Istoricul plângerii

1. Plângerea se referă la refuzul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a acorda acces public la raportul său de investigație referitor, printre altele, la activitățile fostului comisar John Dalli [1].

2. Contextul cererii de acces public la raportul de investigație al OLAF a fost următorul. În mai 2012, un producător de tutun a reclamat Comisiei faptul că un om de afaceri maltez, dl X (care pretindea că acționează în numele și în beneficiul comisarului Dalli de atunci) a solicitat o mită din partea companiei producătoare de tutun în schimbul încercării de a influența interdicția UE privind vânzarea de "snus"[2] în cadrul revizuirii Directivei privind produsele din tutun. În urma investigării acestei chestiuni, OLAF a transmis Comisiei raportul său de investigație la 15 octombrie 2012. Comisarul Dalli a părăsit funcția [3] la 16 octombrie 2012, după o întâlnire cu președintele Comisiei, dl Barroso.

3. OLAF a transmis, de asemenea, raportul său de investigație Procurorului General al Maltei [4].

4. La 26 octombrie 2012, reclamantul (Observatorul Europei corporative) a solicitat Comisiei să acorde acces public, în temeiul Regulamentului 1049/2001 [5], la toate documentele legate de plecarea comisarului Dalli din Comisie, inclusiv la raportul de investigație al OLAF menționat anterior. Comisia a solicitat OLAF să trateze cererea de acces la raportul de investigație al OLAF.

5. OLAF a scris apoi reclamantului, afirmând că, întrucât raportul investigației a fost transmis autorităților de investigare malteze competente, divulgarea acestuia ar submina protecția obiectivelor inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor [6]. OLAF a susținut, de asemenea, că nu există un interes public superior și că accesul parțial nu este posibil.

6. La 7 ianuarie 2013, reclamantul a răspuns OLAF susținând că există un interes public superior clar care justifică divulgarea raportului de investigație al OLAF. Aceasta a arătat de asemenea că, în orice caz, OLAF nu a demonstrat în mod convingător că accesul parțial la raport nu era posibil. Aceasta a întrebat în special de ce nu ar fi posibil să se publice acele părți din raport care nu riscă să aibă un impact asupra unei eventuale proceduri judiciare (cum ar fi cofonul, cuprinsul și descrierea plângerii depuse de societatea producătoare de tutun).

7. Atunci când, în decizia sa din 31 ianuarie 2013, OLAF și-a menținut opinia potrivit căreia nu putea să își publice raportul de investigație, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului.

Obiectul anchetei

8. La 27 martie 2013, reclamantul a depus prezenta plângere la Ombudsman, făcând următoarea afirmație:

Afirmație:

OLAF a refuzat în mod eronat accesul public la raportul de investigație al OLAF.

Revendicare:

OLAF ar trebui să ofere acces total sau parțial la raportul de investigație.

9. În scrisoarea sa de deschidere a anchetei, Ombudsmanul a solicitat OLAF să furnizeze informații precise cu privire la existența și la natura investigației autorităților malteze, precum și cu privire la motivele pentru care această investigație ar fi subminată de publicarea raportului. Ombudsmanul a solicitat, de asemenea, OLAF să îl informeze dacă a solicitat opiniile autorităților judiciare malteze în ceea ce privește impactul probabil al divulgării publice a raportului asupra procedurilor lor, dacă este cazul. Ombudsmanul a subliniat, în acest context, că are cunoștință, prin intermediul unor rapoarte de presă, de publicarea în Malta a unei versiuni a raportului de investigație al OLAF. În concluzie, se pare că, în aprilie 2013, întregul raport de investigație al OLAF (cu excepția a 2 pagini și a unor pagini din anexe) a fost divulgat presei (aparent în Malta). Prin urmare, cea mai mare parte a raportului se află acum în domeniul public.

Ancheta

10. Plângerea a fost transmisă OLAF pentru aviz la 2 mai 2013. OLAF și-a trimis avizul la 11 octombrie 2013. Avizul a fost apoi transmis reclamantului, care a transmis observații la 6 decembrie 2013.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Refuzul pretins eronat al OLAF de a acorda acces la raportul de investigație

Argumentele invocate de OLAF în decizia sa de refuz al accesului

11. În decizia sa de refuz al accesului la raport, OLAF a susținut că este obligat din punct de vedere juridic, în temeiul articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul 1073/99 privind investigațiile efectuate de OLAF [7], să trateze ca fiind confidențiale și sub rezerva secretului profesional informațiile pe care le obține în cursul unei investigații. OLAF a susținut, de asemenea, că nu era obligat să publice raportul de investigație în temeiul Regulamentului 1049/2001, întrucât raportul de investigație făcea obiectul a trei excepții în temeiul Regulamentului 1049/2001, inclusiv necesitatea de a proteja scopul inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament].

