Contextul plângerii

1. La 21 februarie 2007, Comisia a adoptat o decizie „privind o procedură în temeiul articolului 81 din Tratatul de instituire a Comunității Europene [articolul 101 din TFUE] în cazul COMP/E-1/38.823 – Ascensoare și scări rulante”(„decizia privind cartelul”), în care a constatat că mai multe societăți au încălcat legislația UE în materie de concurență. La 5 august 2011, reclamantul a depus o cerere de acces, în temeiul Regulamentului 1049/2001 („Regulamentul 1049/2001”)[1], la dosarul păstrat de Direcția Generală Concurență a Comisiei („DG COMP”) privind ancheta sa în acest caz. La 12 august 2011, DG COMP a prelungit termenul de răspuns cu 15 zile lucrătoare. La 16 septembrie 2011, aceasta a respins cererea. La 20 septembrie 2011, reclamantul a depus o cerere de confirmare. La 15 noiembrie 2011, Comisia a respins cererea de confirmare.

2. Comisia a declarat că înțelege cererea introductivă ca incluzând: (i) versiunea confidențială a deciziei; (ii) toate versiunile comunicării privind obiecțiunile din 7 octombrie 2005, care erau de asemenea confidențiale; (iii) răspunsurile la comunicarea privind obiecțiunile; (iv) documentele și declarațiile furnizate în contextul comunicării privind clemența [2], precum și de alți informatori; (v) cererile de informații formulate în temeiul articolului 18 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 [3] și răspunsurile date la aceste cereri; (vi) documentele confiscate de Comisie în cursul investigației sale; (vii) documente referitoare la căile de atac introduse în fața Curții de Justiție împotriva deciziei; și (viii) orice comunicare internă între serviciile Comisiei cu privire la acest caz.

3. Aceste documente au făcut parte din dosarul creat în contextul unei investigații privind cartelurile desfășurate în temeiul Regulamentului nr. 1/2003. Comisia a susținut că excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001 ar trebui interpretate în lumina Regulamentului nr. 1/2003.

4. Potrivit Comisiei, Regulamentul nr. 1/2003 a impus întreprinderilor obligații ample de a furniza Comisiei informații relevante, inclusiv secrete de afaceri și profesionale, și a conferit Comisiei competența de a colecta informațiile de care avea nevoie. Acest lucru a fost contrabalansat de obligația Comisiei de a utiliza aceste informații numai în scopul pentru care au fost colectate și de a proteja secretele comerciale și profesionale ale întreprinderilor implicate. Acest lucru avea o importanță capitală în ceea ce privește protecția drepturilor fundamentale ale întreprinderilor în cauză. În temeiul Regulamentului nr. 1/2003, Comisia ar acorda acces la dosar numai părților cărora le-a adresat o comunicare privind obiecțiunile. În opinia Comisiei, Regulamentul 1049/2001 nu ar putea priva aceste norme de efectul lor practic.

5. În două hotărâri recente, referitoare la aspecte în care accesul la dosar în cadrul procedurilor privind ajutoarele de stat și concentrările economice era reglementat de norme specifice ale UE [Technische Glaswerke Ilmenau [4] și, respectiv, Editions Odile Jacob [5]], Curtea a hotărât că trebuie să se prezume că accesul în temeiul Regulamentului 1049/2001 a fost exclus. Potrivit acestei jurisprudențe, acordarea accesului la documente referitoare la cazuri de ajutoare de stat și de concentrări economice ar încălca excepțiile de la protecția obiectivelor activităților de inspecție. Comisia a susținut că ar trebui să existe, de asemenea, prin analogie, o prezumție potrivit căreia nu ar trebui să se acorde acces la documente legate de procedurile în materie de drept al concurenței.

