Contextul plângerii

1. Prezenta plângere se referă la presupuse deficiențe procedurale în pregătirea adoptării Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 485/2013 al Comisiei [1] (denumit în continuare "regulamentul de punere în aplicare").

2. Regulamentul 1107/2009 [2] (denumit în continuare "regulamentul") privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare stabilește norme privind, printre altele, aprobarea substanțelor active utilizate în produsele fitosanitare. Articolul 21 din regulament prevede un proces de revizuire a substanțelor autorizate, în cazul în care noi dovezi științifice și tehnice indică faptul că substanța nu mai îndeplinește criteriile de aprobare stabilite în regulament.

3. La 2 octombrie 2012, Ombudsmanul și-a închis ancheta privind plângerea 512/2012/BEH referitoare la afirmația potrivit căreia Comisia nu a luat măsurile adecvate pentru a aborda problema mortalității albinelor legată de utilizarea anumitor neonicotinoide. Având în vedere că, în temeiul articolului 21 din regulament, Comisia a lansat o revizuire a evaluării riscurilor pentru toate neonicotinoidele (tiametoxam, clotianidin, acetamiprid, tiacloprid și imidacloprid), care urmează să fie efectuată de Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară (EFSA), Ombudsmanul a concluzionat că, în urma intervenției sale, Comisia a soluționat cazul în mod satisfăcător pentru reclamant.

4. În cazul de față, reclamantul își desfășoară activitatea în domeniul produselor de protecție a plantelor.

5. La 22 mai 2013, reclamantul a depus o plângere la Ombudsman (plângerea 976/2013/BEH) și a făcut referire la acțiunile Comisiei de a introduce o restricție privind anumite utilizări ale neonicotinoidelor clotianidin, tiametoxam și imidacloprid. Potrivit reclamantului, acțiunile Comisiei, „deși au fost determinate de o preocupare legitimă și importantă cu privire la un declin perceput al sănătății albinelor, au fost întreprinse într-o perioadă extrem de scurtă de timp, după o revizuire foarte pripită și limitată a datelor științifice și, practic, fără consultarea părților interesate în cauză”. Mai precis, reclamantul a susținut că au avut loc o serie de cazuri flagrante de administrare defectuoasă în pregătirea proiectului de propunere de restricționare a utilizării neonicotinoidelor.

6. Pe scurt, presupusele cazuri de administrare defectuoasă au fost următoarele:

(i) Comisia a mandatat EFSA să utilizeze ca bază pentru evaluarea riscurilor „Avizul științific al EFSA privind știința care stă la baza elaborării unei evaluări a riscurilor produselor de protecție a plantelor pentru albine”, care, potrivit reclamantului, este un document pregătitor, dar, în lipsa unor criterii clare de evaluare, nu un document de orientare. Reclamantul a găsit confirmarea opiniilor sale în (a) mărturia dată de un funcționar al EFSA Comitetului de audit de mediu al Camerei Comunelor din Regatul Unit; (b) Raportul de evaluare inter pares al EFSA privind clotianidinul, în care se afirmă că „un document de orientare, cu sisteme convenite de evaluare a riscurilor, ar fi fost mai util pentru o astfel de evaluare”; și (c) observațiile prezentate de anumite state membre. Prin urmare și în absența informațiilor privind cerințele de evaluare care trebuie aplicate, producătorii nu au avut nicio șansă rezonabilă de a-și apăra produsele și, în plus, nu li s-a acordat niciun moment pentru a remedia anumite lacune în materie de date care decurg din aplicarea unor standarde noi și neclare.

(ii) Comisia nu s-a consultat în mod corespunzător cu statele membre cărora li s-a acordat mai puțin de o săptămână pentru a prezenta observații cu privire la rapoartele EFSA referitoare la neonicotinoide și șapte zile pentru a prezenta observații cu privire la propunerea Comisiei. În plus, contrar Acordului SPS [3], nu a existat o consultare adecvată a altor state membre ale OMC. În sfârșit, Comisia nu s-ar fi consultat efectiv cu producătorii de neonicotinoide.

(iii) Comisia și-a încălcat obligația de obiectivitate și nu a luat în considerare elementele de probă relevante. Mai precis, a existat o confuzie între obligația EFSA de a efectua o evaluare a riscurilor și responsabilitatea Comisiei de a lua decizii de gestionare a riscurilor. Potrivit reclamantului, această separare a competențelor prevăzută de regulament a fost încălcată, de exemplu, de Comisie în definirea bazei pentru evaluarea riscurilor de către EFSA, precum și prin solicitarea unei evaluări în termene nerezonabile. În plus, Comisia nu a luat în considerare dovezi importante și o serie de factori științifici și neștiințifici esențiali, cum ar fi, de exemplu, datele de monitorizare și studiile pe teren, precum și lipsa unor noi dovezi științifice.

