Contextul plângerii

1. La 4 august 2014, reclamantul, cetățean spaniol, a depus o cerere de acces la documente privind negocierile Parteneriatului transatlantic pentru comerț și investiții (TTIP), în temeiul Regulamentului 1049/2001 [1]. În special, reclamantul a solicitat acces la propunerile de texte consolidate, la „documentele neoficiale” și la proiectele de propuneri de text din următoarele capitole: (i) energie și materii prime; (ii) servicii financiare și (iii) servicii și investiții, proprietate intelectuală și servicii de achiziții publice.

2. În răspunsul său din 13 august 2014, Comisia a identificat 23 de documente care intră în domeniul de aplicare al cererii. Comisia a furnizat reclamantului linkuri către trei documente (deja publice la momentul respectiv) și a refuzat accesul la restul documentelor, invocând una dintre excepțiile prevăzute de Regulamentul 1049/2001, și anume protecția relațiilor internaționale [2].

3. La 24 august 2014, reclamantul a solicitat o reexaminare (cunoscută sub denumirea de „cerere de confirmare”) a acestei decizii. Întemeindu-se pe hotărârea Curții de Justiție în cauza C-350/12 P [3], reclamantul a susținut că excepțiile din Regulamentul 1049/2001 ar trebui interpretate și aplicate în mod strict și că, în cazul în care se invocă o excepție, Comisia trebuie să clarifice modul în care divulgarea unui document ar putea submina interesul protejat de excepția respectivă. Acest risc nu ar putea fi însă pur ipotetic. Reclamantul a considerat că, în acest caz, există un interes public superior care justifică divulgarea documentelor.

4. În decizia sa de confirmare din 30 septembrie 2014, Comisia și-a reiterat poziția potrivit căreia nu poate acorda acces la documentele solicitate, invocând (i) protecția relațiilor internaționale și (ii) protecția procesului decizional [4].

5. La 17 octombrie 2014, nemulțumit de poziția Comisiei, reclamantul a depus prezenta plângere la Ombudsman.

Ancheta

6. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la plângere și a identificat următoarele afirmații și afirmații conexe:

Acuzația

Comisia nu a justificat suficient aplicarea excepțiilor din Regulamentul 1049/2001 și nu a luat în considerare în mod corespunzător hotărârea recentă a Curții de Justiție în cauza C-350/12 P.

Creanțe

Ombudsmanul ar trebui să verifice dacă ar trebui acordat accesul total sau parțial la documentele solicitate.

2) Comisia ar trebui să acorde acces la documentele solicitate, având în vedere constatările Ombudsmanului.

7. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit avizul Comisiei cu privire la plângere și, ulterior, observațiile reclamantului ca răspuns la avizul Comisiei. Ombudsmanul a examinat, de asemenea, dosarul Comisiei privind acest caz, inclusiv documentele care fac obiectul cererii de acces. În desfășurarea anchetei, Ombudsmanul a luat în considerare argumentele și opiniile prezentate de părți.

Afirmația potrivit căreia Comisia nu a justificat suficient aplicarea excepțiilor invocate și nu a ținut seama de jurisprudența recentă

Argumente prezentate Ombudsmanului

8. Reclamantul a susținut că Comisia a ignorat în mod deliberat hotărârea Curții în cauza C-350/12 P și a aplicat excepțiile din Regulamentul 1049/2001 tuturor documentelor solicitate în mod automat și fără a face o distincție între acestea.

9. În avizul său, Comisia a susținut că a explicat în detaliu aplicarea celor două excepții invocate și s-a referit la lipsa unui interes public superior, precum și la motivele pentru care nu a acordat accesul parțial. În plus, contrar opiniei reclamantului, Comisia a declarat că a luat în considerare raționamentul Curții în cauza C-350/12 P.

10. Comisia a afirmat, de asemenea, că, în conformitate cu Comunicarea către Comisie din 25 noiembrie 2014 [5], unele dintre documentele solicitate de reclamant au fost publicate pe site-ul internet al Comisiei la 7 ianuarie 2015. În plus, Comisia și-a reiterat intenția de a publica textele de negociere ale UE comunicate statelor membre și Parlamentului, ceea ce ar implica publicarea așa-numitelor „propuneri textuale”, cu excepția cazului în care se aplică una dintre excepțiile prevăzute în Regulamentul 1049/2001, de la caz la caz.

11. În cele din urmă, în ceea ce privește sugestia de a reexamina acordarea accesului parțial la documentul privind „Cooperarea în materie de reglementare a Regulamentului financiar”, formulată de reprezentanții Ombudsmanului în cursul inspecției, Comisia a afirmat că documentul în cauză nu este încă o propunere de text, având în vedere că UE este în curs de a-și defini poziția cu privire la această chestiune. Cu toate acestea, odată ce poziția UE a fost clară și SUA i-a fost prezentată o propunere formală de text, Comisia a promis că aceasta va fi făcută publică. În plus, Comisia a susținut că acordarea unui acces parțial ar conduce la divulgarea analizei și a poziției tactice de negociere a UE.