6. Potrivit Comisiei, în cadrul procedurilor din domeniul dreptului concurenței, societățile și persoanele fizice furnizează informații care se așteaptă ca acestea să fie confidențiale. Această așteptare este legitimă, având în vedere normele specifice privind accesul în temeiul Regulamentului 1/2003. Până în prezent, Comisia a respectat cu strictețe aceste norme și, prin urmare, a creat un climat de încredere reciprocă între aceasta și întreprinderile implicate. În cazul în care Comisia ar fi acum obligată să acorde acces la dosarul său, garanțiile pe care le-a acordat acestor societăți până în prezent ar fi lipsite de sens, iar acestea din urmă ar reduce la minimum cooperarea lor. În consecință, scopul investigațiilor în domeniul dreptului concurenței și, prin urmare, asigurarea respectării dreptului concurenței ar fi grav subminate. În acest caz, documentele solicitate intrau sub incidența excepției care protejează scopul investigațiilor [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001] în întregime și, prin urmare, nu s-a putut acorda acces.

7. Comisia a examinat, de asemenea, chestiunea în legătură cu protecția intereselor comerciale [articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001] și a observat că documentele conțin informații comerciale sensibile, cum ar fi prețurile și cotele de piață.

8. În măsura în care excepția de protecție a obiectivelor controalelor se referea la documentele în cauză în ansamblul lor, nu era posibil nici să se acorde un acces parțial.

9. În sfârșit, nu a existat niciun interes public superior care să justifice divulgarea. Deși ar susține o acțiune privată de asigurare a respectării normelor de către cei afectați de înțelegerea relevantă, Comisia a considerat că acțiunile private de asigurare a respectării normelor servesc numai intereselor private și, prin urmare, nu pot fi invocate pentru a justifica divulgarea documentelor care fac obiectul unei excepții prevăzute de Regulamentul 1049/2001. Nimic nu a împiedicat părțile care au solicitat despăgubiri în fața unei instanțe naționale să solicite divulgarea în cursul acestei proceduri.

10. Nefiind mulțumit de răspunsul Comisiei, reclamantul a contactat Ombudsmanul.

Ancheta

11. În urma clarificărilor din partea reclamantului, Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la plângere și a identificat următoarele afirmații și cereri.

Acuzația

Comisia a refuzat în mod eronat cererea reclamantului de acces la dosarul său în cazul COMP/38.823 – Ascensoare și scări rulante.

Revendicarea

Comisia ar trebui să acorde reclamantului acces la întregul său dosar în cazul COMP/38.823 Ascensoare și scări rulante.

12. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit avizul Comisiei cu privire la plângere și, ulterior, observațiile reclamantului ca răspuns la avizul Comisiei. Reclamantul și-a completat ulterior observațiile prezentând o copie a unei a doua cereri de acces la aceleași documente pe care a adresat-o Comisiei, precum și scrisorile Comisiei de respingere a acestei cereri.

Acuzația de neacordare a accesului la documentele solicitate și cererea conexă

Argumente prezentate Ombudsmanului

13. Pe baza hotărârii Curții de Justiție în cauza Pfleiderer [6], reclamantul a susținut că dispozițiile dreptului Uniunii Europene privind cartelurile, în special Regulamentul (CE) nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că nu se opun ca unei persoane care a fost afectată în mod negativ de o încălcare a legislației UE în materie de concurență și care urmărește în prezent să obțină despăgubiri să i se acorde acces la documente referitoare la o procedură de clemență care implică autorul încălcării respective.

14. Potrivit reclamantului, Curtea Supremă austriacă a dispus ca o instanță națională competentă în materie de înțelegeri să acorde procurorului acces la dosar în cadrul procedurilor în materie de concurență, fără a ține seama de faptul că părțile care fac obiectul investigației în cadrul acestor proceduri și-au exprimat, așa cum au putut la momentul respectiv, opoziția [7]. În opinia reclamantului, ar încălca principiul egalității dacă persoanelor care au suferit un prejudiciu în Austria li s-ar acorda acces la dosarul procedurilor privind înțelegerile, în timp ce persoanelor care au suferit același prejudiciu în alte state membre nu li s-ar acorda acces.

