Contextul plângerii

1. În vederea unei mai bune aplicări a legislației și a politicilor UE în anumite domenii, „Directiva UE privind protecția avertizorilor”[1] stabilește standarde minime comune pentru un nivel ridicat de protecție a persoanelor care raportează încălcări ale legislației UE [2]. Directiva impune, printre altele, ca statele membre să adopte măsurile necesare pentru a se asigura că persoanele care efectuează raportarea sunt protejate împotriva represaliilor, inclusiv împotriva procedurilor judiciare împotriva acestora ca urmare a divulgărilor publice pe care le-au făcut [3].

2. În ianuarie 2022, Comisia Europeană a inițiat o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [4] împotriva Belgiei, prin emiterea unei scrisori de punere în întârziere, pentru netranspunerea și necomunicarea măsurilor de transpunere a Directivei privind protecția avertizorilor în termenul stabilit. În septembrie 2022, Comisia a trimis Belgiei un aviz motivat, deoarece nu transpusese încă integral directiva [5]. Această procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este în curs de desfășurare.

3. În septembrie 2025, reclamantul a solicitat acces public la scrisoarea de punere în întârziere și la avizul motivat emis de Comisie.

4. În răspunsul său din octombrie 2025, Comisia a refuzat accesul la ambele documente în întregime. Comisia a invocat o excepție în temeiul legislației UE privind accesul public la documente [Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 [6]], susținând că divulgarea documentelor ar submina scopul anchetei sale în curs [7] cu privire la o posibilă încălcare a legislației UE de către Belgia. Aceasta a considerat că divulgarea, chiar parțială, ar pune în pericol climatul de încredere reciprocă dintre Comisie și statul membru în cauză. Comisia a concluzionat că nu există un interes public superior în divulgarea documentelor, deoarece interesul public ar fi mai bine servit prin protejarea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a schimburilor aferente în vederea soluționării cazului fără a fi necesară sesizarea Curții de Justiție a UE (CJUE).

5. Reclamantul a solicitat Comisiei să își revizuiască poziția (prin formularea unei „cereri de confirmare”) în legătură cu avizul motivat. Aceștia au susținut că divulgarea documentului era necesară, deoarece, în opinia lor, autoritățile belgiene induc în eroare publicul și (potențialii) avertizori, susținând că Belgia a transpus integral directiva. În plus, reclamantul a susținut că are nevoie de document pentru a-și exercita dreptul la apărare în cadrul procedurilor cu care se confruntă în urma prezentării mai multor rapoarte de avertizare în interes public. În ceea ce privește investigația sau procesul decizional al Comisiei, reclamantul a considerat că această investigație nu mai este în curs, întrucât Comisia a concluzionat deja că Belgia nu a transpus directiva și, prin urmare, nu ar exista niciun risc de subminare a încrederii între părți.

6. Reclamantul a considerat, de asemenea, că există un interes public superior în divulgarea avizului motivat al Comisiei, întrucât documentul se referă la o problemă sistemică care afectează toți avertizorii de integritate din Belgia, iar divulgarea acestuia ar spori responsabilitatea democratică. În cazul în care accesul deplin nu a fost posibil, reclamantul a solicitat în mod specific accesul la evaluarea generală a Comisiei cu privire la transpunerea corectă a directivei de către Belgia, inclusiv la constatările sale privind transpunerea unor articole specifice pe care le-a considerat relevante pentru procedurile judiciare împotriva sa.

7. În decembrie 2025, Comisia și-a confirmat refuzul de a divulga documentul în litigiu, întemeindu-se pe prezumția generală de nedivulgare care se aplică procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

8. Nemulțumit de acest rezultat, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului European în februarie 2026.

Ancheta

9. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la decizia Comisiei de a refuza accesul public la documentul în litigiu.

10. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a examinat documentul în cauză și a solicitat Comisiei să prezinte opinii suplimentare cu privire la această chestiune, în special cu privire la stadiul procedurii relevante de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

11. În observațiile sale suplimentare, Comisia a afirmat că evaluarea caracterului complet al transpunerii de către Belgia a Directivei privind protecția avertizorilor este în curs de desfășurare.