12. În observațiile sale, reclamantul a reiterat faptul că abordarea Comisiei nu a fost în conformitate cu hotărârea în cauza C-350/12 P. El a contestat înțelegerea Comisiei cu privire la "larga sa putere discreționară" în scopul stabilirii divulgării documentelor [6], având în vedere neconcordanța acesteia cu dreptul de a primi informații fără intervenția autorităților publice [7] și cu principiul transparenței. El a susținut, de asemenea, că, bazându-se pe excepțiile din Regulamentul 1049/2001, intenția reală a Comisiei a fost de a împiedica efectiv cetățenii să cunoască și să participe la o chestiune de interes public.

Evaluarea Ombudsmanului

13. Ca observație preliminară, Ombudsmanul observă că anul trecut, în contextul anchetei sale din proprie inițiativă OI/10/2014/RA privind negocierile TTIP, a prezentat Comisiei un prim set de sugestii, urmate de alte zece sugestii incluse în decizia sa de închidere a anchetei (denumită în continuare „decizia de închidere”). Domeniul de aplicare al anchetei din proprie inițiativă a fost mai larg decât evaluarea anumitor refuzuri ale cererilor de acces la documente, iar scopul său a fost de a se asigura că procesul de negociere a TTIP se bucură de o mai mare transparență și încredere publică [8].

14. Prezenta plângere se referă la măsura în care, în ceea ce privește cererea reclamantului de acces la documente, decizia Comisiei de a refuza accesul la documentele solicitate a fost suficient de justificată și a fost conformă cu jurisprudența recentă a instanțelor UE.

15. În decizia sa de închidere, Ombudsmanul a recunoscut necesitatea de a crea un context în care negocierile să se poată desfășura în mod eficace. Aceasta implică faptul că va fi legitim, în anumite momente, să se păstreze confidențialitatea anumitor informații și documente, de exemplu, în anumite etape ale negocierilor. Cu toate acestea, Ombudsmanul a subliniat, de asemenea, că nedivulgarea documentelor trebuie justificată în mod corespunzător și că orice excepție de la dreptul fundamental de acces public la documente trebuie interpretată în mod restrictiv. În ceea ce privește excepția privind relațiile internaționale, Ombudsmanul a subliniat că aceasta nu se aplică pentru simplul motiv că obiectul unui document privește relațiile internaționale. Dimpotrivă, pe baza conținutului acestui document, Comisia trebuie să demonstreze că divulgarea sa ar aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale.

16. În cazul de față, Ombudsmanul consideră că Comisia a respectat acest standard. Într-adevăr, Ombudsmanul observă că, atunci când se referă la excepția privind relațiile internaționale în decizia sa de confirmare, Comisia a afirmat că toate documentele la care a fost refuzat accesul au fost documente de negociere și că divulgarea lor ar submina poziția de negociere a UE. Comisia a susținut că succesul negocierilor depinde, într-o mare măsură, de protejarea strategiilor și a obiectivelor părților și de menținerea încrederii reciproce între acestea. În plus, Comisia a considerat că divulgarea documentelor ar putea submina poziția UE nu numai în ceea ce privește actualul proces de negociere a TTIP, ci și în ceea ce privește viitoarele negocieri bilaterale. În opinia Ombudsmanului, după examinarea documentelor, explicația Comisiei pare a fi rezonabilă și cuprinzătoare.

17. Prin urmare, Ombudsmanul este convins că Comisia a concluzionat în mod întemeiat că toate documentele în litigiu sunt protejate de excepția privind relațiile internaționale. Această excepție nu face obiectul unui criteriu de interes public superior, astfel încât interesul public nu trebuie să fie luat în considerare în continuare. Întrucât toate documentele intră sub incidența excepției privind relațiile internaționale, nu este necesar să se examineze dacă toate documentele sau o parte dintre acestea intră de asemenea sub incidența excepției separate care urmărește să protejeze procesul decizional.

18. În plus, Ombudsmanul consideră că, contrar afirmațiilor reclamantului, Comisia nu a ignorat jurisprudența recentă a instanțelor UE. Astfel, instanțele Uniunii au considerat că, atunci când accesul la un document este refuzat în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul 1049/2001, instituția rămâne obligată să explice modul în care divulgarea ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat de o excepție. În plus, riscul de atingere adusă interesului trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic [9].

19. În acest sens, în decizia sa de confirmare, Comisia și-a reafirmat angajamentul față de transparență în ceea ce privește negocierile internaționale, astfel cum atestă documentele TTIP deja făcute publice. Cu toate acestea, Comisia a explicat că unele dintre documentele solicitate erau documente de negociere care conțineau trimiteri directe și indirecte la poziția de negociere a SUA. Comisia a subliniat că documentele de negociere ale SUA nu au fost făcute publice și că divulgarea lor unilaterală din partea UE ar putea submina grav încrederea reciprocă dintre părți.