15. El s-a referit, de asemenea, la Cartea albă a Comisiei privind aplicarea la nivel privat și la hotărârea Tribunalului în cauza „CDC Hydrogene Peroxide”, în care Curtea a statuat că „programele de clemență și cooperare a căror eficacitate Comisia încearcă să o protejeze nu sunt singurele mijloace de asigurare a respectării legislației UE în materie de concurență. Acțiunile în despăgubire în fața instanțelor naționale pot avea o contribuție semnificativă la menținerea unei concurențe efective în UE”[8].

16. Pe de altă parte, Curtea a statuat de asemenea în aceeași hotărâre că o anchetă într-o anumită cauză trebuie considerată încheiată odată ce decizia finală este adoptată, independent de aspectul dacă această decizie ar putea fi ulterior anulată de instanță, întrucât în acel moment instituția în cauză însăși consideră că procedura a fost finalizată. A considera că documentele legate de investigații intră sub incidența excepției privind protecția obiectivelor investigațiilor până la încheierea tuturor procedurilor judiciare posibile ar face ca accesul la aceste documente să depindă de evenimente incerte, și anume de rezultatul acțiunii respective și de concluziile pe care Comisia le-ar putea trage din aceasta [9]. 

17. În avizul său, Comisia și-a reiterat opinia potrivit căreia prezumția generală de a nu avea acces la documente în cazurile privind ajutoarele de stat și concentrările economice ar trebui să se aplice, de asemenea, prin analogie cazurilor privind cartelurile. În ambele domenii, normele procedurale au permis accesul la dosarul cauzei numai în circumstanțe speciale foarte restrânse; nu a existat acces public la dosarul Comisiei. Acordarea accesului public la un dosar privind un cartel risca să submineze scopul investigațiilor Comisiei.

18. Comisia a adăugat că, la momentul la care reclamantul a solicitat accesul la dosarul cauzei, decizia făcea încă obiectul mai multor acțiuni în anulare introduse în fața Tribunalului. Aceste cazuri au fost soluționate între timp. Cu toate acestea, un recurs era pendinte în fața Curții de Justiție. În plus, în recenta sa hotărâre în cauza Editions Odile Jacob, Curtea de Justiție a afirmat în mod clar că, într-o situație în care instituția în cauză ar putea, în funcție de rezultatul procedurii judiciare, să fie chemată să își reia investigația în vederea luării unei noi decizii cu privire la fuziunea în cauză, există o prezumție generală potrivit căreia obligația acestei instituții de a divulga memorandumuri interne, în cursul investigației reluate, ar aduce o gravă atingere procesului decizional al instituției [10]. Comisia a susținut că acest raționament se aplică prin analogie în cazuri precum cel de față. Aceasta a considerat că, deși în cazul reclamantului refuzul de a acorda accesul s-a bazat pe necesitatea de a proteja investigațiile Comisiei și nu procesul său decizional, din punct de vedere material, nevoia de protecție a fost aceeași.

19. Comisia a susținut că reclamantul, încercând să obțină despăgubiri la nivel național, a acționat în urmărirea unui interes privat. Cu toate acestea, singurul interes public relevant în acest caz a fost urmărirea cu succes de către Comisie a cartelurilor.

20. Comisia a afirmat că hotărârea Pfleiderer nu se referea la normele privind accesul public, ci la un litigiu între o societate privată și Oficiul Federal German al Cartelului („FCO”) cu privire la accesul privilegiat la documentele de clemență. Pfleiderer solicitase unei instanțe naționale să oblige FCO să acorde un astfel de acces privilegiat în temeiul dreptului procesual penal german și al dreptului contravențional. Prin urmare, cauza privea aspectul dacă instanța națională putea să oblige FCO să acorde accesul sau dacă Regulamentul 1/2003 s-ar opune unei astfel de somații. În hotărârea Curții de Justiție (sau în sesizarea instanței naționale) nu s-a făcut referire la nicio normă, la nivelul UE sau la nivel național, privind accesul public la documente. Astfel, hotărârea Pfleiderer nu a fost relevantă pentru cazul reclamantului.