Protecția obiectivelor inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament]:

12. OLAF a susținut, în special, că raportul conținea informații referitoare la identificarea martorilor și la tratarea informațiilor primite de la acești martori. Aceasta a afirmat că divulgarea publică a identității și a informațiilor referitoare la martori ar submina viitoarele investigații ale OLAF, deoarece ar descuraja persoanele private să trimită informații către OLAF cu privire la posibile nereguli financiare. Acest lucru ar priva OLAF și Comisia de informații și ar submina elementul esențial pentru desfășurarea investigațiilor care vizează protejarea intereselor financiare și economice ale UE.

13. OLAF a subliniat, de asemenea, că Tribunalul în cauzele conexate T-391/03 și T-40/04, Franchet și Byk, a susținut că divulgarea documentelor care ar putea constitui probe în cadrul procedurilor judiciare naționale ar putea compromite utilizarea efectivă a acestor probe de către autoritățile naționale [8]. OLAF a subliniat că faptul că investigația sa s-ar putea încheia nu o scutește de obligația de a nu face nimic care ar putea dăuna acțiunilor subsecvente întreprinse sau avute în vedere de autoritățile naționale. OLAF a făcut trimitere la cauza T-50/00 Dalmine/Comisia (care este un caz de cartel), în care Tribunalul a recunoscut că chiar și unei părți care face obiectul unei investigații i se pot refuza anumite informații în cazul în care divulgarea informațiilor respective aduce atingere eficacității unei investigații [9]. OLAF a susținut că acest raționament se aplică în mod necesar și divulgării publice a documentelor în temeiul Regulamentului 1049/2001. Cu toate acestea, OLAF a susținut că această protecție nu este absolută: În cazul în care autoritățile naționale nu iau măsuri într-un termen rezonabil, poate exista o obligație de divulgare în temeiul regulamentului [10]. OLAF a precizat că, în cazul de față, raportul a fost transmis autorităților malteze relativ recent și, prin urmare, această rezervă nu se aplică încă.

14. OLAF a făcut trimitere, de asemenea, la hotărârile Curții de Justiție în cauzele C-404/10 P Comisia/Odile Jacob și C-477/10 P Comisia/Agrofert Holding [11], în care Curtea a introdus prezumția generală că divulgarea documentelor către public ar putea submina, în principiu, obiectivul investigațiilor. OLAF a declarat că acest lucru se aplică procedurilor pendinte și închise. OLAF a subliniat că Curtea s-a referit la două medii de reglementare distincte care trebuie conciliate. În speță, pe de o parte, Regulamentul 1049/2001 se aplică OLAF, dar, pe de altă parte, OLAF este obligat să trateze informațiile pe care le obține în cursul unei investigații ca fiind confidențiale și supuse secretului profesional, în temeiul articolului 8 din Regulamentul 1073/99. În plus, excepția de la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 este strâns legată de activitățile de investigație și inspecție ale OLAF. Astfel, în opinia OLAF, cerințele de transparență și cerințele legate de confidențialitatea documentelor cazului și de protecția datelor trebuie să fie reconciliate pentru a aplica legea în mod coerent. În cazul OLAF, este necesar să se asigure că acuzațiile și informațiile furnizate OLAF cu titlu confidențial nu sunt făcute publice, ci sunt investigate. OLAF a concluzionat că divulgarea publică a raportului de investigație ar fi contrară obiectivelor Regulamentului 1073/99. De asemenea, capacitatea viitoare a OLAF de a efectua investigații în cooperare cu instituțiile UE și cu alte servicii ale Comisiei ar fi grav subminată de o astfel de divulgare.

Protecția vieții private și a integrității persoanei, în conformitate cu legislația Uniunii privind protecția datelor cu caracter personal [articolul 4 alineatul (1) litera (b) din regulament]:

15. OLAF a afirmat că această excepție se referă, printre altele, la datele cu caracter personal ale funcționarilor autorităților statelor membre, ale informatorilor, ale martorilor, ale angajaților entităților juridice și ale persoanelor vizate. Divulgarea acestei date ar submina în mod clar viața privată și integritatea acestor persoane, contrar Regulamentului 45/2001 [12]. OLAF a susținut că, în măsura în care raportul identifică persoane și oferă detalii specifice cu privire la aspecte care au legătură directă cu investigația, astfel de informații constituie date cu caracter personal, iar divulgarea lor publică poate avea un efect negativ asupra reputației unei persoane. OLAF a afirmat, de asemenea, că Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD), în avizul său C 2010-0458 din 30 iulie 2010, a recomandat ca OLAF să garanteze confidențialitatea avertizorilor și a informatorilor, cu excepția cazului în care acest lucru ar contraveni normelor naționale de procedură judiciară sau a cazului în care se fac declarații false cu rea intenție.

Protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice [articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din regulament]:

16. OLAF a susținut că raportul de investigație conținea numele entităților juridice private, a căror divulgare ar aduce atingere reputației acestora și, prin urmare, intereselor lor comerciale. Aceasta a afirmat că divulgarea publică a numelor entităților juridice implicate într-o investigație riscă să le arate într-o lumină negativă și ar putea da naștere unor declarații false cu privire la performanța lor și, în consecință, le-ar putea afecta reputația și alte interese comerciale legitime.

17. OLAF a concluzionat, de asemenea, că, având în vedere natura investigațiilor sale și în special caracterul confidențial al informațiilor pe care le-a colectat, nu existau elemente care să demonstreze existența unui interes public superior care să justifice divulgarea raportului de investigație care să prevaleze asupra excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001.

18. În ceea ce privește accesul parțial, OLAF a considerat că raportul, pentru a fi bine înțeles și pentru a evita riscul de denaturare și de incompletitudine, nu poate fi editat astfel încât să prezinte o descriere exactă a ceea ce a fost investigat, a modului în care a fost investigat și a ceea ce a fost găsit. O astfel de excizie sau ocultare ar duce la publicarea unui raport care nu ar reflecta în mod corespunzător metodele de lucru ale OLAF, aspectele luate în considerare, materialele pe care se bazează și caracterul rezonabil al opiniilor exprimate și al recomandărilor formulate.

Argumentele prezentate Ombudsmanului

19. În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamantul a prezentat următoarele argumente:

20. În ceea ce privește protecția martorilor, reclamantul a recunoscut că OLAF trebuia în mod clar să acționeze cu o anumită prudență pentru a proteja martorii. Cu toate acestea, acesta nu a fost un argument convingător pentru a refuza accesul la raportul de investigație, deoarece compania de tutun în cauză a căutat ea însăși în mod proactiv publicitate în prezentarea versiunii sale a „cazului Dalli”. Prin urmare, nu exista niciun motiv pentru a proteja identitatea acestei societăți producătoare de tutun și a reprezentanților săi. Reclamantul a făcut aceeași observație cu privire la argumentul OLAF referitor la necesitatea de a garanta confidențialitatea avertizorilor și a informatorilor.

21. În ceea ce privește confidențialitatea investigațiilor OLAF, reclamantul a susținut că OLAF nu a detaliat particularitățile investigației referitoare la dl Dalli și nu a demonstrat în mod convingător că publicarea parțială a raportului ar dăuna acțiunilor subsecvente întreprinse de autoritățile malteze. În ceea ce privește argumentul OLAF potrivit căruia transmiterea cazului către autoritățile malteze a avut loc relativ recent, reclamantul a declarat că au trecut deja șase luni de când comisarul Dalli a demisionat pe baza raportului de investigație al OLAF.

22. Reclamantul a susținut că argumentul OLAF potrivit căruia acesta trebuie să reconcilieze cerințele de transparență cu confidențialitatea investigațiilor sale înseamnă, de fapt, că toate rapoartele de investigație ale OLAF ar fi exceptate de la aplicarea Regulamentului 1049/2001. În opinia reclamantului, acest lucru a fost în mod clar inacceptabil.

23. Reclamantul a afirmat că argumentul OLAF referitor la protecția vieții private și a integrității persoanelor nu se putea aplica reprezentanților societății producătoare de tutun, întrucât aceasta din urmă publicase ea însăși versiunea sa a „cazului Dalli”. Reclamantul a susținut că nedivulgarea raportului de investigație al OLAF a reprezentat, de fapt, o problemă gravă pentru reputația persoanelor în cauză, inclusiv a comisarului Dalli, cărora nu li s-a permis să vadă raportul.

24. În ceea ce privește argumentul OLAF referitor la protecția intereselor comerciale ale persoanelor juridice, reclamantul a afirmat că acest lucru s-ar putea aplica societății producătoare de tutun. Cu toate acestea, deoarece compania de tutun a adoptat un profil public foarte ridicat în acest caz, era o chestiune de interes public să poată judeca rolul pe care compania l-a jucat în ancheta care a condus la demisia comisarului Dalli.