(iv) Propunerea Comisiei este disproporționată, de exemplu, în ceea ce privește durata restricției privind utilizarea neonicotinoidelor (potrivit reclamantului, propunerea conține doar un angajament neobligatoriu de a revizui noile date în termen de doi ani) și potențialele efecte negative ale restricției (potrivit reclamantului, este probabilă trecerea la înlocuitori mai dăunători și mai puțin ecologici). În plus, Comisia nu a luat în considerare alternative mai puțin restrictive la restricționarea neonicotinoidelor, cum ar fi aplicarea măsurilor de monitorizare a riscurilor.

7. Reclamantul a subliniat că, în aceste circumstanțe, „nu are altă opțiune decât să se adreseze Ombudsmanului European”. Reclamantul a adăugat că Ombudsmanul, „care, în martie 2012, a îndemnat Comisia să ia măsurile adecvate pentru a aborda problema sănătății albinelor, este deosebit de bine poziționat pentru a reaminti astăzi Comisiei că acțiunile sale trebuie să aibă o bază juridică și trebuie să fie proporționale, transparente și bazate pe cele mai bune dovezi științifice”. Reclamantul a solicitat Ombudsmanului să analizeze problema cu urgență, având în vedere că „Comisia poate continua în zilele următoare să își adopte propunerea, închizând ușa pentru discuții suplimentare cu privire la aceste aspecte și declanșând necesitatea unei potențiale contestații juridice formale”. Acesta a precizat că Ombudsmanul ar trebui să intervină „cu cea mai mare urgență înainte ca propunerea să fie adoptată prin lege”. Reclamantul a adăugat că Ombudsmanul „ar trebui să intervină în timp ce Comisia are încă posibilitatea de a-și asuma în mod corespunzător rolul de gestionare a riscurilor în revizuirea tuturor datelor și dovezilor disponibile, în evaluarea impactului negativ potențial al propunerii și în luarea în considerare a altor măsuri, mai adecvate și mai puțin restrictive”.

8. Mai precis, reclamantul a solicitat Ombudsmanului să recomande Comisiei:

a) să solicite EFSA o nouă evaluare independentă a riscurilor, bazată pe o metodologie finalizată și revizuită inter pares privind evaluarea efectelor asupra albinelor;

b) să evalueze studiile de monitorizare existente și în curs de desfășurare, precum și măsurile de gestionare impuse de statele membre în vederea îndeplinirii cerințelor legale prevăzute la articolele 21 și 49 din regulament;

c) să efectueze o evaluare corespunzătoare a impactului propunerii sale pentru a determina cea mai potrivită acțiune. În special, Comisia ar trebui să evalueze potențialul impact negativ al restricțiilor propuse și să ia în considerare alternativele sale mai puțin restrictive;

să permită producătorilor relevanți să prezinte date suplimentare disponibile și să completeze orice lacune relevante în materie de date într-un termen rezonabil;

e) să implice toate părțile interesate relevante, inclusiv industria de protecție a culturilor și fermierii, în procesul de consultare și să ia în considerare contribuția acestora într-un mod obiectiv și imparțial.

9. Prin scrisoarea din 29 mai 2013, Ombudsmanul a informat reclamantul că, în opinia sa, nu există motive suficiente pentru o anchetă privind plângerea 976/2013/BEH. Ombudsmanul a susținut că reclamantul a precizat că plângerea sa se referă la propunerea Comisiei. El a observat, de asemenea, că reclamantul i-a cerut să devină activ înainte ca propunerea să devină lege. Având în vedere că Comisia a adoptat legislația de punere în aplicare relevantă, și anume regulamentul de punere în aplicare, la o zi după depunerea plângerii 976/2013/BEH și, prin urmare, înainte ca Ombudsmanul să poată reacționa la plângerea respectivă, acesta a considerat că investigarea presupuselor cazuri de administrare defectuoasă referitoare la propunerea Comisiei nu ar servi unui scop util.