21. În cele din urmă, Comisia a afirmat că cererea de acces din hotărârea „CDC Hydrogen Peroxide” se referea numai la conținutul dosarului Comisiei și nu, ca în cazul reclamantului, la documentele în sine.

22. În observațiile sale, reclamantul a susținut că există un interes public în ceea ce privește acțiunile private de asigurare a respectării normelor împotriva cartelurilor și că încurajarea unei aplicări mai stricte la nivel privat ar fi mai eficace decât utilizarea exclusivă a asigurării respectării normelor la nivel public.

23. Reclamantul a trimis, de asemenea, Ombudsmanului o copie a unei a doua cereri de acces pe care a adresat-o DG COMP și în care a susținut că, pe baza hotărârii Curții de Justiție în cauza Donau Chemie, avea drept de acces la întregul dosar al investigației privind cartelul. Comisia a respins această a doua cerere pe motiv că se referea la aceleași documente ca și cererea pe care o respinsese la 15 noiembrie 2011 și cu privire la care reclamantul a depus această plângere. În plus, Comisia a făcut trimitere la o hotărâre mai recentă [11], în care Curtea a confirmat că există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea corespondenței dintre Comisie și părțile implicate în anchetele privind cartelurile ar submina scopul anchetei, precum și protecția secretelor comerciale ale societăților, în special în perioada în care recursurile erau pendinte, așa cum s-a întâmplat în cazul de față.

Evaluarea Ombudsmanului

24. Reclamantul a solicitat accesul la dosarul de investigație al Comisiei într-un caz de cartel. Comisia a respins această cerere pentru motivul că trebuia să interpreteze Regulamentul nr. 1049/2001 în lumina normelor mai stricte privind accesul la dosar în cadrul procedurilor din domeniul dreptului concurenței prevăzute de Regulamentul nr. 1/2003 și a necesității de a proteja obiectivele investigațiilor sale în cauzele din domeniul dreptului concurenței.

25. Problema centrală a prezentei cauze este modul în care se aplică criteriul interesului public atunci când o cerere de acces public la dosarul Comisiei într-o cauză privind o înțelegere este formulată în scopul de a solicita despăgubiri în fața unei instanțe naționale. Această chestiune a făcut obiectul unei jurisprudențe în continuă evoluție, cea mai recentă fiind hotărârea pronunțată de Tribunal în cauza T-380/08, Țările de Jos/Comisia [12]. Această cauză privea respingerea de către Comisie a unei cereri de confirmare, formulată de guvernul olandez pentru accesul la versiunea confidențială a unei decizii privind o înțelegere, pentru motivul că informațiile solicitate intrau sub incidența excepțiilor prevăzute la prima și la a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice și, respectiv, a obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit.

26. În acest caz, ca și în cazul reclamantului, Comisia a considerat că nu exista niciun interes public superior care să justifice divulgarea, în măsura în care argumentele invocate de Țările de Jos, întemeiate pe pretinsa utilitate a versiunii confidențiale a deciziei privind înțelegerea în pregătirea unei posibile acțiuni în despăgubire împotriva întreprinderilor în cauză, se refereau la un interes privat, iar nu public.

