ÎN CONTEXTUL PLÂNGERII

1. La 31 ianuarie 2008, reclamantul, cetățean german cu reședința la Berlin, a depus o plângere la Comisia Europeană, invocând următoarele încălcări ale legislației UE de către Germania:

• transpunerea incorectă a Directivei 2003/35/CE [1] în legislația germană, în special în ceea ce privește drepturile procedurale ale persoanelor fizice și ale asociațiilor ("primul aspect");
• încălcarea Directivei 2001/42/CE [2] prin faptul că nu a supus planul de zonare Berlin Steglitz-Zehlendorf din 1958/1960 (denumit în continuare "planul de zonare") unei evaluări a impactului asupra mediului; și
• încălcarea Directivei 85/337/CE [3] prin neefectuarea unei evaluări a impactului asupra mediului înainte de autorizarea unui proiect de construcție rezidențială pe baza planului zonal Berlin Steglitz-Zehlendorf (ultimele două puncte împreună, "al doilea aspect").

2. La 16 februarie 2009, reclamantul a depus o plângere la Ombudsmanul European (plângerea 493/2009/VL), susținând că Comisia nu a tratat în mod corespunzător al doilea aspect al plângerii sale privind încălcarea dreptului comunitar. După examinarea acestei plângeri, serviciile Ombudsmanului au contactat Comisia pentru a analiza posibilitatea găsirii unei soluții rapide și informale. Comisia a furnizat Ombudsmanului copii ale scrisorilor pe care le trimisese reclamantului la 29 ianuarie 2008 și la 12 decembrie 2008. Aceasta a explicat că reclamantul i-a scris la 12 și 21 ianuarie 2008. Răspunsul Comisiei din 29 ianuarie 2008 se referea la această corespondență. În scrisoarea sa din 29 ianuarie 2008, Comisia a explicat că a mandatat un studiu privind transpunerea Directivei 2003/35/CE în statele membre și că așteaptă rezultatele studiului respectiv. Într-o altă scrisoare din 11 martie 2008, Comisia și-a reiterat această poziție. Comisia și-a exprimat opinia că reclamantul a depus probabil plângerea privind încălcarea dreptului comunitar la 31 ianuarie 2008, înainte de a primi scrisoarea din 29 ianuarie 2008.

3. După examinarea acestor scrisori, serviciile Ombudsmanului au atras atenția Comisiei asupra faptului că plângerea reclamantului din 31 ianuarie 2008 privind încălcarea dreptului comunitar cuprindea două aspecte. Scrisorile Comisiei din 29 ianuarie 2008 și 11 martie 2008 nu par să abordeze a doua dintre aceste chestiuni, care a condus la plângerea 493/2009/VL.

4. Ulterior, Comisia a transmis Ombudsmanului o copie a scrisorii pe care a trimis-o reclamantului la 17 martie 2009. În scrisoarea respectivă, Comisia s-a referit în mod explicit la scrisoarea reclamantului din 31 ianuarie 2008 și i-a explicat că, având în vedere rezultatele studiului privind transpunerea Directivei 2003/35/CE în statele membre, nu consideră că plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar este întemeiată.

5. Având în vedere faptul că, în opinia Comisiei, aceasta a tratat astfel plângerea reclamantului privind încălcarea dreptului comunitar din 31 ianuarie 2008, Ombudsmanul a închis cazul la 7 aprilie 2009. Cu toate acestea, el a informat reclamantul că această decizie se referea numai la nesoluționarea problemei de către Comisie și nu constituia o evaluare pe fond a răspunsurilor Comisiei la întrebările reclamantului.

