Strasbourg, 26/05/2016

Re: Eforturi de îmbunătățire a Registrului de transparență al UE

Rezumatul sugestiilor

· Registrul ar trebui să fie „centru central de transparență” pentru toate instituțiile/agențiile

· Transparența deplină a finanțării tuturor grupurilor de interese

Acuratețea datelor ar trebui îmbunătățită

· Monitorizarea și sancționarea ar trebui îmbunătățite

Lobby-ul funcționarilor din statele membre trebuie să fie reglementat

Suspendarea oricărei organizații care încalcă regulile "ușilor turnante"

Firmele de avocatură care fac lobby trebuie să își declare clienții

Publicarea tuturor întâlnirilor cu lobby-iștii din domeniul tutunului 

Dreptul de a adresa plângeri Ombudsmanului ar trebui inclus în AII

Stimate domnule președinte Juncker,

La 1 martie 2016, Comisia a lansat o consultare publică cu privire la registrul de transparență al UE și la evoluția viitoare a acestuia către un sistem "obligatoriu" care să acopere Parlamentul European, Consiliul UE și Comisia Europeană [1]. Salut eforturile dumneavoastră depuse în timp util pentru a dezvolta și a îmbunătăți în continuare standardele de transparență a activităților de lobby pentru instituțiile UE. Deși activitățile de lobby joacă un rol important în democrațiile funcționale, transparența este esențială pentru a se asigura că contribuțiile binevenite din partea grupurilor de interese nu devin o influență nejustificată. Publicul trebuie să fie conștient de modul în care, de către cine și în ce scopuri a fost exercitată influența.

Instituțiile UE sunt, fără îndoială, deschizătoare de drumuri în ceea ce privește reglementarea transparenței activităților de lobby în Europa [2]. Cu peste 9 000 de entități înregistrate, se poate afirma cu siguranță că registrul de transparență funcționează într-adevăr, în special având în vedere că astfel de registre au fost încercate la nivel național și regional în statele membre ale UE, cu diferite grade de succes.  În acest moment al evoluției sale, salut intenția Comisiei de a prezenta o propunere pentru un registru de transparență "obligatoriu" care să cuprindă Parlamentul, Consiliul și Comisia, deși prin intermediul unui acord interinstituțional. Cu toate acestea, cred în continuare că instituțiile ar trebui să depună eforturi în direcția unei legislații care să stea la baza registrului de transparență, deoarece un registru cu adevărat obligatoriu ar trebui să fie obligatoriu din punct de vedere juridic pentru reprezentanții grupurilor de interese, spre deosebire de un acord interinstituțional, care este obligatoriu numai pentru instituțiile care participă la acesta.

Având în vedere că biroul meu a efectuat anchete pe tema generală a transparenței activităților de lobby, aș dori să profit de această ocazie pentru a reitera o serie de concluzii desprinse din anchetele mele. Aș dori, de asemenea, să vă atrag atenția asupra aspectelor semnalate în cadrul unei consultări recente a Rețelei europene a ombudsmanilor (ENO)[3] privind contactul funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese. Am încredere că aceste puncte se vor dovedi utile Comisiei, dincolo de numeroasele observații pe care le veți primi ca răspuns la această consultare importantă. 

a) Asigurarea unei reglementări semnificative a activității de lobby

Următoarele sunt câteva sugestii de îmbunătățire a registrului de transparență, axate pe asigurarea faptului că sistemul este suficient de solid pentru a oferi publicului o imagine exactă a activităților de lobby desfășurate în prezent în UE:

· Nivelul de detaliere furnizat registrului ar trebui să crească, în special în ceea ce privește chestiunea critică a finanțării reprezentanților grupurilor de interese. Utilizarea „grupurilor-paravan” este deosebit de îngrijorătoare și ar trebui să facă obiectul unui control public mai strict.

· Comparabilitatea și acuratețea datelor din registru ar trebui îmbunătățite. Orientările privind metodologia de calculare a declarațiilor ar putea asigura o mai mare acuratețe și comparabilitate a datelor, precum și securitate juridică și mai puțină complexitate pentru entitățile înregistrate.