27. În hotărârea sa, Tribunalul a observat că Regulamentul nr. 1049/2001 și Regulamentul nr. 1/2003 au obiective diferite. Prima urmărește să asigure cea mai mare transparență posibilă a procesului decizional al autorităților publice, în timp ce a doua urmărește să asigure respectarea obligației de păstrare a secretului profesional în cadrul procedurilor care sancționează încălcări ale dreptului Uniunii în materie de concurență. Curtea a arătat că, în lipsa unei dispoziții exprese care să acorde prioritate unui regulament în raport cu celălalt, fiecare dintre acestea ar trebui să fie aplicat într-un mod compatibil cu celălalt și care să permită o aplicare coerentă a ambelor. Aceasta a subliniat că, deși este adevărat că dreptul de a consulta dosarul administrativ în temeiul normelor dreptului Uniunii în materie de concurență și dreptul de acces la documente în temeiul Regulamentului 1049/2001 sunt distincte din punct de vedere juridic, ambele regulamente conduc la o situație comparabilă din punct de vedere funcțional, întrucât, în ambele cazuri, indiferent de temeiul juridic pe baza căruia este acordat, accesul la dosar permite părților interesate să obțină toate observațiile și documentele prezentate Comisiei [13].

28. Pe baza celei mai recente jurisprudențe a Curții de Justiție privind accesul la documente în domeniul ajutoarelor de stat (Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau) și procedurile de control al concentrărilor economice (Comisia/Edițiile Odile Jacob), Tribunalul a hotărât că Comisia poate refuza accesul la anumite categorii de documente deținute într-un dosar de concurență bazându-se pe o prezumție generală că documentele respective sunt protejate în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din regulament [14].

29. Curtea a precizat că accesul generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele din domeniul dreptului concurenței ar pune în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a urmărit să îl asigure între, pe de o parte, obligația impusă întreprinderilor în cauză de a furniza Comisiei informații comerciale eventual sensibile și, pe de altă parte, garantarea unei protecții sporite, în temeiul cerinței privind secretul profesional și secretul comercial.

30. În ceea ce privește informațiile colectate de Comisie în temeiul „Comunicării privind clemența”, Tribunalul a observat că divulgarea acestor informații ar putea descuraja potențialii solicitanți de clemență să facă declarații în temeiul comunicării respective, întrucât aceștia s-ar putea afla într-o poziție mai puțin favorabilă decât alte întreprinderi care au participat la înțelegere și care nu au cooperat la anchetă sau care au cooperat într-o măsură mai mică.

31. Curtea a concluzionat astfel că, în vederea interpretării excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, există o prezumție generală potrivit căreia divulgarea documentelor colectate de Comisie în cadrul procedurilor din domeniul dreptului concurenței aduce atingere, în principiu, atât protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii, cât și protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate în astfel de proceduri.

32. Ombudsmanul observă că, în cazul în care, astfel cum a susținut reclamantul, Tribunalul ar fi sugerat în trecut că, în scopul aplicării excepțiilor prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001, ceea ce conta era data la care a fost adoptată o decizie atacată și că, prin urmare, eventualele acțiuni care erau pendinte în fața Curții în ceea ce privește această decizie nu erau relevante (a se vedea punctul 16 de mai sus), această abordare nu mai era menținută de Curte. De fapt și în conformitate cu cea mai recentă jurisprudență a Curții de Justiție, Tribunalul a observat, de asemenea, că prezumția generală menționată mai sus se aplică indiferent dacă cererea de acces se referă la o procedură care este încă în curs sau la una care a fost închisă, având în vedere că publicarea unor informații sensibile privind activitățile economice ale întreprinderilor implicate ar putea aduce atingere intereselor lor comerciale chiar și după încheierea procedurii. De fapt, divulgarea unor astfel de informații riscă să afecteze în mod negativ disponibilitatea întreprinderilor de a coopera cu Comisia.