6. Într-o scrisoare din 2 aprilie 2009, primită de Ombudsman la 8 aprilie 2009, reclamantul a subliniat că scrisoarea Comisiei din 17 martie 2009 nu a abordat în mod adecvat al doilea aspect al plângerii sale privind încălcarea dreptului comunitar din 31 ianuarie 2008. Având în vedere faptul că, în mod evident, reclamantul nu a fost mulțumit de răspunsul Comisiei, Ombudsmanul a decis să înregistreze scrisoarea reclamantului din 2 aprilie ca o nouă plângere [plângerea 1009/2009/(VL)KM] și să deschidă o anchetă.

Obiectul cererii

7. Reclamantul a susținut că, încălcând Comunicarea sa privind relațiile cu reclamantul în ceea ce privește încălcările dreptului comunitar [4] ("comunicarea"), Comisia nu a (i) confirmat primirea celui de-al doilea aspect al plângerii sale privind încălcarea dreptului comunitar din 31 ianuarie 2008; (ii) să îi furnizeze un număr de înregistrare pentru plângerea privind încălcarea și (iii) să îl informeze cu privire la rezultatul evaluării sale în termen de un an.

8. Reclamantul a susținut că Comisia ar trebui să trateze plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar în conformitate cu comunicarea.

9. Trebuie arătat că această afirmație și această afirmație se referă numai la modul în care Comisia a tratat al doilea aspect al plângerii privind încălcarea. În ceea ce privește primul aspect, reclamantul a declarat inițial că a acceptat că Comisia nu îi împărtășește punctul de vedere. Cu toate acestea, el a depus ulterior plângerea 2680/2009/(BEH)(VL)KM, care se referea la înregistrarea primului aspect al plângerii sale privind încălcarea dreptului comunitar.

INQUIRY

10. La 28 mai 2009, Ombudsmanul a deschis o anchetă și a solicitat Comisiei un aviz cu privire la plângere.

11. La 7 septembrie 2009, Comisia și-a prezentat avizul în limba engleză, iar la 14 septembrie 2009 a furnizat traducerea în limba germană a avizului său. Aceasta a fost transmisă reclamantului la 25 septembrie 2009, solicitându-i să își prezinte observațiile.

12. Reclamantul și-a prezentat observațiile la 17 noiembrie 2009 și la 12 aprilie 2010.

ANALIZA ȘI CONCLUZIILE OMBUDSMANULUI

A. Afirmația privind neconfirmarea primirii, nealocarea unui număr de înregistrare și nerăspunsul la al doilea aspect al plângerii reclamantului privind încălcarea dreptului comunitar din 31 ianuarie 2008, precum și cererea conexă

Argumente prezentate Ombudsmanului

13. Reclamantul a susținut că al doilea aspect invocat în scrisoarea sa din 31 ianuarie 2008 a fost o plângere privind încălcarea dreptului comunitar și că Comisia ar fi trebuit să o înregistreze ca atare, în conformitate cu comunicarea. În plus, aceasta ar fi trebuit să îl informeze cu privire la rezultatul evaluării sale în termen de un an de la înregistrarea plângerii.

14. În avizul său, Comisia a observat că, începând din iulie 2006, reclamantul i-a trimis o serie de scrisori privind problemele ridicate în plângerea sa din 31 ianuarie 2008. Scrisoarea din 31 ianuarie 2008 nu era, așadar, o nouă plângere privind încălcarea dreptului comunitar, ci privea mai degrabă aspecte la care Comisia răspunsese deja în mai multe rânduri.

15. În cinci scrisori adresate reclamantului între 4 august 2006 și 25 octombrie 2007, Comisia a subliniat că, astfel cum susțin autoritățile germane, Directiva 2001/42 se aplică numai planurilor sau programelor al căror prim act pregătitor a fost adoptat după transpunerea directivei, și anume după 21 iulie 2004. Prin urmare, directiva nu s-a aplicat planului de zonare din 1958/1960. Aceasta a explicat, de asemenea, că proiectele de construcții rezidențiale urbane intră sub incidența anexei II punctul 10 litera (b) la Directiva 85/337/CE și, prin urmare, necesită o evaluare a impactului asupra mediului numai în cazurile în care acestea pot avea efecte semnificative asupra mediului. Prin urmare, au fost necesare informații suplimentare cu privire la dimensiunea, natura și localizarea proiectului pentru a stabili dacă proiectul ar putea intra sub incidența directivei.