· Capacitatea de monitorizare și sancționare a Secretariatului comun al Registrului de transparență (SCRT) ar trebui îmbunătățită. Monitorizarea și punerea în aplicare corespunzătoare ar putea asigura conformitatea, precum și descurajarea și detectarea încălcărilor. De asemenea, SCRT are nevoie în mod clar de o creștere a resurselor.

Plângerile și alertele adresate SCRT [4] aduc o contribuție valoroasă la punerea în aplicare eficace a registrului și ar trebui salutate ca o oportunitate de a spori acuratețea informațiilor pe care le conține.

· Noul acord interinstituțional ar trebui să menționeze dreptul de a depune o plângere la Ombudsmanul European în cazul în care o organizație nu este de acord cu modul în care alerta sau plângerea sa a fost tratată de SCRT, cu modul în care a fost tratată în contextul unei investigații a SCRT sau, la un nivel mai general, cu modul în care funcționează registrul de transparență. Acest lucru ar contribui la abordarea preocupărilor care au fost exprimate cu privire la faptul că SCRT administrează registrul și, în același timp, este responsabil de investigarea plângerilor și de luarea deciziilor cu privire la sancțiunile adecvate. 

· În contextul regimului actual, stimulentele pentru înregistrare ar trebui să devină atât de atractive încât singura sancțiune care contează să fie suspendată sau eliminată din registrul de transparență. Limitarea reuniunilor cu personalul UE și cu factorii de decizie este deosebit de relevantă în acest sens.

Răspunsurile la recenta noastră consultare ENO au semnalat necesitatea ca normele privind activitățile de lobby să implice obligații reale și ca sistemul să fie pus în aplicare în mod eficace în practică pentru a reglementa activitățile de lobby într-un mod semnificativ. Consiliul Ombudsmanului austriac a remarcat că, deși este, în principiu, obligatoriu, registrul de transparență al țării a avut până în prezent un impact redus, printre altele, deoarece nu există obligații specifice pentru entitățile înregistrate și un mecanism clar de asigurare a respectării normelor pentru încălcările normelor. În Ungaria, o lege privind activitățile de lobby a fost abrogată deoarece dispozițiile nu au fost puse în aplicare în practică și a fost raportat un număr nesemnificativ de activități. O inițiativă mai promițătoare ar putea fi normele irlandeze recent introduse, care impun oricărui lobbyist să contacteze un funcționar pentru a raporta interacțiunea într-un registru obligatoriu de lobby prin depunerea de trei ori pe an.

b) Obținerea unei imagini mai bune a activității de lobby

Registrul de transparență nu este un scop în sine și, desigur, nu poate fi niciodată un "glonț de argint" pentru creșterea încrederii publice. Scopul său este de a oferi publicului o imagine cât mai exactă și cât mai completă a persoanelor care încearcă să influențeze instituțiile UE, cu privire la ce aspecte și în ce mod.

O serie de întrebări pe care le-am adresat au abordat importanța asigurării faptului că eforturile instituțiilor într-un domeniu nu sunt subminate prin nerecunoașterea modului în care alte activități implică, în egală măsură, influențarea politicilor și a legislației. Progresele înregistrate în cadrul registrului de transparență nu ar trebui subminate prin faptul că nu se înțelege pe deplin modul în care este exercitată influența.

În ancheta mea strategică în curs privind funcționarea grupurilor de experți ale Comisiei, am salutat anunțul Comisiei potrivit căruia aceasta va solicita înregistrarea în registrul de transparență pentru numirea în grupurile de experți a organizațiilor care intră în domeniul de aplicare al registrului de transparență și a persoanelor care desfășoară activități independente care reprezintă un interes comun împărtășit de părțile interesate. Comisia a convenit, de asemenea, să coreleze organizațiile care intră în domeniul de aplicare al registrului de transparență și persoanele care desfășoară o activitate independentă desemnate ca reprezentanți ai unui interes comun împărtășit de părțile interesate, care sunt membri ai grupurilor de experți, cu profilul lor în registrul de transparență. De asemenea, am solicitat Comisiei să se angajeze să utilizeze clasificarea registrului de transparență pentru a clasifica, în registrul grupurilor de experți, organizațiile membre ale grupurilor de experți care intră în domeniul de aplicare al registrului de transparență și să se asigure că SCRT își îmbunătățește și își intensifică în continuare verificările sistematice ale noilor înregistrări în ceea ce privește secțiunea corectă a înregistrării.

