Contextul plângerii

1. Plângerea se referă la refuzul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a acorda acces public la raportul său de investigație referitor la activitățile, printre altele, ale fostului comisar John Dalli [1].

2. Contextul cererii de acces public la raportul de investigație al OLAF a fost următorul. În mai 2012, un producător de tutun s-a plâns Comisiei că un om de afaceri maltez, dl X (care a pretins că acționează în numele și în beneficiul comisarului Dalli de atunci) a solicitat mită din partea companiei de tutun în schimbul încercării de a influența interdicția UE privind vânzarea de tutun „snus”[2] în cadrul revizuirii Directivei privind produsele din tutun. După investigarea acestei chestiuni, OLAF a transmis Comisiei raportul său de investigație la 15 octombrie 2012. Comisarul Dalli și-a încetat activitatea [3] la 16 octombrie 2012, după o întâlnire cu președintele Comisiei, dl Barroso.

3. OLAF a transmis, de asemenea, raportul său de investigație procurorului general al Maltei [4].

4. La 26 octombrie 2012, reclamantul (Observatorul pentru Europa Corporativă) a solicitat Comisiei să acorde acces public, în temeiul Regulamentului 1049/2001 [5], la toate documentele referitoare la retragerea comisarului Dalli din Comisie, inclusiv la raportul de investigație al OLAF menționat anterior. Comisia a solicitat OLAF să trateze cererea de acces la raportul de investigație al OLAF.

5. OLAF a scris apoi reclamantului, declarând că, întrucât raportul de investigație a fost transmis autorităților de investigare malteze competente, eliberarea acestuia ar submina protecția obiectivelor inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor [6]. OLAF a susținut, de asemenea, că nu există un interes public superior și că accesul parțial nu este posibil.

6. La 7 ianuarie 2013, reclamantul a răspuns OLAF susținând că există un interes public superior clar care justifică divulgarea raportului de investigație al OLAF. Aceasta a precizat de asemenea că, în orice caz, OLAF nu a demonstrat în mod convingător că accesul parțial la raport nu era posibil. Aceasta a întrebat, în special, de ce nu ar fi posibil să se divulge acele părți ale raportului care nu riscă să aibă un impact asupra eventualelor proceduri judiciare (cum ar fi colofonul, cuprinsul și descrierea plângerii depuse de societatea producătoare de tutun).

7. Atunci când, în decizia sa din 31 ianuarie 2013, OLAF și-a menținut opinia potrivit căreia nu putea publica raportul său de investigație, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului.

Obiectul anchetei

8. La 27 martie 2013, reclamantul a depus prezenta plângere la Ombudsman, făcând următoarele afirmații și revendicări:

Afirmație:

OLAF a refuzat în mod eronat accesul public la raportul de investigație al OLAF.

Revendicarea:

OLAF ar trebui să ofere acces total sau parțial la raportul de investigație.

9. În scrisoarea sa de deschidere a anchetei, Ombudsmanul a solicitat OLAF să furnizeze informații precise cu privire la existența și la natura investigației efectuate de autoritățile malteze, precum și cu privire la motivele pentru care această investigație ar fi subminată de publicarea raportului. De asemenea, Ombudsmanul a solicitat OLAF să îl informeze dacă a solicitat opiniile autorităților judiciare malteze cu privire la impactul probabil al divulgării publice a raportului asupra procedurilor acestora, dacă este cazul. Ombudsmanul a subliniat, în acest context, că avea cunoștință, prin intermediul rapoartelor de presă, de publicarea în Malta a unei versiuni a raportului de investigație al OLAF. În concluzie, se pare că, în aprilie 2013, întregul raport de investigație al OLAF (cu excepția a două pagini și a unor pagini din anexe) a fost divulgat presei (aparent în Malta). Prin urmare, cea mai mare parte a raportului este acum în domeniul public.

Ancheta

10. Plângerea a fost transmisă OLAF pentru aviz la 2 mai 2013. OLAF și-a transmis avizul la 11 octombrie 2013. Avizul a fost apoi transmis reclamantului, care a transmis observații la 6 decembrie 2013.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Refuzul pretins greșit al OLAF de a acorda acces la raportul de investigație

Argumentele invocate de OLAF în decizia sa de refuz al accesului

11. În decizia sa de refuz al accesului la raport, OLAF a susținut că este obligat din punct de vedere juridic, în temeiul articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul 1073/99 privind investigațiile efectuate de OLAF [7], să trateze ca fiind confidențiale și supuse secretului profesional informațiile pe care le obține în cursul unei investigații. OLAF a susținut, de asemenea, că nu era obligat să comunice raportul de anchetă în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, întrucât raportul de anchetă făcea obiectul a trei excepții în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, inclusiv necesitatea de a proteja scopul inspecțiilor, al investigațiilor și al auditurilor [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament].

Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament]:

12. OLAF a susținut, în special, că raportul conținea informații referitoare la identificarea martorilor și la tratarea informațiilor primite de la acești martori. Aceasta a afirmat că divulgarea publică a identității și a informațiilor referitoare la martori ar submina viitoarele investigații ale OLAF, întrucât ar descuraja persoanele private să trimită informații către OLAF cu privire la posibile nereguli financiare. Acest lucru ar priva OLAF și Comisia de informații și ar submina elementul esențial pentru desfășurarea investigațiilor care vizează protejarea intereselor financiare și economice ale UE.

13. OLAF a subliniat, de asemenea, că, în cauzele conexate T-391/03 și T-40/04 Franchet și Byk, Tribunalul a statuat că divulgarea documentelor care ar putea constitui probe în cadrul procedurilor judiciare naționale ar putea compromite utilizarea eficace a acestor probe de către autoritățile naționale [8]. OLAF a subliniat că faptul că investigația sa s-ar putea încheia nu îl scutește de obligația de a nu întreprinde nicio acțiune care ar putea dăuna acțiunilor subsecvente întreprinse sau avute în vedere de autoritățile naționale. OLAF a făcut trimitere la cauza T-50/00 Dalmine/Comisia (care este o cauză privind un cartel), în care Tribunalul a recunoscut că chiar și unei părți care face obiectul unei investigații i se pot refuza anumite informații în cazul în care divulgarea acestor informații aduce atingere eficacității unei investigații [9]. OLAF a susținut că acest raționament se aplică în mod necesar și în cazul divulgării documentelor către public în temeiul Regulamentului 1049/2001. Cu toate acestea, OLAF a susținut că această protecție nu este absolută: în cazul în care autoritățile naționale nu iau măsuri într-un termen rezonabil, poate exista o obligație de divulgare în temeiul regulamentului [10]. OLAF a arătat însă că, în speță, raportul a fost transmis autorităților malteze relativ recent și, prin urmare, această rezervă nu era încă aplicabilă.

14. OLAF a făcut trimitere, de asemenea, la hotărârile Curții de Justiție în cauzele C-404/10 P Comisia/Odile Jacob și C-477/10 P Comisia/Agrofert Holding [11], în care Curtea a introdus prezumția generală că divulgarea documentelor către public ar putea submina, în principiu, obiectivul investigațiilor. OLAF a declarat că acest lucru se aplică procedurilor pendinte și închise. OLAF a subliniat că Curtea a făcut referire la două medii de reglementare distincte care trebuie conciliate. În speță, pe de o parte, Regulamentul nr. 1049/2001 se aplică OLAF, dar, pe de altă parte, OLAF este obligat să trateze informațiile pe care le obține în cursul unei investigații ca fiind confidențiale și supuse secretului profesional, în temeiul articolului 8 din Regulamentul nr. 1073/99. În plus, excepția de la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 este strâns legată de activitățile de anchetă și inspecție ale OLAF. Astfel, în opinia OLAF, cerințele de transparență și cerințele legate de confidențialitatea documentelor cazului și de protecția datelor trebuie să fie reconciliate pentru a aplica legea în mod coerent. În cazul OLAF, este necesar să se asigure că acuzațiile și informațiile furnizate OLAF în mod confidențial nu sunt făcute publice, ci investigate. OLAF a concluzionat că divulgarea publică a raportului de investigație ar fi contrară obiectivelor Regulamentului 1073/99. De asemenea, capacitatea viitoare a OLAF de a efectua investigații în cooperare cu instituțiile UE și cu alte servicii ale Comisiei ar fi grav subminată de o astfel de divulgare.

Protecția vieții private și a integrității persoanei, în conformitate cu legislația Uniunii privind protecția datelor cu caracter personal [articolul 4 alineatul (1) litera (b) din regulament]:

15. OLAF a precizat că această excepție se referea, printre altele, la datele cu caracter personal ale funcționarilor autorităților statelor membre, ale informatorilor, ale martorilor, ale angajaților entităților juridice și ale persoanelor vizate. Divulgarea acestei date ar submina în mod clar viața privată și integritatea acestor persoane, contrar Regulamentului 45/2001 [12]. OLAF a susținut că, în măsura în care raportul identifică persoane și oferă detalii specifice cu privire la aspecte care au legătură directă cu investigația, astfel de informații constituie date cu caracter personal, iar divulgarea lor publică poate avea un efect negativ asupra reputației unei persoane. OLAF a afirmat, de asemenea, că Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD), în avizul său C 2010-0458 din 30 iulie 2010, a recomandat ca OLAF să garanteze confidențialitatea avertizorilor și a informatorilor, cu excepția cazului în care acest lucru ar contraveni normelor naționale de procedură judiciară sau în care declarațiile false sunt făcute cu rea-credință.

Protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice [articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din regulament]:

16. OLAF a susținut că raportul de investigație conținea numele entităților juridice private a căror divulgare ar aduce atingere reputației acestora și, prin urmare, intereselor lor comerciale. Aceasta a afirmat că divulgarea publică a numelor entităților juridice implicate într-o investigație riscă să le arate într-o lumină negativă și ar putea da naștere unor declarații false cu privire la performanța lor și, prin urmare, să aducă atingere reputației lor și altor interese comerciale legitime.

17. OLAF a concluzionat de asemenea că, având în vedere natura investigațiilor sale și în special caracterul confidențial al informațiilor pe care le-a colectat, nu existau elemente care să demonstreze existența unui interes public superior care să justifice divulgarea raportului de investigație și care să prevaleze asupra excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001.

18. În ceea ce privește accesul parțial, OLAF a considerat că raportul, pentru a fi bine înțeles și pentru a evita riscul denaturării și al caracterului incomplet, nu putea fi editat astfel încât să prezinte o descriere exactă a ceea ce a fost investigat, a modului în care a fost investigat și a ceea ce s-a constatat. O astfel de excizie sau ocultare ar conduce la divulgarea publică a unui raport care nu ar reflecta în mod corespunzător metodele de lucru ale OLAF, aspectele luate în considerare, materialele pe care se bazează și caracterul rezonabil al opiniilor exprimate și al recomandărilor formulate.

Argumente prezentate Ombudsmanului

19. În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamantul a prezentat următoarele argumente:

20. În ceea ce privește protecția martorilor, reclamantul a recunoscut că OLAF trebuie în mod clar să acționeze cu o anumită prudență pentru a proteja martorii. Totuși, acesta nu a fost un argument convingător pentru a refuza accesul la raportul de anchetă, deoarece compania de tutun în cauză a solicitat ea însăși în mod proactiv publicitate în prezentarea versiunii sale a „cazului Dalli”. Prin urmare, nu exista niciun motiv pentru a proteja identitatea acestei societăți de tutun și a reprezentanților săi. Reclamantul a făcut aceeași observație în ceea ce privește argumentul OLAF referitor la necesitatea de a garanta confidențialitatea denunțătorilor și a informatorilor.

21. În ceea ce privește confidențialitatea investigațiilor OLAF, reclamantul a susținut că OLAF nu a detaliat particularitățile investigației referitoare la dl Dalli și nu a demonstrat în mod convingător că publicarea parțială a raportului ar dăuna acțiunilor subsecvente întreprinse de autoritățile malteze. În ceea ce privește argumentul OLAF potrivit căruia transmiterea cazului către autoritățile malteze a avut loc relativ recent, reclamantul a afirmat că au trecut deja șase luni de la demisia comisarului Dalli pe baza raportului de investigație al OLAF.

22. Reclamantul a susținut că argumentul OLAF potrivit căruia trebuie să reconcilieze cerințele de transparență cu confidențialitatea investigațiilor sale înseamnă, de fapt, că toate rapoartele de investigație ale OLAF ar fi exceptate de la aplicarea Regulamentului 1049/2001. În opinia reclamantului, acest lucru a fost în mod clar inacceptabil.

23. Reclamantul a afirmat că argumentul OLAF referitor la protecția vieții private și a integrității persoanelor nu se poate aplica reprezentanților companiei de tutun, deoarece această companie a făcut ea însăși publică versiunea sa a „cazului Dalli”. Reclamantul a susținut că nedivulgarea raportului de investigație al OLAF a reprezentat, de fapt, o problemă gravă pentru reputația persoanelor în cauză, inclusiv a comisarului Dalli, cărora nu li s-a permis să vadă raportul.

24. În ceea ce privește argumentul OLAF referitor la protecția intereselor comerciale ale persoanelor juridice, reclamantul a afirmat că acest lucru s-ar putea aplica societății producătoare de tutun. Cu toate acestea, deoarece compania de tutun a adoptat un profil public foarte ridicat în acest caz, a fost o chestiune de interes public să se poată evalua rolul pe care compania l-a jucat în ancheta care a condus la demisia comisarului Dalli.