25. În ceea ce privește existența unui interes public superior care justifică divulgarea, reclamantul a afirmat că OLAF nu a examinat argumentele prezentate în cererea sa de confirmare. Aceasta a susținut că, pentru a evita erodarea încrederii publice în instituțiile Uniunii, exista un interes public superior de a dezvălui detalii cu privire la circumstanțele care au condus la demisia dlui Dalli. Reclamantul a afirmat că o acțiune în justiție în Malta împotriva persoanelor menționate în raportul de anchetă ar putea dura cu ușurință mai mulți ani. Acest lucru ar însemna că cetățenilor europeni li s-ar refuza dreptul de a cunoaște faptele de bază pentru o perioadă inacceptabil de lungă. Reclamantul a susținut că necesitatea legitimității și a responsabilității, astfel cum se menționează în Regulamentul 1049/2001, este în joc în tratarea de către OLAF a „cazului Dalli”. Reclamantul a subliniat că prezentul caz se referă la integritatea organismului însărcinat cu investigarea cazurilor de corupție sau a abaterilor grave din cadrul instituțiilor UE (reclamantul, în acest context, a făcut referire la preocupările exprimate de Comitetul de supraveghere al OLAF cu privire la încălcările procedurale comise de OLAF și la acuzațiile de interceptare ilegală a convorbirilor telefonice în acest caz).

26. Reclamantul a respins, de asemenea, argumentul OLAF potrivit căruia era imposibil să se acorde un acces parțial. Aceasta a arătat că poziția OLAF, care putea fi aplicată oricărui document al OLAF, excludea de fapt în totalitate posibilitatea unui acces parțial.

27. Pe baza celor de mai sus, reclamantul a susținut că OLAF a respins în mod eronat cererea sa de acces la raportul de investigație și că raționamentul OLAF a însemnat practic exceptarea OLAF de la aplicarea Regulamentului 1049/2001. Reclamantul și-a menținut afirmația potrivit căreia OLAF ar trebui să publice raportul de investigație în întregime sau să ofere acces parțial.

28. În avizul său trimis Ombudsmanului, OLAF a subliniat mai întâi că reclamantul are dreptul, în orice moment, să depună o nouă cerere inițială și să furnizeze noi elemente care, în opinia sa, ar obliga OLAF să își modifice poziția anterioară [13]. OLAF a afirmat, în acest context, că reclamantul a făcut referire la diverse fapte (pe baza documentelor și a rapoartelor mass-media publicate după 31 ianuarie 2013) care au avut loc după decizia privind cererea de confirmare și care ar fi putut constitui o bază pentru o nouă cerere inițială de acces. Cu toate acestea, este discutabil dacă aceste fapte ar trebui luate în considerare la evaluarea modului în care OLAF a tratat cererea de acces.

29. OLAF a respins argumentele reclamantului potrivit cărora există un interes public superior care justifică divulgarea. Aceasta a afirmat că, potrivit jurisprudenței, interesul public de a obține accesul la un document în temeiul principiului transparenței nu este același în cazul în care documentul se referă la o procedură administrativă ca în cazul în care documentul se referă la o procedură în care instituția în cauză acționează în calitatea sa de legiuitor [14].

30. OLAF a declarat că Comisia și OLAF au furnizat explicații exacte și detaliate cu privire la acțiunile lor în cadrul mai multor audieri publice în fața Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European. În acest scop, Președintele Parlamentului a acordat membrilor comitetului acces atât la raportul de investigație al OLAF, cât și la raportul Comitetului de supraveghere, cu respectarea strictă a confidențialității. În opinia OLAF, aceste discuții care erau încă în curs de desfășurare au contribuit la menținerea încrederii cetățenilor europeni în performanța solidă a instituțiilor UE, fără a fi necesară divulgarea tuturor documentelor sensibile către public.

31. OLAF a recunoscut că informarea întregului public cu privire la investigațiile sale joacă un rol important în prevenirea fraudei, crește gradul de conștientizare și consolidează încrederea publicului în instituțiile UE. Cu toate acestea, la momentul la care decizia privind cererea de confirmare a fost trimisă reclamantului, Tribunalul examina deja motivele prezentate de domnul Dalli în temeiul articolului 263 alineatul (4) TFUE. OLAF a susținut că interesul public pentru buna administrare a justiției este la fel de important ca cel pentru transparența și responsabilitatea politică a instituțiilor publice. Prin urmare, interesul public invocat de reclamant era deja abordat prin alte mijloace legitime.

32. În ceea ce privește argumentul reclamantului potrivit căruia societatea producătoare de tutun în cauză a solicitat în mod proactiv publicitate pentru a-și prezenta opiniile cu privire la „cazul Dalli”, OLAF a declarat că nu înțelege modul în care conținutul articolelor de presă la care face referire reclamantul ar putea conduce în mod plauzibil la o concluzie în favoarea divulgării. Societatea de tutun în cauză nu a fost singura care a prezentat versiunea sa a faptelor, iar mass-media a relatat pe larg despre alte versiuni. În opinia OLAF, întrebarea dacă un martor sau o persoană implicată într-o investigație furnizează declarații publice cu privire la rolul lor în investigațiile OLAF nu afectează necesitatea generală de a proteja reputația persoanelor vizate de investigație și identitatea informatorilor și a martorilor OLAF. OLAF a reiterat că are o obligație generală de a proteja identitatea informatorilor săi [15].