În concluzie, considerăm că registrul de transparență ar trebui să constituie centrul central de transparență, cu alte registre, cum ar fi cel instituit pentru grupurile de experți, care să se conecteze la acesta. În viitor, ar trebui să fie posibil, din Registrul de transparență, să se obțină o imagine cuprinzătoare a modului exact în care o anumită organizație a încercat să exercite o influență – ce grupuri de experți a reprezentat, cu cine s-au întâlnit reprezentanții săi și când, la ce consultări publice au contribuit, la ce audieri au participat și așa mai departe.

Întrucât influența nu este exercitată numai asupra Parlamentului, Consiliului și Comisiei, s-ar putea face mai mult pentru a se asigura că alte părți ale administrației UE se bazează pe registrul de transparență. Acest lucru este prevăzut în acordul interinstituțional existent și înțeleg că o serie de agenții, inclusiv autoritățile europene de supraveghere, Agenția Europeană pentru Produse Chimice și Oficiul UE pentru Proprietate Intelectuală, îl utilizează în interacțiunile lor cu părțile interesate.

c) Orientări pentru funcționarii publici în contactele lor cu reprezentanții grupurilor de interese

Am salutat anunțurile Comisiei din 2014 potrivit cărora înalții săi funcționari se vor întâlni numai cu reprezentanți ai entităților înregistrate și detaliile acestor reuniuni vor fi publicate online [5]. Deși acesta a fost un pas înainte foarte pozitiv al noii Comisii Juncker, solicit din nou ca obligațiile să fie extinse în sens descrescător, în special la directori și șefii de unitate, și ca numele reprezentanților de interese din cadrul acestor reuniuni să fie, de asemenea, publicate.

La sfârșitul anului 2015, am recomandat Comisiei să meargă mai departe în ceea ce privește contactele cu lobbyiștii din industria tutunului și să solicite publicarea online a tuturor reuniunilor politice pe care personalul său, indiferent de vechimea funcționarului în cauză, le are cu reprezentanții industriei tutunului și a proceselor-verbale ale acestor reuniuni. De asemenea, considerăm că numele tuturor celor implicați în astfel de reuniuni ar trebui divulgate. Acestea sunt cerințe în temeiul articolului 5 alineatul (3) din Convenția-cadru a OMS pentru controlul tutunului și al orientărilor de punere în aplicare.

Publicarea de informații cu privire la reuniuni și contacte oferă publicului o imagine bună a persoanelor cu care se întâlnesc comisarii și funcționarii UE. În acest context, merită menționată o plângere pe care am primit-o la 19 ianuarie 2016 cu privire la presupusa suprareprezentare a reprezentanților întreprinderilor în contactele de lobby ale înalților funcționari ai Comisiei. ONG-ul reclamant a susținut că Comisia ar trebui să promoveze în mod activ și să realizeze un echilibru în contactele sale cu părțile interesate. Chiar dacă nu am găsit motive pentru a investiga această plângere la momentul respectiv, am fost încurajat de faptul că o mai mare transparență permite publicului să vadă și să pună întrebări cu privire la cine se întâlnește cu Comisia, cât de des și cu privire la ce aspecte. În ceea ce privește acest aspect, Comisia este, fără îndoială, principala instituție a UE în ceea ce privește transparența activităților de lobby. Am remarcat, de asemenea, în acest sens, întâlnirile aparent găzduite de comisarul responsabil pentru economia și societatea digitală cu mediul de afaceri și comunitatea tehnologică în cadrul evenimentului "Europa Forum Lech" [6] din Alpii austrieci. Actualul acord interinstituțional semnalează faptul că activitățile de lobby fac obiectul registrului, indiferent de locul în care sunt desfășurate și de canalul sau mijlocul de comunicare utilizat. Metodele de lucru ale Comisiei definesc reuniunile cu reprezentanții grupurilor de interese care ar trebui să fie dezvăluite ca întâlniri bilaterale pentru a discuta o chestiune legată de elaborarea și punerea în aplicare a politicilor în Uniune. În situațiile în care nu este pe deplin clar dacă este necesar să se dezvăluie o anumită întâlnire, aș îndemna membrii și personalul Comisiei să greșească în ceea ce privește divulgarea pentru a evita orice probleme de percepție publică. Întrucât calendarul relevant al comisarului în cauză nu a fost actualizat din martie 2016, aceasta ar putea fi intenția.