10. La 31 mai 2013, reclamantul a depus prezenta plângere la Ombudsman și a declarat că dorește „să își mențină plângerile cu privire la administrarea defectuoasă, astfel cum se prevede în plângerea noastră din 22 mai 2013, în ceea ce privește procedura care a condus la adoptarea, la 24 mai 2013, a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 485/2013 al Comisiei”. Reclamantul a recunoscut că circumstanțele s-au schimbat de la depunerea plângerii 976/2013/BEH și că nu mai este posibilă o anchetă înainte de adoptarea legislației de punere în aplicare în cauză. În același timp, reclamantul, referindu-se la observațiile sale din plângerea 976/2013/BEH, a solicitat Ombudsmanului „să investigheze următoarele acte de administrare defectuoasă în cadrul procedurii și al procesului decizional al Comisiei”:

• Reclamantul a susținut că Comisia a dat instrucțiuni necorespunzătoare EFSA [a se vedea punctul 6 litera (i) de mai sus];

• Reclamantul a susținut că Comisia nu s-a consultat în mod corespunzător cu părțile interesate și a acordat termene imposibil de scurte pentru prezentarea observațiilor [a se vedea punctul 6 subpunctul (ii) de mai sus];

• Reclamantul a susținut că Comisia nu și-a respectat obligația de obiectivitate și nu a luat în considerare considerațiile relevante [a se vedea punctul 6 subpunctul (iii) de mai sus];

• Comisia nu a luat în considerare proporționalitatea măsurii sale [a se vedea punctul 6 subpunctul (iv) de mai sus].

Obiectul anchetei

11. La 4 iulie 2013, Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la următoarele acuzații:

(1) Solicitând EFSA să utilizeze, ca bază pentru evaluarea riscurilor prezentate de trei neonicotinoide, „Avizul științific privind știința care stă la baza elaborării unei evaluări a riscurilor produselor de protecție a plantelor pentru albine”, care nu conține criterii clare de evaluare, Comisia a dat instrucțiuni necorespunzătoare EFSA.

(2) Înainte de adoptarea regulamentului de punere în aplicare, Comisia nu s-a consultat în mod corespunzător cu părțile interesate, cum ar fi statele membre ale UE și ale OMC, precum și cu producătorii de neonicotinoide, și a acordat termene extrem de scurte pentru prezentarea observațiilor cu privire la rapoartele EFSA privind neonicotinoide.

(3) Înainte de adoptarea regulamentului de punere în aplicare, Comisia nu și-a respectat obligația de obiectivitate și nu a luat în considerare datele științifice relevante.

12. În ceea ce privește afirmația suplimentară a reclamantului potrivit căreia regulamentul de punere în aplicare nu este în conformitate cu principiul proporționalității, Ombudsmanul a observat că reclamantul a susținut că regulamentul de punere în aplicare este inadecvat obiectivului său și nu ia în considerare măsuri mai puțin restrictive. În esență, această afirmație a contestat astfel legalitatea regulamentului de punere în aplicare. Prin urmare, Ombudsmanul a considerat că o anchetă efectuată de acesta cu privire la această afirmație nu ar servi niciunui scop util, întrucât regulamentul de punere în aplicare este o măsură cu aplicabilitate generală care trebuie să fie prezumată valabilă, cu excepția cazului în care și până la anularea sa de către Curtea de Justiție.

Ancheta

13. La 4 iulie 2013, Ombudsmanul a solicitat Comisiei un aviz cu privire la acuzațiile reclamantului incluse în ancheta sa până la 30 septembrie 2013.

14. La 10 septembrie 2013, Secretariatul General al Comisiei a contactat serviciile Ombudsmanului și a subliniat că Tribunalul a fost sesizat cu o acțiune în anulare având ca obiect anularea regulamentului de punere în aplicare. Articolul 228 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) se opune unei anchete a Ombudsmanului în cazurile în care faptele invocate fac sau au făcut obiectul unor proceduri judiciare. În acest context, Secretariatul General al Comisiei a susținut că cererea de anulare se referă la aceleași întrebări ca cele ridicate în prezenta plângere adresată Ombudsmanului.

15. La 16 septembrie 2013, serviciile Ombudsmanului l-au contactat telefonic pe reclamant și au făcut trimitere la articolul 228 din TFUE. Cu aceeași ocazie, serviciile Ombudsmanului au invitat reclamantul să prezinte observații până la 23 septembrie 2013.

16. Reclamantul a prezentat observații la 23 septembrie 2013.

17. În scrisoarea sa din 23 septembrie 2013, reclamantul a susținut că, spre deosebire de cererea adresată Curții, plângerea adresată Ombudsmanului „se referă în principal la anumite încălcări procedurale comise de Comisie în cursul pregătirii propunerii sale”.