16. În scrisoarea sa din 4 august 2006, Comisia a arătat că, pe baza informațiilor de care dispunea la momentul respectiv, nu putea verifica dacă exista o obligație de consultare a publicului cu privire la proiectul de construcție. Aceasta a adăugat că, prin urmare, nu putea trata scrisoarea reclamantului ca o plângere la momentul respectiv.

17. La 20 decembrie 2006, Comisia și‐a confirmat poziția cu privire la aplicarea Directivei 2001/42 în cazul planului de zonare. Aceasta a adăugat însă că, pe baza informațiilor prezentate de reclamant, se pare că va fi probabil efectuată o evaluare a impactului asupra mediului în ceea ce privește proiectul de construcție în cauză. La momentul respectiv, Comisia a considerat că nu există niciun motiv să se considere că dreptul Uniunii ar fi încălcat. Cu toate acestea, dacă autoritățile au tratat cazul în mod diferit și dacă reclamantul a considerat că proiectul ar avea un impact semnificativ asupra mediului, i s-a recomandat să ia în considerare posibilitatea de a se adresa din nou Comisiei.

18. La 21 iunie 2007, Comisia a răspuns la alte scrisori din partea reclamantului, în care acesta a informat Comisia că, printre altele, autorizația de construcție a fost acordată și că nu pare să fi fost efectuată nicio evaluare a impactului asupra mediului. Comisia a subliniat că l-a informat pe reclamant că se poate adresa Comisiei în cazul în care ar putea demonstra că ar fi trebuit efectuată o evaluare a impactului asupra mediului. Acesta a afirmat că ar fi recunoscător dacă reclamantul ar putea furniza informații suplimentare în acest sens. Aceasta a subliniat, de asemenea, că nu a primit încă nicio dovadă clară că legislația UE a fost încălcată, motiv pentru care nu a fost inițiată nicio procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor până atunci și, prin urmare, termenul de un an menționat de reclamant nu se aplică. Aceasta a adăugat că, în cazul în care reclamantul ar putea furniza informațiile suplimentare necesare, nu ar ezita să inițieze o astfel de procedură, cu condiția să se poată dovedi în mod suficient că a existat o încălcare a Directivei privind evaluarea impactului asupra mediului.

19. La 1 august 2007, Comisia l-a informat pe reclamant că scrisorile sale ulterioare nu conțineau suficiente detalii pentru a justifica o încălcare clară a legislației UE. Aceasta l-a invitat pe reclamant să utilizeze formularul de plângere în cazul în care dorește să își susțină plângerea și să îl susțină cu trimiteri la avizele, planurile, hărțile sau alte documente relevante ale experților.

20. La 25 octombrie 2007, Comisia a clarificat faptul că nu îi revenea Comisiei sarcina de a-i ajuta pe reclamanți să își dezvolte plângerile în mod suficient. De fapt, dacă ar face acest lucru, și-ar încălca obligația de cooperare loială cu statele membre. În orice caz, în cazurile în care un reclamant este reprezentat de un avocat, asistența Comisiei nu ar trebui să fie necesară. În ceea ce privește conținutul scrisorilor reclamantului din 18 iulie, 13 august și 10 octombrie 2007 [5], Comisia a afirmat că reclamantul nu a specificat cu precizie (i) care dispoziție din Directiva 85/337 a fost încălcată prin faptul că nu a fost efectuată nicio evaluare a impactului asupra mediului și (ii) motivul pentru care Directiva privind evaluarea impactului asupra mediului, din 1985, ar trebui să fie aplicabilă, având în vedere că planul de zonare datează din 1958/1960. Aceasta a respins, de asemenea, o serie de alte argumente și documente pe care s-a bazat reclamantul, deoarece a considerat că acestea nu au furnizat dovezi suficiente privind o încălcare a dreptului Uniunii. În cazul în care reclamantul dorea să își mențină plângerea, Comisia l-a încurajat să utilizeze formularul de plângere și să își susțină declarațiile cu suficiente elemente de probă.