25. În ceea ce privește existența unui interes public superior care justifică divulgarea, reclamantul a afirmat că OLAF nu a tratat argumentele prezentate în cererea sa de confirmare. Aceasta a susținut că, pentru a evita erodarea încrederii publice în instituțiile UE, există un interes public superior în dezvăluirea detaliilor circumstanțelor care au condus la demisia dlui Dalli. Reclamantul a afirmat că o acțiune în justiție în Malta împotriva persoanelor menționate în raportul de anchetă ar putea dura cu ușurință mai mulți ani. Acest lucru ar însemna că cetățenilor europeni li s-ar refuza dreptul de a cunoaște faptele de bază pentru o perioadă inacceptabil de lungă. Reclamantul a susținut că necesitatea legitimității și a responsabilității, astfel cum se menționează în Regulamentul 1049/2001, este în joc în gestionarea de către OLAF a „cazului Dalli”. Reclamantul a subliniat că prezentul caz se referă la integritatea organismului însărcinat cu investigarea corupției sau a abaterilor grave din cadrul instituțiilor UE (reclamantul, în acest context, a făcut referire la preocupările exprimate de Comitetul de supraveghere al OLAF cu privire la încălcările procedurale comise de OLAF și la acuzațiile de interceptare ilegală a convorbirilor telefonice în acest caz).

26. Reclamantul a respins, de asemenea, argumentul OLAF potrivit căruia era imposibil să se acorde acces parțial. Aceasta a arătat că poziția OLAF, care putea fi aplicată oricărui document al OLAF, excludea de fapt cu totul posibilitatea unui acces parțial.

27. Pe baza celor de mai sus, reclamantul a susținut că OLAF a respins în mod eronat cererea sa de acces la raportul de investigație și că raționamentul OLAF a însemnat practic exceptarea OLAF de la Regulamentul 1049/2001. Reclamantul și-a menținut afirmația potrivit căreia OLAF ar trebui să publice raportul de investigație în întregime sau să ofere acces parțial.

28. În avizul său trimis Ombudsmanului, OLAF a subliniat mai întâi că reclamantul are dreptul, în orice moment, să depună o nouă cerere inițială și să furnizeze noi elemente care, în opinia sa, ar obliga OLAF să își modifice poziția anterioară [13]. OLAF a afirmat, în acest context, că reclamantul a făcut referire la diverse fapte (pe baza documentelor și a rapoartelor mass-media publicate după 31 ianuarie 2013) care au avut loc după decizia privind cererea de confirmare și care ar fi putut sta la baza unei noi cereri inițiale de acces. Cu toate acestea, este discutabil dacă aceste fapte ar trebui luate în considerare atunci când se evaluează modul în care OLAF a tratat cererea de acces.

29. OLAF a respins argumentele reclamantului potrivit cărora există un interes public superior care justifică divulgarea. Aceasta a precizat că, potrivit jurisprudenței, interesul public de a obține accesul la un document în temeiul principiului transparenței nu este același în cazul în care documentul se referă la o procedură administrativă și în cazul în care documentul se referă la o procedură în care instituția în cauză acționează în calitatea sa de legiuitor [14].

30. OLAF a declarat că Comisia și OLAF au furnizat explicații exacte și detaliate cu privire la acțiunile lor în cadrul mai multor audieri publice în fața Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European. În acest scop, Președintele Parlamentului a acordat membrilor Comitetului acces atât la raportul de investigație al OLAF, cât și la raportul Comitetului de supraveghere, cu condiția respectării stricte a confidențialității. În opinia OLAF, aceste discuții, care erau încă în curs de desfășurare, au contribuit la menținerea încrederii cetățenilor europeni în buna funcționare a instituțiilor UE, fără a fi necesară divulgarea către public a tuturor documentelor sensibile.

31. OLAF a recunoscut că informarea întregului public cu privire la investigațiile sale joacă un rol important în prevenirea fraudei, crește gradul de conștientizare și consolidează încrederea publicului în instituțiile UE. Cu toate acestea, la momentul la care decizia privind cererea de confirmare a fost transmisă reclamantului, Tribunalul examina deja motivele invocate de domnul Dalli în temeiul articolului 263 alineatul (4) TFUE. OLAF a susținut că interesul public pentru buna administrare a justiției este la fel de important ca și cel pentru transparența și responsabilitatea politică a instituțiilor publice. Prin urmare, interesul public invocat de reclamant a fost deja abordat prin alte mijloace legitime.

32. În ceea ce privește argumentul reclamantului potrivit căruia societatea de tutun în cauză a solicitat în mod proactiv publicitate atunci când și-a prezentat opiniile cu privire la „cazul Dalli”, OLAF a declarat că nu înțelege modul în care conținutul articolelor de presă la care face referire reclamantul ar putea conduce în mod plauzibil la o concluzie în favoarea divulgării. Potrivit OLAF, societatea de tutun în cauză nu a fost singura care a prezentat versiunea sa a faptelor, iar mass-media a relatat pe scară largă cu privire la alte versiuni. În opinia OLAF, întrebarea dacă un martor sau o persoană vizată de o investigație face declarații publice cu privire la rolul lor în investigațiile OLAF nu afectează necesitatea generală de a proteja reputația persoanelor vizate de investigație și identitatea informatorilor și a martorilor OLAF. OLAF a reiterat că are obligația generală de a proteja identitatea informatorilor săi [15].