La un nivel mai general cu privire la această chestiune, consultarea ENO a arătat că există, fără îndoială, spațiu în întreaga Europă pentru orientări sau norme mai practice pentru funcționarii publici cu privire la contactele cu lobbyiștii. Voi analiza acest aspect împreună cu colegii mei ENO la viitoarea noastră conferință ENO din iunie, în cadrul sesiunii noastre privind transparența activităților de lobby [7].

d) Contacte cu reprezentanții statelor membre ale UE

Unul dintre motivele pentru care am consultat ombudsmanii naționali cu privire la acest subiect este faptul că există limitări evidente ale concentrării doar asupra activităților de lobby la Bruxelles.^[8] La nivelul UE, s-au pus întrebări valabile cu privire la modul în care activitățile de lobby ale reprezentanților statelor membre ale UE, la Bruxelles și în capitalele naționale, pot fi cel mai bine reglementate.

Instituțiile UE, statele membre și reprezentanții grupurilor de interese trebuie să fie mai conștienți de existența unor norme diferite sau concurente în materie de lobby la nivel național și la nivelul UE. Practicile naționale identificate în cadrul consultării ENO arată că printre funcționarii vizați de dispozițiile irlandeze privind activitățile de lobby se numără deputați irlandezi în Parlamentul European și înalți funcționari ai Reprezentanței Permanente a Irlandei pe lângă UE. Legea austriacă privind activitățile de lobby vizează în mod similar funcționarii din cadrul Reprezentanței Permanente a Austriei.

Am încredere că, în cadrul negocierilor privind Acordul interinstituțional, aceste chestiuni vor fi explorate în profunzime împreună cu statele membre în cadrul Consiliului.

e) Activități de lobby desfășurate de cabinetele de avocatură

Cercetările sugerează că profesia de avocat joacă adesea un rol semnificativ în sprijinirea grupurilor de interese pentru a-și susține argumentele în fața factorilor de decizie politică care sunt în mod necesar preocupați să se asigure că ceea ce fac este bine fundamentat din punct de vedere juridic. O tendință de a trece cu vederea avocații, precum și potențialii lobbyiști pare să existe la nivel național, deoarece registrele care mi-au fost aduse la cunoștință au inclus foarte puține, dacă există, firme de avocatură.

Chiar dacă firmele de avocatură sunt obligate să își declare clienții dacă fac lobby pentru aceștia în cadrul Registrului de transparență, există, fără îndoială, o zonă „gri” în ceea ce privește locul în care se încheie consultanța juridică și începe activitatea de lobby. Ar fi util să se cunoască modul în care SCRT verifică dacă firmele de avocatură respectă, de fapt, această obligație de a-și declara clienții. În plus, chiar și în cadrul domeniului de aplicare actual, firmele de avocatură care nu desfășoară în mod direct activități de lobby, ci în mod indirect, ar trebui să se înregistreze.

f) Activități de lobby desfășurate de foști comisari și funcționari ai UE

În corespondența mea din 2015 cu dumneavoastră referitoare la publicarea proactivă a deciziilor privind activitățile ulterioare mandatului foștilor comisari, precum și a avizelor Comitetului ad-hoc de etică, v-am îndemnat să luați în considerare publicarea proactivă a avizelor (redactate) ale Comitetului ad-hoc de etică [9]. Acest comitet joacă un rol vital în asigurarea încrederii publicului, iar evaluarea pe care a efectuat-o ar trebui să fie disponibilă pentru control public, pentru a demonstra că sistemul instituit de Comisie este solid și funcționează bine, inclusiv în ceea ce privește orice restricții privind activitățile de lobby ale foștilor deputați.