21. În avizul său, Comisia a făcut trimitere la aceste scrisori și a susținut că, în pofida corespondenței sale ample cu reclamantul, nu a fost în măsură să identifice o încălcare a legislației UE. Scrisoarea reclamantului din 31 ianuarie 2008 nu conținea nicio informație nouă, astfel încât Comisia nu a înregistrat-o ca plângere. De fapt, aceasta a considerat că, având în vedere corespondența care a fost schimbată anterior, afirmațiile reclamantului din scrisoarea respectivă erau inutile și repetitive.

22. Comisia a subliniat că a trimis totuși un răspuns suplimentar reclamantului, în care și-a rezumat analiza pe fond a argumentelor sale. De asemenea, aceasta l-a informat pe reclamant că nu consideră că Directiva 2001/42 este aplicabilă planului de zonare din 1958/60 și l-a informat că nu a prezentat suficiente dovezi pentru a demonstra că Directiva 85/337 ar trebui aplicată. Comisia a explicat că nu putea, prin urmare, să continue plângerea sa și și-a cerut scuze pentru clarificarea tardivă.

23. În observațiile sale, reclamantul a susținut că Comisia a confundat două aspecte separate menționate în scrisoarea sa din 31 ianuarie 2008. Pe de altă parte, aceasta nu ar fi tratat în mod corespunzător al doilea aspect, întrucât unele dintre scrisorile schimbate înainte de 31 ianuarie 2008, la care se referea Comisia, erau, în realitate, legate de primul aspect. El a susținut, de asemenea, că Comisia a respins pur și simplu plângerea sa fără a face trimitere la jurisprudența relevantă, uzurpând astfel competența Curții de Justiție a Uniunii Europene de a interpreta dreptul UE.

24. În ceea ce privește înregistrarea, în special, reclamantul a considerat că Comisia a presupus în mod eronat că plângerea sa „se află în mod clar în afara domeniului de aplicare al dreptului comunitar” în sensul punctului 3 din comunicare și nu a acceptat că au existat alte motive valabile pentru neînregistrarea scrisorii sale ca plângere. De fapt, Comisia nici măcar nu a fost în măsură să considere plângerea sa ca fiind în mod evident „neîntemeiată sau irelevantă” și, prin urmare, să o închidă în conformitate cu procedura simplificată menționată la punctul 11 din comunicare. Prin urmare, reclamantul și-a menținut afirmația potrivit căreia Comisia ar trebui să îi înregistreze plângerea și să îi ofere un răspuns motivat.

Evaluarea Ombudsmanului

25. După cum a susținut în mod corect reclamantul, Comisia s-a angajat să respecte o serie de cerințe procedurale atunci când primește o plângere privind încălcarea dreptului comunitar din partea unui cetățean. Aceste cerințe sunt prevăzute în comunicare. Una dintre aceste cerințe este ca Comisia să trimită o confirmare de primire și un număr de înregistrare pentru plângerea depusă.