33. OLAF a subliniat, de asemenea, că noțiunea de interes public superior se aplică numai excepțiilor enumerate la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul 1049/2001. Excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (b), și anume protecția datelor cu caracter personal, face obiectul unor norme diferite. Astfel cum a statuat Curtea, această dispoziție instituie un sistem specific și consolidat de protecție a unei persoane ale cărei date cu caracter personal ar putea, în anumite cazuri, să fie comunicate publicului. În consecință, în cazul în care o cerere urmărește să obțină acces la documente care conțin date cu caracter personal, dispozițiile Regulamentului 45/2001 devin aplicabile în întregime [16]. În opinia OLAF, reclamantul nu a furnizat nicio justificare expresă și legitimă și niciun argument convingător care să demonstreze necesitatea ca OLAF să transfere datele cu caracter personal conținute în raportul final [17].

34. Contrar celor afirmate de reclamant, OLAF nu a susținut că toate rapoartele sale finale și alte documente sunt exceptate de la aplicarea Regulamentului 1049/2001. OLAF consideră doar că rapoartele finale și categoriile similare de documente deținute de OLAF intră sub incidența prezumției generale de confidențialitate recunoscute în mai multe rânduri de către Curte [18]. Această prezumție nu exclude rapoartele finale ale OLAF din domeniul de aplicare al Regulamentului 1049/2001, ci reprezintă o excepție legitimă de la obligația OLAF de a examina în mod specific și individual anumite categorii de documente la care s-a solicitat accesul [19]. Cu toate acestea, cetățenii au în continuare posibilitatea de a dovedi că anumite documente care se încadrează în aceste categorii sau părți specifice ale acestora ar trebui divulgate pe baza unui interes public superior.

35. În cele din urmă, OLAF a susținut că a evaluat cu atenție posibilitatea de a acorda acces parțial la raportul de investigație. Cu toate acestea, la momentul deciziei sale cu privire la cererea de confirmare, OLAF a ajuns la concluzia că un astfel de acces parțial nu era posibil fără a aduce atingere intereselor publice vizate de excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001.

36. Ca răspuns la solicitarea Ombudsmanului de a furniza informații precise în ceea ce privește investigația efectuată de autoritățile malteze și dacă investigația respectivă ar fi subminată de publicarea raportului, OLAF a declarat că recomandările sale nu sunt obligatorii pentru autoritățile judiciare naționale. OLAF a susținut că, în conformitate cu articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul 1073/99, rapoartele sale finale constituie probe admisibile în cadrul procedurilor administrative sau judiciare ale statelor membre. În conformitate cu articolul 27 din Instrucțiunile OLAF pentru personal privind procedurile de investigare, unitatea de investigare responsabilă trebuie să monitorizeze anual punerea în aplicare a recomandărilor de natură judiciară adresate statelor membre. În practică, autoritățile în cauză sunt invitate să informeze OLAF în termen de 12 luni de la transmiterea recomandărilor. De obicei, OLAF nu se adresează autorităților judiciare fără un motiv specific pentru a solicita informații cu privire la măsurile subsecvente luate, deoarece acest lucru poate fi perceput ca o presiune inutilă din partea OLAF și ar putea afecta în mod negativ bunele relații dintre OLAF și autoritățile judiciare ale statelor membre. În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, OLAF nu este obligat să consulte instanțele naționale cu privire la aspectul dacă dreptul procedural național se opune divulgării unui document în cazul în care OLAF invocă excepția protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din regulament. OLAF a afirmat că acesta este cazul în speță.

37. În observațiile sale, reclamantul a afirmat, printre altele, că nu a depus o nouă cerere inițială din cauza tonului ferm al deciziilor OLAF de respingere a cererii sale de acces. De asemenea, reclamantul nu a fost de acord cu distincția făcută de OLAF între transparență în cadrul unei proceduri administrative și în cadrul unei proceduri legislative. Aceasta a afirmat că, în opinia sa, transparența procedurilor administrative este adesea la fel de importantă. Reclamantul a considerat, de asemenea, că este discutabil dacă acțiunea în justiție inițiată de dl Dalli ar putea fi utilizată de OLAF ca argument împotriva divulgării.

Evaluarea Ombudsmanului

38. Ombudsmanul ia act de declarația OLAF (a se vedea punctul 30 de mai sus) potrivit căreia OLAF și Comisia au furnizat „explicații exacte și detaliate” ale acțiunilor lor în cadrul mai multor audieri publice în fața Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European și că, în acest scop, Președintele Parlamentului a acordat membrilor comitetului acces atât la raportul de investigație al OLAF, cât și la raportul Comitetului de supraveghere (cu condiția unei confidențialități stricte).