33. OLAF a subliniat, de asemenea, că noțiunea de interes public superior se aplică numai excepțiilor enumerate la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul 1049/2001. Excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (b), și anume protecția datelor cu caracter personal, face obiectul unor norme diferite. Astfel cum a statuat Curtea, această dispoziție instituie un sistem specific și consolidat de protecție a unei persoane ale cărei date cu caracter personal ar putea, în anumite cazuri, să fie comunicate publicului. În consecință, în cazul în care o cerere urmărește să obțină acces la documente care conțin date cu caracter personal, dispozițiile Regulamentului 45/2001 devin aplicabile în întregime [16]. În opinia OLAF, reclamantul nu a furnizat nicio justificare expresă și legitimă și niciun argument convingător care să demonstreze necesitatea ca OLAF să transfere datele cu caracter personal cuprinse în raportul final [17].

34. Contrar celor afirmate de reclamant, OLAF nu a susținut că toate rapoartele sale finale și alte documente sunt exceptate de la aplicarea Regulamentului 1049/2001. OLAF consideră doar că rapoartele finale și categoriile similare de documente deținute de OLAF fac obiectul prezumției generale de confidențialitate recunoscute în mai multe rânduri de către Curte [18]. Această prezumție nu exclude rapoartele finale ale OLAF din domeniul de aplicare al Regulamentului 1049/2001, ci reprezintă o excepție legitimă de la obligația OLAF de a examina în mod specific și individual anumite categorii de documente la care s-a solicitat accesul [19]. Cu toate acestea, cetățenii pot dovedi că anumite documente care se încadrează în aceste categorii sau în anumite părți ale acestora ar trebui divulgate pe baza unui interes public superior.

35. În cele din urmă, OLAF a susținut că a evaluat cu atenție posibilitatea de a acorda un acces parțial la raportul de investigație. Cu toate acestea, la momentul deciziei sale privind cererea de confirmare, OLAF a ajuns la concluzia că un astfel de acces parțial nu era posibil fără a aduce atingere intereselor publice vizate de excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.

36. Ca răspuns la solicitarea Ombudsmanului de a furniza informații precise cu privire la investigația autorităților malteze și dacă această investigație ar fi subminată de publicarea raportului, OLAF a afirmat că recomandările sale nu sunt obligatorii pentru autoritățile judiciare naționale. OLAF a susținut că, în temeiul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul 1073/99, rapoartele sale finale constituie probe admisibile în cadrul procedurilor administrative sau judiciare ale statelor membre. În temeiul articolului 27 din Instrucțiunile OLAF pentru personal privind procedurile de investigare, unitatea de investigare responsabilă trebuie să monitorizeze anual punerea în aplicare a recomandărilor de natură judiciară adresate statelor membre. În practică, autoritățile în cauză sunt invitate să informeze OLAF în termen de 12 luni de la transmiterea recomandărilor. De obicei, OLAF nu se adresează autorităților judiciare fără un motiv specific pentru a solicita informații cu privire la măsurile subsecvente luate, deoarece acest lucru poate fi perceput ca o presiune inutilă din partea OLAF și ar putea afecta în mod negativ bunele relații dintre OLAF și autoritățile judiciare ale statelor membre. În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, OLAF nu este obligat să consulte instanțele naționale cu privire la aspectul dacă dreptul procedural național se opune divulgării unui document în cazul în care OLAF invocă excepția privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament. OLAF a declarat că acesta este cazul în speță.

37. În observațiile sale, reclamantul a declarat, printre altele, că nu a depus o nouă cerere inițială din cauza tonului ferm al deciziilor OLAF de respingere a cererii sale de acces. De asemenea, reclamantul nu a fost de acord cu distincția făcută de OLAF între transparență în cadrul unei proceduri administrative și în cadrul unei proceduri legislative. Aceasta a afirmat că, în opinia sa, transparența procedurilor administrative este adesea la fel de importantă. Reclamantul a considerat, de asemenea, că este discutabil dacă procedura judiciară inițiată de dl Dalli ar putea fi utilizată de OLAF ca argument împotriva divulgării.

Evaluarea Ombudsmanului

38. Ombudsmanul ia act de declarația OLAF (a se vedea punctul 30 de mai sus) potrivit căreia OLAF și Comisia au furnizat „explicații exacte și detaliate” cu privire la acțiunile lor în cadrul mai multor audieri publice în fața Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European și că, în acest scop, Președintele Parlamentului a acordat membrilor comitetului acces atât la raportul de investigație al OLAF, cât și la raportul Comitetului de supraveghere (cu condiția unei confidențialități stricte).