26. În conformitate cu punctul 3 din comunicare, Comisia nu înregistrează o plângere pe care este puțin probabil să o investigheze, și anume atunci când se încadrează într-una dintre următoarele categorii:

„– este anonim, nu indică adresa expeditorului sau indică o adresă incompletă;

nu se referă, în mod explicit sau implicit, la un stat membru căruia îi pot fi imputate măsurile sau practicile contrare dreptului comunitar;

denunță actele sau omisiunile unei persoane sau ale unui organism privat, cu excepția cazului în care măsura sau plângerea dezvăluie implicarea autorităților publice sau susține că acestea nu au acționat ca răspuns la actele sau omisiunile respective. În toate cazurile, Comisia verifică dacă corespondența dezvăluie un comportament care contravine normelor de concurență (articolele 81 și 82 din Tratatul CE);

– aceasta nu formulează o plângere;

– prezintă o plângere cu privire la care Comisia a adoptat o poziție clară, publică și coerentă, care este comunicată reclamantului;

– prezintă o nemulțumire care, în mod evident, nu intră în domeniul de aplicare al dreptului comunitar.”

27. Comisia nu a înregistrat al doilea aspect menționat în scrisoarea reclamantului din 31 ianuarie 2008, chiar dacă reclamantul a utilizat formularul de plângere prevăzut în acest scop și și-a marcat scrisoarea ca fiind o plângere privind încălcarea dreptului comunitar. De asemenea, Comisia nu a confirmat primirea acestei plângeri privind încălcarea dreptului comunitar. Acest lucru este cu atât mai surprinzător cu cât, în corespondența anterioară, Comisia însăși a atras atenția reclamantului asupra posibilității de a depune o nouă plângere privind încălcarea dreptului comunitar și a sugerat ca formularul de plângere să fie utilizat în acest scop. Scrisoarea din 31 ianuarie 2008 a fost precedată de ceea ce pare să fi fost o corespondență destul de amplă între Comisie și reclamant cu privire la problemele ridicate în scrisoarea respectivă. Cu toate acestea, Ombudsmanul consideră că Comisia nu se poate baza pe acest schimb de corespondență anterior pentru a-și justifica decizia de a nu înregistra al doilea aspect al scrisorii din 31 ianuarie 2008 ca plângere privind încălcarea dreptului comunitar. Faptul că o plângere privind încălcarea dreptului comunitar este depusă după un schimb de corespondență cu Comisia nu este unul dintre motivele enumerate la punctul 3 din comunicare care conferă Comisiei dreptul de a nu o înregistra. În orice caz, este evident pentru Ombudsman că niciuna dintre scrisorile anterioare ale reclamantului privind al doilea aspect al scrisorii sale din 31 ianuarie 2008 nu a fost înregistrată vreodată ca plângere privind încălcarea dreptului comunitar.

28. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul concluzionează că, prin faptul că nu a înregistrat al doilea aspect al scrisorii reclamantului din 31 ianuarie 2008 ca plângere privind încălcarea dreptului comunitar și prin faptul că nu a confirmat primirea acestei plângeri privind încălcarea dreptului comunitar, Comisia nu și-a respectat angajamentele stabilite în propria comunicare. Acesta este un caz de administrare defectuoasă.

29. Cu toate acestea, este de asemenea foarte clar, atât din corespondența dintre Comisie și reclamant, cât și din avizul prezentat de Comisie, că acesta din urmă a abordat fondul plângerii relevante privind încălcarea dreptului comunitar. Astfel cum s-a menționat mai sus, Comisia a decis că observațiile reclamantului nu i-au permis să concluzioneze că legislația UE a fost încălcată.

30. Ombudsmanul consideră că raționamentul pe care se întemeiază această concluzie este rezonabil atât în ceea ce privește Directiva 2001/42, cât și Directiva 85/337.

31. În ceea ce privește Directiva 2001/42, articolul 13 alineatul (1) prevede că statele membre trebuiau să transpună directiva înainte de 21 iulie 2004. În conformitate cu articolul 13 alineatul (3), obligația de a efectua o evaluare a impactului asupra mediului se aplică „planurilor și programelor al căror prim act formal de pregătire este ulterior datei menționate la alineatul (1)”, și anume 21 iulie 2004, precum și planurilor și programelor al căror prim act formal a avut loc înainte de data transpunerii, dar care au fost adoptate definitiv abia la doi ani după acest prim act formal. Niciuna dintre aceste condiții nu pare să se aplice planului de zonare din 1958/60.