39. Ombudsmanul este de acord cu opinia OLAF potrivit căreia astfel de audieri publice contribuie la menținerea încrederii cetățenilor europeni în buna funcționare a instituțiilor UE. Ea observă, de asemenea, că Președintele Parlamentului a decis să acorde membrilor Comitetului acces atât la raportul de investigație al OLAF, cât și la raportul Comitetului de supraveghere (cu condiția unei confidențialități stricte). Cu toate acestea, deși este cu siguranță adevărat că aducerea problemei și a documentelor justificative în atenția Parlamentului, prin audieri publice, este vitală pentru menținerea încrederii cetățenilor europeni în buna funcționare a instituțiilor UE, acest fapt nu implică, în sine, că accesul public la documentele justificative relevante, cum ar fi raportul de investigație al OLAF, nu ar trebui acordat. Accesul public la documente poate fi refuzat numai dacă refuzul este justificat în conformitate cu normele privind accesul public la documente prevăzute în Regulamentul 1049/2001.

40. În acest context, Ombudsmanul constată, cu aprobare, că OLAF însuși recunoaște că informarea publicului cu privire la investigațiile sale joacă un rol important în prevenirea fraudei, crește gradul de conștientizare și consolidează încrederea publicului în instituțiile UE (a se vedea punctul 31 de mai sus).

41. OLAF invocă, în primul rând, protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001] pentru a justifica motivul pentru care accesul public la raportul de anchetă ar trebui refuzat.

42. Decizia definitivă a OLAF de a refuza accesul la raportul de investigație al OLAF a fost luată la 31 ianuarie 2013. Problema dacă acest refuz era justificat trebuie examinată pe baza situației de fapt existente la momentul respectiv.

43. În decizia sa în cauza 2048/2011/OV, Ombudsmanul a constatat că există o prezumție generală potrivit căreia accesul public la documentele referitoare la o investigație a OLAF în curs ar putea, în principiu, să aducă atingere scopului acestei investigații a OLAF în curs. Ombudsmanul a concluzionat, de asemenea, că, în cazul în care un raport de investigație al OLAF constituie probe în cadrul procedurilor naționale în curs, accesul public la raportul de investigație al OLAF ar putea submina scopul procedurilor naționale în curs [20]. Principalul motiv pentru care se întâmplă acest lucru se datorează faptului că divulgarea publică a probelor dintr-o anchetă în curs ar putea aduce atingere utilizării probelor respective într-un proces viitor, în special în cazul în care ancheta ar putea conduce la un proces penal.

44. OLAF și-a încheiat propria investigație în octombrie 2012, după care a transmis raportul său de investigație Comisiei și autorităților malteze.

45. OLAF a susținut că raportul său conținea informații referitoare la identificarea martorilor și la tratarea informațiilor primite de la acești martori. Aceasta a afirmat că divulgarea publică a identității și a informațiilor referitoare la martori ar submina viitoarele investigații ale OLAF, întrucât ar descuraja persoanele private să trimită informații către OLAF cu privire la posibile nereguli financiare. OLAF a insistat că acest lucru ar priva OLAF și Comisia de informații și ar submina elementul esențial pentru desfășurarea investigațiilor care vizează protejarea intereselor financiare și economice ale UE. Ombudsmanul observă că, deși acest raționament ar putea justifica ocultarea anumitor părți specifice dintr-un raport de anchetă (cum ar fi numele martorilor sau alte informații care i-ar putea identifica) înainte de divulgarea raportului de anchetă către public, acest motiv nu poate fi suficient pentru a justifica nedivulgarea întregului raport.

46. În ceea ce privește subminarea posibilelor investigații în curs de desfășurare de către autoritățile malteze, a reieșit, în cursul anchetelor Ombudsmanului, că autoritățile malteze au început cel puțin unele investigații penale pe baza raportului de investigație al OLAF. În concluzie, în iunie 2013, OLAF a dezvăluit [21] că autoritățile malteze au reținut și pus sub acuzare, în decembrie 2012, cel puțin o persoană pe baza raportului său de investigație. Persoana care a fost reținută se afla, cel puțin în iunie 2013, în fața unui proces penal în Malta. Ca atare, a existat în mod clar o anchetă penală, întemeiată pe raportul de investigație al OLAF, în curs la 31 ianuarie 2013, dată la care a fost refuzat accesul public la raportul de investigație al OLAF.

47. Faptul că a existat o anchetă penală în curs în Malta din decembrie 2012 până cel puțin în iunie 2013 a justificat nepublicarea raportului de anchetă al OLAF în ianuarie 2013, întrucât divulgarea publică a probelor în cadrul acestei anchete penale în curs ar fi putut aduce atingere utilizării acestor probe într-un viitor proces penal. Prin urmare, Ombudsmanul va închide acest caz, constatând că nu a existat un caz de administrare defectuoasă.

