesului la anumite documente de natură legislativă în cazuri justificate în mod corespunzător [14]”.

37. Ombudsmanul consideră că, în cazul în care este necesar un anumit grad de confidențialitate în timpul negocierilor din cadrul trilogului pentru a proteja „liberul schimb de opinii”, deliberările interne ale Consiliului menite să se pregătească pentru acest liber schimb de opinii ar trebui, de asemenea, să fie protejate, atât timp cât negocierile relevante sunt în curs de desfășurare. Ombudsmanul recunoaște că publicarea detaliilor privind strategia de negociere a Consiliului, în timp ce negocierile privind părțile relevante ale textului legislativ sunt în curs de desfășurare, ar putea submina grav poziția sa de negociere și, în consecință, procesul decizional în curs.

Cu privire la existența unui interes public superior

38. În Hotărârea De Capitani, Tribunalul a considerat că publicul, într-un sistem democratic, ar trebui să poată participa la negocierile din cadrul trilogului, astfel încât să influențeze procesul legislativ în această etapă crucială. În acest scop, publicul trebuie să aibă acces la pozițiile, propunerile și/sau observațiile pe care instituțiile le-au prezentat la masa negocierilor și să cunoască rezultatele preliminare ale negocierilor din cadrul trilogului. Acest lucru permite publicului să participe la negocierile din cadrul trilogului în calitate de observator și să participe la dezbaterea publică privind trilogul în curs.

39. Cu toate acestea, în Hotărârea De Capitani, Curtea nu a mers atât de departe încât să afirme că publicul ar trebui să fie în măsură să cunoască strategia de negociere a participanților în timp ce negocierile relevante sunt în curs de desfășurare.

40. Ombudsmanul consideră că acest lucru este rezonabil. În opinia sa, aceasta asigură un echilibru adecvat între dreptul democratic al cetățenilor UE de a participa la negocierile în curs din cadrul trilogului și interesul legitim al instituțiilor de a desfășura negocierile. Dacă strategia de negociere a fiecărei instituții, care stabilește liniile roșii, domeniile în care poate fi demonstrată flexibilitatea și opțiunile alternative, ar fi făcută publică în timpul unei negocieri, acest lucru ar implica faptul că fiecare parte la negociere ar deveni, de asemenea, conștientă de strategia de negociere a celeilalte părți în timp ce negocierile sunt în curs de desfășurare. Acest lucru ar submina strategiile de negociere și, în cele din urmă, negocierile. Prin urmare, este esențial pentru buna desfășurare a negocierilor ca strategia de negociere a fiecărei părți să nu fie divulgată prin intermediul unei cereri de acces public la documente atât timp cât negocierile relevante sunt în curs de desfășurare.

41. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul nu identifică un interes public superior în acordarea accesului public la strategia de negociere a Consiliului în această etapă a negocierilor.

42. Acestea fiind spuse, odată ce se vor găsi compromisuri provizorii în cadrul trilogurilor, părțile relevante ale documentelor, inclusiv strategia de negociere a Consiliului cu privire la aceste părți, ar trebui să fie divulgate. În acest mod, publicul poate controla ex post strategia de negociere a Consiliului, astfel încât instituția să fie trasă la răspundere pentru acțiunile sale în timpul negocierilor.

Documente suplimentare identificate de Consiliu

43. Consiliul a furnizat Ombudsmanului, ca răspuns la cea de a doua solicitare de inspecție a acestuia, trei documente suplimentare. Consiliul a explicat că „documentele datate includ documentele pe patru coloane comunicate Parlamentului European înaintea primului, celui de al doilea și celui de al treilea trilog cu privire la acest dosar”.[15]  

44.  Ombudsmanului nu îi este clar de ce aceste trei documente nu au fost identificate ca intrând în domeniul de aplicare al cererii reclamantului de acces la documente, care a vizat toate documentele legate de negocierile din cadrul trilogului privind emisiile autovehiculelor.  

45. După analizarea documentelor suplimentare, Ombudsmanul observă că acestea sunt tipul de documente pe patru coloane aflate în discuție în cauza De Capitani și, prin urmare, ar fi trebuit să fie divulgate integral la cerere.

Propunerea de soluție

Pe baza constatărilor de mai sus, Ombudsmanul propune Consiliului să identifice în prezent cele trei documente suplimentare pe patru coloane, pe care le-a comunicat Ombudsmanului, ca intrând în domeniul de aplicare al cererii reclamantului de acces la documente sau să furnizeze motive întemeiate pentru care nu intră în domeniul de aplicare al cererii. Întrucât aceste documente reprezintă tipul de document pe patru coloane în cauză în hotărârea De Capitani, ele ar trebui divulgate integral la cerere.

Consiliul UE este invitat să informeze Ombudsmanul, până la 31 iulie 2021, cu privire la orice acțiune întreprinsă în legătură cu propunerea de soluție sus-menționată.

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 18.6.2021

[1] Decizia Parlamentului European din 9 martie 1994 privind statutul și condițiile generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului (94/262/CECO, CE, Euratom), JO 1994 L 113, p. 15.

[2] Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] În conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001.

[4] Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea extinsă) din 22 martie 2018, cauza T-540/15, Emilio De Capitani/Parlamentul European, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[5] În temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001.

[6] Punctul 112.

[7] Punctul 73.

[8] Punctul 74.

[9] Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001.

[10] Punctul 98.

[11] Punctul 99.

[12] Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001.

[13] Punctul 106, sublinierea noastră.

[14] Punctul 112, sublinierea noastră. 

[15] Conținutul lor este descris mai sus la punctul 31 și datează din 6 octombrie, 26 octombrie și 1 decembrie 2020.