20. După cum a subliniat Ombudsmanul în decizia sa de închidere, există un interes public în menținerea încrederii oricărui partener internațional al UE care formulează cereri rezonabile și bine întemeiate de nedivulgare a documentelor, pe baza necesității de a proteja interesele legitime ale partenerului internațional. Comisia însăși a menționat în avizul său că, în cazul în care SUA solicită confidențialitate, UE trebuie să țină seama de aceasta. Ombudsmanul este de acord. Cu toate acestea, în cazul de față, nu s-a stabilit în ce măsură Comisia s-a înțeles cu SUA în ceea ce privește documentele în cauză. Cu toate acestea, Ombudsmanul ia act de faptul că decizia de confirmare în acest caz a fost luată înainte de transmiterea de către Comisie a răspunsului său ulterior la decizia de închidere a Ombudsmanului, în care a abordat această chestiune. Prin urmare, nu este necesar să se continue examinarea acestei chestiuni în contextul prezentei anchete.

21. Serviciile Ombudsmanului au verificat în timpul inspecției că, în afară de documentele care erau deja publice la momentul respectiv, documentele la care a fost refuzat accesul erau într-adevăr documente de negociere. Astfel cum s-a menționat în decizia de închidere a Ombudsmanului, divulgarea documentelor poate fi refuzată în mod valabil în cazul în care, într-un moment sensibil din cursul negocierilor, aceasta ar aduce atingere intereselor legitime. Fără a aduce atingere celor de mai sus, în decizia sa de închidere, Ombudsmanul a subliniat, de asemenea, că Comisia ar trebui să evalueze dacă un document TTIP poate fi făcut public de îndată ce documentul este finalizat la nivel intern; în cazul în care nu pot fi divulgate la momentul respectiv, Comisia ar trebui să reevalueze ulterior situația privind divulgarea la intervale regulate și prestabilite.

22. În acest sens, în timpul inspecției Ombudsmanului, Comisiei i s-a solicitat să analizeze dacă ar putea acorda acces parțial la unul dintre documente („Document neoficial privind cooperarea în materie de reglementare în domeniul Regulamentului financiar”). În avizul său, Comisia a explicat în mod corespunzător că documentul în cauză nu era o propunere formală de text la momentul respectiv. Cu toate acestea, a afirmat că, odată ce propunerea formală de text va fi prezentată SUA, documentul va fi făcut public. Comisia a menționat că acordarea unui acces parțial semnificativ la document în această etapă ar dezvălui în mod inevitabil analiza și strategia de negociere a UE.

23. Ombudsmanul ia act de faptul că, astfel cum a anunțat Comisia în avizul său, site-ul Comisiei dedicat textelor de negociere ale UE privind TTIP [10] conține în prezent mai multe documente privind cooperarea în materie de reglementare [11]. De asemenea, Comisia pare să actualizeze periodic conținutul site-ului respectiv.

24. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că, în prezent, Comisia a adoptat o atitudine mai proactivă față de creșterea transparenței, în conformitate cu angajamentul anunțat la 25 noiembrie 2014 de a publica textele de negociere ale UE privind TTIP, comunicate Consiliului și Parlamentului European, după ce le-a transmis partenerului său de negociere.

25. Având în vedere cele de mai sus și pe baza argumentelor și a dovezilor de care dispune, Ombudsmanul consideră că nu a existat nicio administrare defectuoasă din partea Comisiei. Această decizie este luată, de asemenea, în lumina analizei, concluziilor și sugestiilor formulate în contextul anchetei din proprie inițiativă a Ombudsmanului OI/10/2014/RA.

Concluzie

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarea concluzie:

Nu a existat nicio administrare defectuoasă din partea Comisiei.

Reclamantul și Comisia Europeană vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 30.10.2015

[1] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145/43, 31.5.2001, denumit în continuare „Regulamentul 1049/2001”)

[2] Articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001

[3] Hotărârea Curții de Justiție din 3 iulie 2014, Consiliul/in 't Veld, C-350/12 P din 3 iulie 2014, ECLI:EU:C:2014:2039

[4] Articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță și articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001

[5] Comunicare către Comisie privind transparența în negocierile pentru TTIP [C(2014) 9052 final]

[6] Hotărârea Curții de Justiție din 3 iulie 2014, Consiliul/in 't Veld, C-350/12 P din 3 iulie 2014, ECLI:EU:C:2014:2039, punctul 63.

[7] Articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

[8] Textul integral al deciziei și documentele referitoare la ancheta Ombudsmanului sunt disponibile la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/58668/html.bookmark

[9] Hotărârea Curții de Justiție din 3 iulie 2014, Consiliul/in 't Veld, C-350/12 P din 3 iulie 2014, ECLI:EU:C:2014:2039, punctul 64.

[10] Disponibil la adresa http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1230

[11] În special: „Propunerea revizuită a UE privind cooperarea în materie de reglementare - Notă explicativă”, „Explicații detaliate privind propunerea UE referitoare la un capitol privind cooperarea în materie de reglementare”, „Introducere în textul juridic al UE privind cooperarea în materie de reglementare în cadrul TTIP” și „Propunere de text privind cooperarea în materie de reglementare în cadrul TTIP”