32. În ceea ce privește Directiva 85/337, Comisia a arătat că obligația de a efectua o evaluare a impactului asupra mediului depinde de dimensiunea, de natura și de impactul probabil al proiectului asupra mediului, dar că reclamantul nu a prezentat suficiente informații pentru a permite Comisiei să evalueze această chestiune. Ombudsmanul consideră că această evaluare este justificată.

33. Reclamantul a susținut că analiza Comisiei cu privire la plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar a fost eronată. Critica sa s-a bazat în principal pe faptul că, atunci când a explicat motivele pentru care nu a considerat că a existat o încălcare a dreptului Uniunii, Comisia nu a citat nicio jurisprudență relevantă. În opinia reclamantului, chiar dacă opinia Comisiei ar fi corectă din punct de vedere material, aceasta nu ar putea interpreta în mod valabil dreptul UE fără a face trimitere la jurisprudența Curții de Justiție pentru a-și susține punctul de vedere.

34. Ombudsmanul nu consideră convingător acest argument. În ceea ce privește Directiva 2001/42, Comisia a invocat dispoziția pe care a considerat-o relevantă în acest context. În ceea ce privește Curtea de Justiție, aceasta este, fără îndoială, cea mai înaltă autoritate în ceea ce privește interpretarea dreptului UE, dar Ombudsmanul consideră că acest lucru nu poate însemna că o dispoziție dintr-o directivă sau o interpretare a acesteia poate fi invocată numai după ce a fost examinată de Curte. Având în vedere că până în prezent s-a înregistrat o jurisprudență redusă cu privire la Directiva 2001/42, argumentul reclamantului ar periclita, de fapt, efectul util al acestei directive. În ceea ce privește Directiva 85/337, Comisia a considerat că nu au fost furnizate suficiente informații pentru a stabili existența în speță a unei obligații de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului, astfel cum se prevede în directivă. Este dificil de înțeles ce jurisprudență ar fi putut fi relevantă în aceste împrejurări.

35. În aceste circumstanțe, Ombudsmanul consideră că nu ar avea niciun scop util să solicite Comisiei să anuleze eroarea procedurală pe care a comis-o prin faptul că nu a înregistrat al doilea aspect al scrisorii reclamantului din 31 ianuarie 2008 ca plângere privind încălcarea dreptului comunitar și prin faptul că nu a tratat-o în consecință. De fapt, Comisia a precizat deja că nu consideră că această plângere privind încălcarea dreptului comunitar este întemeiată.

B. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarea observație critică:

Comunicarea Comisiei prevede că plângerile privind încălcarea dreptului comunitar ar trebui înregistrate, cu excepția cazului în care se aplică unul dintre motivele prevăzute la punctul 3 din comunicare, și că reclamantului ar trebui să i se trimită o confirmare de primire. În cazul de față, Comisia nu a înregistrat al doilea aspect al scrisorii reclamantului din 31 ianuarie 2008 ca plângere privind încălcarea dreptului comunitar și, de asemenea, nu a confirmat primirea plângerii privind încălcarea dreptului comunitar fără a stabili că se aplică unul dintre motivele prezentate la punctul 3 din comunicare. Acesta este un caz de administrare defectuoasă.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Adoptată la Strasbourg, la 31 mai 2010.

[1] Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 de instituire a participării publicului la elaborarea anumitor planuri și programe privind mediul și de modificare a Directivelor 85/337/CEE și 96/61/CE ale Consiliului în ceea ce privește participarea publicului și accesul la justiție (JO 2003, L 156, p. 17, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 35).

[2] Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului (JO 2001, L 197, p. 30, Ediție specială, 15/vol. 7, p. 135).

[3] Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO 1985, L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 173).

[4] COM(2002) 141 final.

[5] Aceste scrisori nu au fost transmise Ombudsmanului European.