În ceea ce privește funcționarii, Statutul funcționarilor UE interzice foștilor înalți funcționari, timp de 12 luni de la încetarea raporturilor de muncă, să se implice în activități de lobby sau de reprezentare față de personalul fostei instituții pentru afacerile, clienții sau angajatorii lor cu privire la aspecte pentru care au fost responsabili în ultimii trei ani de serviciu. Funcționarii UE la nivel de șef de unitate nu se încadrează, în mod normal, în definiția „înaltului funcționar”. Cu toate acestea, am luat act de șefii de unitate recenți, care au avut roluri importante, părăsind funcția publică a UE pentru sectorul privat. Ar putea servi interesului superior al Uniunii ca Comisia să reflecteze asupra modului în care poate aborda în continuare această provocare foarte dificilă, pentru a se asigura că nu apar conflicte de interese.

Acest aspect este, de asemenea, strâns legat de modul în care este pus în aplicare actualul Cod de conduită al registrului de transparență pentru reprezentanții de interese. De exemplu, în cazul în care angajează foști membri ai personalului UE, Codul de conduită impune ca reprezentanții de interese să respecte obligația acestor angajați de a respecta normele care li se aplică. În cazul în care astfel de norme sunt încălcate de o organizație care angajează un fost funcționar al UE sau de fostul funcționar în noul său rol, suspendarea din registru ar trebui să fie o opțiune.

Concluzie

Aș dori să vă mulțumesc încă o dată pentru activitatea importantă pe care o desfășurați, împreună cu Parlamentul European, pentru a îmbunătăți transparența activităților de lobby în UE. Am încredere că observațiile de mai sus pot ajuta Comisia să își îndeplinească obiectivul lăudabil de a valorifica întregul potențial al registrului de transparență ca instrument semnificativ de reglementare a relațiilor dintre instituțiile UE și reprezentanții grupurilor de interese.

Cu stimă,

Emily O'Reilly

[1] http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/public_consultation_en.htm

[2] În majoritatea celor 15 țări care au răspuns la o consultare recentă efectuată de Ombudsmanul European (a se vedea nota de subsol 3 de mai jos), nu există dispoziții specifice care să reglementeze activitățile de lobby, împreună cu orientări pentru funcționarii publici.

[3] Rețeaua europeană a ombudsmanilor include ombudsmanii naționali și regionali și organismele similare din statele membre ale UE, din țările candidate la aderarea la UE și din alte țări din Spațiul Economic European, precum și Ombudsmanul European și Comisia pentru petiții a Parlamentului European. Raportul privind consultarea este disponibil la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67521/html.bookmark

[4] A se vedea secțiunea VII („MEASURES IN THE EVENT OF NECOMPLIANCE WITH THE CODE OF CONDUCT”) și anexa IV („PROCEDURI PENTRU ALERTE ȘI PENTRU INVESTIGAREA ȘI TRATAMENTUL PLÂNGERILOR”) la prezentul acord interinstituțional.

[5] În conformitate cu metodele de lucru ale noii Comisii, membrii Comisiei nu trebuie, de regulă, să se întâlnească cu organizații profesionale sau cu persoane care desfășoară activități independente care nu sunt înregistrate în registrul de transparență. Începând cu 1 decembrie 2014, ordinile de zi ale reuniunilor comisarilor, ale membrilor cabinetelor acestora, precum și ale directorilor generali, cu organizații sau persoane care desfășoară activități independente cu privire la aspecte legate de elaborarea și punerea în aplicare a politicilor în Uniune sunt făcute publice.

[6] http://europaforum.lech.eu/draft_pro/Participants.pdf

[7] http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/calendarevent.faces/en/1063/html.bookmark

[8] Consiliul Europei a lansat, de asemenea, o consultare publică cu privire la proiectul său de recomandare a Comitetului de Miniștri adresată statelor membre privind reglementarea juridică a activităților de lobby în contextul procesului decizional public. A se vedea http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[9] http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/61417/html.bookmark