39. Ombudsmanul este de acord cu opinia OLAF potrivit căreia astfel de audieri publice contribuie la menținerea încrederii cetățenilor europeni în buna funcționare a instituțiilor UE. Ea observă, de asemenea, că Președintele Parlamentului a decis să acorde membrilor Comitetului acces atât la raportul de investigație al OLAF, cât și la raportul Comitetului de supraveghere (cu condiția confidențialității stricte). Cu toate acestea, deși este cu siguranță adevărat că aducerea problemei și a documentelor justificative în atenția Parlamentului, prin audieri publice, este vitală pentru menținerea încrederii cetățenilor europeni în buna performanță a instituțiilor UE, acest fapt nu implică, în sine, că nu ar trebui acordat accesul public la documentele justificative relevante, cum ar fi raportul de investigație al OLAF. Accesul public la documente poate fi refuzat numai dacă refuzul este justificat în conformitate cu normele privind accesul public la documente prevăzute în Regulamentul 1049/2001.

40. În acest context, Ombudsmanul constată, cu aprobare, că OLAF însuși recunoaște că informarea publicului cu privire la investigațiile sale joacă un rol important în prevenirea fraudei, crește gradul de conștientizare și consolidează încrederea publicului în instituțiile Uniunii (a se vedea punctul 31 de mai sus).

41. OLAF se bazează în primul rând pe protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001] pentru a justifica motivul pentru care accesul publicului la raportul de anchetă ar trebui refuzat.

42. Decizia definitivă a OLAF de refuzare a accesului la raportul de investigație al OLAF a fost luată la 31 ianuarie 2013. Problema dacă acest refuz era justificat trebuie examinată pe baza situației de fapt existente la momentul respectiv.

43. În decizia sa în cauza 2048/2011/OV, Ombudsmanul a constatat că există o prezumție generală potrivit căreia accesul public la documentele referitoare la o investigație în curs a OLAF ar putea, în principiu, să submineze scopul respectivei investigații în curs a OLAF. Ombudsmanul a concluzionat, de asemenea, că, în cazul în care un raport de investigație al OLAF constituie probe în cadrul procedurilor naționale în curs, accesul public la raportul de investigație al OLAF ar putea submina scopul procedurilor naționale în curs [20]. Principalul motiv pentru care se întâmplă acest lucru este faptul că divulgarea publică a probelor dintr-o anchetă în curs ar putea aduce atingere utilizării probelor respective într-un proces viitor, în special în cazul în care ancheta ar putea conduce la un proces penal.

44. OLAF și-a încheiat propria investigație în octombrie 2012, după care a transmis raportul său de investigație Comisiei și autorităților malteze.

45. OLAF a susținut că raportul său conținea informații referitoare la identificarea martorilor și la tratarea informațiilor primite de la acești martori. Aceasta a afirmat că divulgarea publică a identității și a informațiilor referitoare la martori ar submina viitoarele investigații ale OLAF, deoarece ar descuraja persoanele private să trimită informații către OLAF cu privire la posibile nereguli financiare. OLAF a insistat că acest lucru ar priva OLAF și Comisia de informații și ar submina elementul esențial pentru desfășurarea investigațiilor care vizează protejarea intereselor financiare și economice ale UE. Ombudsmanul observă că, deși acest raționament ar putea justifica ocultarea anumitor părți specifice dintr-un raport de investigație (cum ar fi numele martorilor sau alte informații care i-ar putea identifica) înainte de a divulga publicului raportul de investigație, acest motiv nu poate fi suficient pentru a justifica nedivulgarea întregului raport.

46. În ceea ce privește subminarea unor posibile anchete în curs de către autoritățile malteze, s-a constatat, în cursul anchetelor Ombudsmanului, că autoritățile malteze au inițiat cel puțin unele anchete penale pe baza raportului de investigație al OLAF. În concluzie, în iunie 2013, OLAF a dezvăluit [21] că autoritățile malteze au reținut și pus sub acuzare, în decembrie 2012, cel puțin o persoană pe baza raportului său de investigație. Persoana reținută s-a confruntat, cel puțin în iunie 2013, cu un proces penal în Malta. Ca atare, a existat în mod clar o anchetă penală, întemeiată pe raportul de investigație al OLAF, în curs la 31 ianuarie 2013, dată la care a fost refuzat accesul public la raportul de investigație al OLAF.

47. Faptul că a existat o anchetă penală în curs în Malta din decembrie 2012 până cel puțin în iunie 2013 a justificat nepublicarea raportului de investigație al OLAF în ianuarie 2013, întrucât divulgarea publică a probelor în cadrul acestei anchete penale în curs ar fi putut aduce atingere utilizării acestor probe într-un viitor proces penal. Prin urmare, Ombudsmanul va închide acest caz, constatând că nu există administrare defectuoasă.