48. Cu toate acestea, în scrisoarea de deschidere din 2 mai 2013, Ombudsmanul a solicitat OLAF să furnizeze informații precise cu privire la existența și natura investigației efectuate de autoritățile malteze și cu privire la motivele pentru care această investigație ar fi subminată de publicarea raportului. De asemenea, Ombudsmanul a solicitat OLAF să îl informeze dacă a solicitat opiniile autorităților judiciare malteze cu privire la impactul probabil al divulgării publice a raportului asupra procedurilor acestora, dacă este cazul.

49. Motivul pentru care Ombudsmanul a solicitat OLAF, în scrisoarea sa de deschidere a anchetei, să răspundă la aceste întrebări se datorează faptului că nu s-ar fi putut prezuma, din simplul fapt că OLAF a transmis un raport de investigație autorităților naționale, că aceste autorități vor da curs acestui raport. Nu ar fi putut fi exclus, de exemplu, ca autoritatea națională să constate că nu există motive pentru a da curs unui raport sau că ar ignora pur și simplu raportul. Prin urmare, revenea OLAF sarcina de a contacta autoritățile malteze pentru a verifica dacă exista o investigație în curs în ianuarie 2013 (sau cel puțin perspectiva imediată ca o astfel de investigație să fie efectuată) și pentru a verifica impactul pe care publicarea raportului l-ar putea avea asupra investigației respective.

50. OLAF a declarat, în avizul său trimis Ombudsmanului în octombrie 2013, că nu s-a consultat cu autoritățile malteze înainte de a lua o decizie la 31 ianuarie 2013. Aceasta a justificat acest răspuns afirmând că abordarea autorităților judiciare fără un motiv specific ar putea fi percepută ca o presiune inutilă asupra acestora.

51. Cu toate acestea, Ombudsmanul subliniază că nimic nu a împiedicat OLAF să consulte pur și simplu autoritățile malteze pentru a le întreba cu privire la stadiul investigației lor în ianuarie 2013, motivul specific și valabil pentru aceasta fiind faptul că a existat o cerere de acces public la raportul de investigație al OLAF și că OLAF trebuia să verifice stadiul oricărei investigații malteze pentru a stabili dacă articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 se aplica cererii respective [22].

52. O astfel de abordare față de autoritățile malteze, justificată în acest mod, nu ar fi putut fi percepută ca o presiune asupra autorităților malteze de a acționa. Prin urmare, Ombudsmanul va face următoarele observații.

53. Ombudsmanul consideră că, având în vedere concluzia sa de la punctul 47 de mai sus, excepția referitoare la procedurile penale în curs justifica refuzul OLAF de a divulga informații la momentul relevant. Prin urmare, nu este necesar, în cadrul prezentei anchete, să se aprecieze celelalte două excepții invocate de OLAF, și anume protecția vieții private și a integrității individului și protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice sau juridice.

54. Ombudsmanul atrage atenția asupra faptului că, în cazul în care s-ar formula o nouă cerere de acces public în legătură cu raportul de investigație al OLAF, decizia OLAF cu privire la această cerere trebuie să depindă în mod necesar de situația de fapt din momentul în care OLAF ia o decizie cu privire la cererea de acces public. Considerațiile relevante pentru o astfel de decizie vor include, desigur, dacă investigațiile sau procedurile judiciare relevante, în care raportul OLAF ar constitui probe admisibile, sunt încă în curs de desfășurare, în Malta sau în altă parte. Alte considerații relevante, care ar putea justifica ocultarea raportului de anchetă, se pot referi la necesitatea de a proteja datele cu caracter personal și viața privată a anumitor persoane sau la interesele descrise la punctul 45 de mai sus.

55. În cele din urmă, Ombudsmanul ia act de faptul că, prin intermediul rapoartelor de presă, a luat cunoștință de faptul că o versiune a raportului de investigație al OLAF a fost divulgată presei în aprilie 2013. Prin urmare, cea mai mare parte a raportului este acum în domeniul public. Acest fapt nu este însă relevant pentru prezenta anchetă.

C. Concluzie

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o închide, constatând că nu a existat o administrare defectuoasă. Ea face următoarele

ÎN AL DOILEA RĂSPUNS:

1. În opinia Ombudsmanului, atunci când OLAF refuză accesul la documente din cauza procedurilor naționale în curs [invocând articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001], acesta ar trebui să furnizeze o motivare care să permită solicitantului să înțeleagă de ce divulgarea documentelor ar submina în mod specific și efectiv procedurile naționale în curs.