33. În hotărârea sa, Tribunalul a abordat de asemenea problema la fel de importantă, ridicată de asemenea în speță de reclamant, a existenței unui interes public superior care să justifice obținerea accesului la documentele în cauză pentru a permite persoanelor în cauză să sesizeze instanța națională competentă cu o cerere de reparare a prejudiciului suferit ca urmare a comportamentului anticoncurențial al membrilor unei înțelegeri. Potrivit Tribunalului, interesul întemeiat pe posibilitatea de a obține repararea prejudiciului care rezultă dintr-o încălcare a dreptului concurenței al Uniunii trebuie considerat un interes privat, în pofida importanței acțiunilor în despăgubire pentru a contribui eventual la menținerea unei concurențe efective în Uniune. Interesul public de a asigura respectarea dreptului concurenței împotriva unei înțelegeri este urmărit de Comisie atunci când adoptă o decizie în acest sens în temeiul normelor UE în materie de concurență.

34. Astfel cum a arătat Tribunalul, revine instanței naționale competente sesizate cu o acțiune în despăgubire sarcina de a decide cu privire la modul în care sunt prezentate probele și documentele corespunzătoare în conformitate cu dreptul aplicabil. În special, în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, instanțele naționale pot solicita Comisiei să le transmită orice informații relevante aflate în posesia sa care se referă la aplicarea normelor UE în materie de concurență.

35. Pe baza jurisprudenței descrise mai sus, Ombudsmanul consideră că, prin refuzul de a divulga reclamantului documentele cuprinse în dosarul său privind cazul relevant referitor la cartel, pe baza unei prezumții generale că o astfel de divulgare ar submina protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice sau scopul inspecțiilor și investigațiilor sale, Comisia nu a comis niciun caz de administrare defectuoasă. În această privință, Ombudsmanul observă, de asemenea, că reclamantul nu a prezentat niciun element de probă și nici nu a invocat argumente suplimentare pentru a răsturna o astfel de prezumție generală.

36. În plus, poziția Comisiei potrivit căreia interesul reclamantului, bazat pe posibilitatea de a obține despăgubiri pentru presupusele prejudicii suferite ca urmare a încălcării normelor UE în materie de concurență de către membrii cartelului „elevatorilor”, trebuie considerat un interes privat și nu un interes public superior, este, de asemenea, în conformitate cu jurisprudența recentă a instanțelor UE menționată mai sus și, prin urmare, corectă.

37. Acestea fiind spuse, Ombudsmanul observă că, în cazul în care reclamantul decide să introducă o acțiune în despăgubire în fața unei instanțe naționale, acesta ar putea utiliza în continuare normele UE aplicabile. Acesta ar putea solicita instanței naționale să solicite Comisiei să transmită orice probe și alte informații aflate în posesia sa cu privire la cazul relevant privind cartelul care ar putea fi utile în scopul acțiunii în despăgubire pendinte.

38. În cele din urmă și din motive de exhaustivitate, Ombudsmanul observă că principiile jurisprudențiale de mai sus urmează să fie consacrate în legislația UE. De fapt, la 17 aprilie 2014, Parlamentul European a aprobat propunerea de directivă a Comisiei care va ajuta cetățenii și întreprinderile să solicite despăgubiri în cazul în care sunt victime ale încălcărilor normelor antitrust ale UE, cum ar fi cartelurile. Proiectul de directivă, care este acum supus aprobării finale a Consiliului, urmărește să elimine o serie de dificultăți practice cu care victimele se confruntă frecvent atunci când încearcă să obțină despăgubiri pentru prejudiciul pe care l-au suferit. Aceasta urmărește să facă acest lucru oferindu-le, în special, un acces mai ușor la probele de care au nevoie pentru a dovedi prejudiciul. În același timp, pentru a asigura menținerea eficacității instrumentelor utilizate de autoritățile de concurență pentru a asigura respectarea normelor antitrust, în special a programelor de clemență și de soluționare, directiva propusă, în conformitate cu jurisprudența menționată mai sus, prevede că documentele elaborate și declarațiile făcute în cadrul unui program de clemență sau al unei proceduri de soluționare vor fi exceptate de la divulgarea către terți.

Concluzie

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarea concluzie:

Nu s-a constatat niciun caz de administrare defectuoasă.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly

Adoptată la Strasbourg, la 22 iulie 2014.