48. Cu toate acestea, în scrisoarea de deschidere din 2 mai 2013, Ombudsmanul a solicitat OLAF să furnizeze informații precise cu privire la existența și la natura investigației autorităților malteze, precum și cu privire la motivele pentru care această investigație ar fi subminată de publicarea raportului. Ombudsmanul a solicitat, de asemenea, OLAF să îl informeze dacă a solicitat opiniile autorităților judiciare malteze în ceea ce privește impactul probabil al divulgării publice a raportului asupra procedurilor lor, dacă este cazul.

49. Motivul pentru care Ombudsmanul a solicitat OLAF, în scrisoarea sa de deschidere a anchetei, să răspundă la aceste întrebări este că nu s-ar fi putut prezuma, pornind de la simplul fapt că OLAF a transmis autorităților naționale un raport de investigație, că aceste autorități vor da curs acestui raport. Nu ar fi putut fi exclus, de exemplu, faptul că autoritatea națională ar constata că nu există motive pentru a da curs unui raport sau că ar ignora pur și simplu raportul. Prin urmare, OLAF avea obligația de a contacta autoritățile malteze pentru a verifica dacă exista o investigație în curs în ianuarie 2013 (sau cel puțin perspectiva imediată ca o astfel de investigație să fie întreprinsă) și pentru a verifica impactul pe care publicarea raportului l-ar putea avea asupra acestei investigații.

50. OLAF a declarat, în avizul său adresat Ombudsmanului în octombrie 2013, că nu s-a consultat cu autoritățile malteze înainte de a lua o decizie la 31 ianuarie 2013. Aceasta a justificat acest răspuns afirmând că abordarea autorităților judiciare fără un motiv specific ar putea fi percepută ca o presiune inutilă asupra acestora.

51. Cu toate acestea, Ombudsmanul subliniază că nimic nu a împiedicat OLAF să consulte pur și simplu autoritățile malteze pentru a le întreba cu privire la stadiul investigației lor în ianuarie 2013, motivul specific și valabil pentru a face acest lucru fiind că a existat o cerere de acces public la raportul de investigație al OLAF și că OLAF trebuia să verifice stadiul oricărei investigații malteze pentru a stabili dacă articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 se aplica cererii respective [22].

52. O astfel de abordare față de autoritățile malteze, justificată în acest mod, nu ar fi putut fi percepută ca exercitând vreo presiune asupra autorităților malteze pentru a acționa. Prin urmare, Ombudsmanul va face următoarele observații.

53. Ombudsmanul consideră că, având în vedere concluzia sa de la punctul 47 de mai sus, că excepția referitoare la procedurile penale în curs a justificat OLAF să refuze divulgarea la momentul relevant. Prin urmare, nu este necesar, în cadrul prezentei anchete, să se aprecieze celelalte două excepții invocate de OLAF, și anume protecția vieții private și a integrității individului și protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice.

54. Ombudsmanul atrage atenția asupra faptului că, în cazul în care a fost formulată o nouă cerere de acces public în legătură cu raportul de investigație al OLAF, decizia OLAF cu privire la această cerere trebuie să depindă în mod necesar de situația de fapt din momentul în care OLAF ia o decizie cu privire la cererea de acces public. Considerațiile relevante pentru o astfel de decizie vor include, desigur, dacă investigațiile sau procedurile judiciare relevante, în care raportul OLAF ar constitui probe admisibile, sunt încă în curs de desfășurare, în Malta sau în altă parte. Alte considerații relevante, care ar putea justifica ocultarea raportului de anchetă, se pot referi la necesitatea de a proteja datele cu caracter personal și viața privată a anumitor persoane sau la interesele descrise la punctul 45 de mai sus.

55. În cele din urmă, Ombudsmanul constată că este conștient, prin intermediul rapoartelor de presă, de faptul că o versiune a raportului de investigație al OLAF a fost divulgată presei în aprilie 2013. Prin urmare, cea mai mare parte a raportului se află acum în domeniul public. Totuși, acest fapt nu este relevant pentru prezenta anchetă.

C. Concluzie

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o închide, constatând că nu există administrare defectuoasă. Ea face următoarele

REMARK-URI SUPLIMENTARE:

1. În opinia Ombudsmanului, atunci când OLAF refuză accesul la documente din cauza procedurilor naționale în curs [invocând articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001], acesta ar trebui să furnizeze o motivare care să permită solicitantului să înțeleagă de ce divulgarea documentelor ar submina în mod specific și efectiv procedurile naționale în curs.

2. Cu excepția cazurilor evidente, OLAF ar trebui să solicite informații și opinii de la autoritățile naționale înainte de a refuza accesul la documente, deoarece divulgarea acestora ar submina procedurile naționale în curs.

Reclamantul și OLAF vor fi informați cu privire la această decizie.