2. Cu excepția cazurilor evidente, OLAF ar trebui să solicite informații și opinii din partea autorităților naționale înainte de a refuza accesul la documente, deoarece divulgarea acestora ar submina procedurile naționale în curs.

Reclamantul și OLAF vor fi informați cu privire la această decizie.

 

Emily O'Reilly

Adoptată la Strasbourg, la 16 decembrie 2013.

---

[1] Reclamantul a depus, de asemenea, plângerea 257/2013/OV, care se referă la cererea sa de acces public la documentele Comisiei referitoare la „demisia” comisarului Dalli.

[2] Snus este un produs din tutun pentru uz oral vândut în prezent doar în mod legal în Suedia.

[3] La 24 decembrie 2012, fostul comisar Dalli a introdus la Tribunal o acțiune în anulare și o acțiune în despăgubire (cauza T-562/12 Dalli/Comisia). Acțiunea în anulare privește o pretinsă decizie a președintelui Comisiei din 16 octombrie 2012 prin care se solicită comisarului Dalli să își prezinte demisia în urma raportului OLAF. Acțiunea în despăgubire urmărește repararea prejudiciului moral și material pretins suferit ca urmare a acestei decizii. Detaliile acestor acțiuni au fost publicate în Jurnalul Oficial din 1 februarie 2013.

[4] La 19 octombrie 2012, OLAF a declarat că a trimis cazul autorităților judiciare malteze competente „pentru ca acestea să examineze aspectele penale ale acțiunilor persoanelor implicate”.

[5] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[6] Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 prevede că „Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce atingere protecției (...) obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză”.

[7] Regulamentul (CE) nr. 1073/99 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 201).

[8] Cauzele conexate T-391/03 și T-70/04 Franchet și Byk, Rec., 2006, p. II-2023, punctele 121-123.

[9] Cauza T-50/00 Dalmine Spa/Comisia, Rec., 2004, p. II-2395, punctul 83.

[10] Franchet și Byk, citată mai sus, punctele 108-118.

[11] Cauza C-404/10 P Comisia/Éditions Odile Jacob; Cauza C-477/10 P Comisia/Agrofert Holding.

[12] Regulamentul 45/2001 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date, JO 2001 L 8, p. 1.

[13] Cauza C-362/08 P Internationaler Hilfsfonds/Comisia, Rep., 2010, p. I-669, punctul 57.

[14] Cauza T-237/05 Éditions Odile Jacob/Comisia, Rep., 2010, p. II-2245, punctul 161.

[15] Cauza T-237/94 N/Comisia, RecFP, 1997, p. I-A-97, II-289, punctul 81.

[16] Cauza C-28/08 P, Comisia/Bavarian Lager, Rep., 2010, p. I-6055, punctele 60 și 63.

[17] Decizia Ombudsmanului în cauza 876/2011/RT, punctul 59.

[18] Cauza C-139/07 P Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Rep., 2010, p. I-05885, punctele 55, 61-62; Cauza C-477/10 P Comisia/Agrofert Holding, Rep., 2012, p. I-0000, punctul 59.

[19] Cauza T-111/11 ClientEarth/Comisia, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 67.

[20] Ombudsmanul observă, în special, că articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul 1073/99 prevede că rapoartele întocmite de OLAF în urma unei investigații "constituie probe admisibile în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea lor se dovedește necesară, în același mod și în aceleași condiții ca rapoartele administrative întocmite de inspectorii administrativi naționali".

[21] Ombudsmanul ia notă de notele directorului general al OLAF, din cadrul reuniunii Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European din 18 iunie 2013, cu următorul conținut (a se vedea pagina 2 al doilea paragraf): "În urma transmiterii raportului de investigație al OLAF către procurorul general maltez, autoritățile naționale competente și-au început propria anchetă penală cu privire la trei persoane. Un judecător maltez a pus apoi sub acuzare persoana care ar fi cerut mită, care a fost luată în custodie și se confruntă în prezent cu un proces penal, după ce a fost eliberată pe cauțiune. Autoritățile malteze nu au putut încheia ancheta cu privire la dl Dalli în decembrie, când cealaltă persoană a fost pusă sub acuzare. Domnul Dalli a prezentat certificate care atestă că nu era apt din punct de vedere medical și, prin urmare, nu a putut fi citat. Ancheta penală cu privire la acesta nu a fost încă încheiată. Declarațiile recente făcute de recent numitul comisar de poliție maltez nu schimbă aceste fapte.” Notele vorbitoare sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/speeches/speaking_points_mr_kessler_cont_18062013_en.pdf

[22] Ombudsmanul subliniază că OLAF a consultat autoritățile judiciare naționale în contextul unui alt caz în care au existat proceduri la nivel național (cauzele conexate 723/2005/OV și 795/2005/OV). Acest lucru a permis OLAF să comunice unele documente solicitate de reclamant.