• În ceea ce privește prima afirmație, reclamantul a recunoscut că aceasta „este abordată în cererea de anulare. Prin urmare, [reclamantul] nu se opune ca Ombudsmanul să își închidă ancheta în această privință”.
• În ceea ce privește a doua afirmație, reclamantul a subliniat că presupusa lipsă de consultare a Comisiei cu producătorii, precum și cu statele membre ale UE și OMC este invocată exclusiv în plângerea sa adresată Ombudsmanului. Reclamantul a considerat că aceste presupuse cazuri de administrare defectuoasă pot fi remediate numai de către Ombudsman.
• În ceea ce privește a treia afirmație, reclamantul a susținut că problema unei presupuse încălcări a obligației de obiectivitate a Comisiei este invocată doar în plângerea sa adresată Ombudsmanului. Aceasta a concluzionat că Ombudsmanul ar trebui, prin urmare, să își continue ancheta în această privință.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Cu privire la raportul dintre prezenta critică și cererea de anulare

Evaluarea Ombudsmanului

18. Afirmațiile reclamantului preluate pentru anchetă se referă la activitățile administrative ale Comisiei înainte de adoptarea regulamentului de punere în aplicare. Constatarea unei administrări defectuoase în legătură cu una sau mai multe dintre aceste afirmații nu ar implica în mod necesar faptul că Ombudsmanul consideră că ar fi existat motive de anulare a regulamentului de punere în aplicare în cazul în care procedura ar fi fost inițiată în termenul adecvat de către o parte care are un interes suficient.

19. Din informațiile furnizate de Comisie reiese că producătorii de neonicotinoide s-au adresat deja Tribunalului și au solicitat anularea regulamentului de punere în aplicare.

20. În aceste circumstanțe, Ombudsmanul, în contextul articolului 228 din TFUE, trebuie să analizeze dacă are dreptul să își continue ancheta și, în caz afirmativ, dacă există motive în acest sens. El trebuie să efectueze această evaluare în legătură cu fiecare afirmație inclusă în ancheta sa.

Prima afirmație a reclamantului

21. În ceea ce privește prima afirmație a reclamantului, Ombudsmanul consideră că aspectele privind presupusele instrucțiuni necorespunzătoare adresate EFSA par să fi fost, de asemenea, prezentate Tribunalului, astfel cum a recunoscut în mod explicit reclamantul în observațiile sale.

22. Rezultă că Ombudsmanul nu are dreptul să își continue ancheta cu privire la prima afirmație a reclamantului.

A treia afirmație a reclamantului

23. În ceea ce privește a treia afirmație a reclamantului, Ombudsmanul înțelege că cererea adresată Tribunalului include o afirmație potrivit căreia Comisia a ignorat anumite date de monitorizare. Deși nu pare imposibil să se facă o distincție logică între nerespectarea obligației de obiectivitate, astfel cum se menționează în cea de a treia afirmație a reclamantului, și neluarea în considerare a anumitor date de monitorizare, pare clar că această din urmă nerespectare ar putea fi interpretată cu ușurință în sensul unei nerespectări a obligației de obiectivitate. Având în vedere că, din perspectiva obligației de obiectivitate, Ombudsmanul ar fi obligat să examineze aceleași fapte care se află în prezent în fața Tribunalului, acesta concluzionează că, de asemenea, nu are dreptul să își continue ancheta cu privire la a treia afirmație a reclamantului.

A doua afirmație a reclamantului

24. În ceea ce privește a doua afirmație a reclamantului, este adevărat că pretinsa lipsă a consultării, astfel cum este invocată în prezenta plângere, pare să fie mai amplă decât orice pretenție din cererea adresată instanței. Rezultă că Ombudsmanul ar putea, în principiu, să investigheze în continuare aspectele vizate de cea de a doua afirmație a reclamantului, cu excepția dreptului de a fi ascultat cu privire la anumite lacune în materie de date care a fost invocat în cererea de anulare.

25. În același timp, ar trebui remarcat faptul că aceste aspecte se referă doar la o mică parte din plângerea reclamantului adresată Ombudsmanului. Având în vedere că principalele aspecte ale plângerii sunt acoperite de cererea adresată Curții, în exercitarea puterii sale de apreciere, Ombudsmanul consideră că nu există motive pentru investigații suplimentare cu privire la acea parte a celei de a doua afirmații a reclamantului care nu este acoperită de cererea adresată Curții.

B. Concluzie

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o încheie cu următoarele concluzii:

Ombudsmanul nu are dreptul să continue ancheta privind prima și a treia acuzație a reclamantului.

Nu există motive pentru investigații suplimentare cu privire la a doua afirmație a reclamantului.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, la 26 septembrie 2013.

[1] Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 485/2013 al Comisiei de modificare a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 540/2011 în ceea ce privește condițiile de autorizare a substanțelor active clotianidin, tiametoxam și imidacloprid și de interzicere a utilizării și a vânzării semințelor tratate cu produse de protecție a plantelor care conțin substanțele active respective, JO 2013, L 139, p. 12.

[2] Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și de abrogare a Directivelor 79/117/CEE și 91/414/CEE ale Consiliului, JO 2011, L 309, p. 1.

[3] Acordul privind aplicarea măsurilor sanitare și fitosanitare, 1867 U.N.T.S. 493.