 

Emily O'Reilly

Adoptată la Strasbourg, 16 decembrie 2013.

---

[1] Reclamantul a depus, de asemenea, plângerea 257/2013/OV, care se referă la cererea sa de acces public la documentele Comisiei referitoare la „demisia” comisarului Dalli.

[2] Cuprins Snus este un produs din tutun pentru uz oral vândut în prezent numai în mod legal în Suedia.

[3] În cazul în care Fostul comisar Dalli a introdus o acțiune în anulare și o acțiune în despăgubire la Tribunal la 24 decembrie 2012 (cauza T-562/12 Dalli/Comisia). Acțiunea în anulare privește o pretinsă decizie a președintelui Comisiei din 16 octombrie 2012 prin care comisarul Dalli este obligat să își prezinte demisia în urma raportului OLAF. Acțiunea în despăgubire urmărește repararea prejudiciului moral și material pretins suferit ca urmare a acestei decizii. Detaliile acestor acțiuni au fost publicate în Jurnalul Oficial din 1 februarie 2013.

[4] La 19 octombrie 2012, OLAF a declarat că a înaintat cazul autorităților judiciare malteze competente „pentru examinarea aspectelor penale ale acțiunilor persoanelor implicate”.

[5] În cazul în care Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[6] Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 prevede că „Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar aduce atingere protecției (...) obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului”.

[7] Regulamentul 1073/99 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), JO 1999, L 136, p. 1.

[8] Cauzele conexate T-391/03 și T-70/04, Franchet și Byk, Rec., 2006, p. II-2023, punctele 121-123.

[9] Cauza T-50/00 Dalmine Spa/Comisia, Rec., 2004, p. II-2395, punctul 83.

[10] Hotărârea Franchet și Byk, citată anterior, punctele 108-118.

[11] Cauza C-404/10 P Comisia/Éditions Odile Jacob; Cauza C-477/10 P, Comisia/Agrofert Holding.

Regulamentul (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2000 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date (JO L 8, p. 1, Ediție specială, 13/vol.

[13] Cauza C-362/08 P Internationaler Hilfsfonds/Comisia, Rep. 2010, p. I-669, punctul 57.

[14] Cauza T-237/05 Éditions Odile Jacob/Comisia, Rep., 2010, p. II-2245, punctul 161.

[15] Cauza T-237/94 N/Comisia, RecFP, 1997, p. I-A-97, II-289, punctul 81.

[16] Cauza C-28/08 P Comisia/Bavarian Lager, Rep., 2010, p. I-6055, punctele 60 și 63.

[17] Decizia Ombudsmanului în cauza 876/2011/RT, punctul 59.

[18] Cauza C-139/07 P Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Rep., 2010, p. I-05885, punctele 55, 61-62; Cauza C-477/10 P Comisia/Agrofert Holding, [2012] nepublicată încă în Repertoriu, punctul 59.

[19] Cauza T-111/11 ClientEarth/Comisia, nepublicată încă, punctul 67.

[20] Ombudsmanul constată, în special, că articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul 1073/99 prevede că rapoartele întocmite de OLAF în urma unei investigații „reprezintă probe admisibile în cadrul procedurilor administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea lor se dovedește necesară, în același mod și în aceleași condiții ca rapoartele administrative întocmite de inspectorii administrativi naționali”.

[21] Ombudsmanul ia act de faptul că notele verbale ale directorului general al OLAF, în cadrul reuniunii Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European din 18 iunie 2013, se citesc (a se vedea pagina 2 al doilea paragraf) după cum urmează: „În urma transmiterii raportului de investigație al OLAF procurorului general maltez, autoritățile naționale competente au demarat propria anchetă penală cu privire la trei persoane. Un judecător maltez a pus apoi sub acuzare persoana care ar fi cerut mită, care a fost luată în custodie și se confruntă acum cu un proces penal, după ce a fost eliberată pe cauțiune. Autoritățile malteze nu au fost în măsură să finalizeze ancheta cu privire la dl Dalli în decembrie, când cealaltă persoană a fost pusă sub acuzare. Domnul Dalli a prezentat certificate care atestă că nu este apt din punct de vedere medical și, prin urmare, nu poate fi citat. Ancheta penală cu privire la acesta nu s-a încheiat încă. Declarațiile recente făcute de comisarul de poliție maltez nou numit nu schimbă aceste fapte.” Notele de luare a cuvântului sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/speeches/speaking_points_mr_kessler_cont_18062013_en.pdf

[22] Ombudsmanul subliniază că OLAF a consultat autoritățile judiciare naționale în contextul unui alt caz în care au existat proceduri la nivel național (cauzele conexate 723/2005/OV și 795/2005/OV). Acest lucru a permis OLAF să comunice unele documente solicitate de reclamant.