Argumentele prezentate

12. În decizia sa de confirmare, Comisia a subliniat că documentul solicitat face parte integrantă din dosarul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor INFR(2022)0011. Comisia a susținut că activitățile sale în contextul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor constituie o anchetă [8] în sensul Regulamentului 1049/2001. În plus, aceasta a afirmat că CJUE a recunoscut existența unei prezumții de nedivulgare a documentelor referitoare la procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [9], indiferent dacă documentele în cauză au fost întocmite în etapa informală sau formală a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [10].

13. Potrivit Comisiei, divulgarea documentului în litigiu ar submina scopul investigației în curs și climatul de încredere reciprocă dintre Comisie și Belgia, precum și posibilitatea unei soluționări amiabile a litigiului (fără a fi necesară sesizarea CJUE).[11] Comisia a explicat, de asemenea, că Belgia a notificat mai multe dispoziții de transpunere a directivei în 2024, pe care le evaluează în prezent. Prin urmare, Comisia a considerat că există un risc real și neipotetic ca divulgarea documentului să afecteze investigația în curs. În plus, Comisia a susținut că divulgarea ar expune Comisia la presiuni externe.

14. Comisia a considerat că nu a fost demonstrat niciun interes public superior care să justifice divulgarea, având în vedere că reclamantul părea să își urmărească în principal interesele private, dorind să utilizeze documentul solicitat în cadrul procedurilor judiciare împotriva sa. Acesta a remarcat, de asemenea, că interesul public de a asigura respectarea dreptului UE este cel mai bine servit prin protejarea eficacității investigației Comisiei [12] și că instanțele belgiene pot solicita întotdeauna accesul la documentul în cauză în contextul procedurilor naționale în temeiul principiului cooperării loiale. În cele din urmă, Comisia a afirmat că nu există nicio obligație de a acorda acces parțial atunci când documentele solicitate fac obiectul unei prezumții generale de nedivulgare [13].

15. În plângerea adresată Ombudsmanului, reclamantul a subliniat importanța documentului solicitat pentru exercitarea drepturilor sale la apărare, întrucât s-ar confrunta cu un proces strategic împotriva mobilizării publice (SLAPP), care, în opinia sa, constituie o chestiune de interes public, întrucât SLAPP de succes îi pot descuraja pe viitorii avertizori de integritate să raporteze. Ca răspuns la argumentul Comisiei potrivit căruia instanțele belgiene pot solicita întotdeauna documentul, reclamantul a subliniat că, în opinia sa, aceste instanțe refuză în mod sistematic să aplice dreptul UE în acest context, subminând în cele din urmă dreptul lor la protecție jurisdicțională efectivă.

16. La un nivel mai general, reclamantul a remarcat că transparența în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este un interes public și că confidențialitatea în timpul unor astfel de proceduri ar trebui să fie pusă în balanță cu durata procedurilor, cu posibila atingere adusă drepturilor fundamentale și cu interesul public de a ști că legea este respectată. Reclamantul a considerat că refuzul Comisiei de a acorda chiar și un acces parțial a fost nejustificat și că protejează Belgia de a fi trasă la răspundere pentru nepunerea în aplicare a legislației UE. În această privință, autoritățile belgiene au susținut că interpretarea juridică a Comisiei, descrierea generală a deficiențelor, calendarul notificărilor belgiene și evaluarea Comisiei ar putea fi divulgate fără prejudicii.

Evaluarea Ombudsmanului

17. Instanțele UE au recunoscut că instituțiile UE pot refuza accesul public la documente pe baza unei prezumții generale de nedivulgare pentru anumite categorii de documente.[14] Aceasta înseamnă că instituția în cauză nu trebuie să examineze documentele în cauză în mod individual, adică nu trebuie să evalueze modul în care divulgarea lor ar aduce atingere în mod specific și efectiv intereselor protejate. Dimpotrivă, instituția în cauză poate presupune că, întrucât documentele în cauză se încadrează într-o anumită categorie, divulgarea oricăruia dintre acestea ar aduce atingere intereselor protejate.

18. Jurisprudența a clarificat faptul că una dintre aceste categorii se referă la documente legate de proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs.[15] Atât timp cât există riscul de a afecta natura procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, de a-i modifica progresul sau de a-i submina obiectivele, aplicarea prezumției este justificată.[16]  

19. Inspecția documentului în litigiu a confirmat că acesta face parte din dosarul administrativ al procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cauză. Potrivit Comisiei, această procedură este în curs de desfășurare.

20. Prin urmare, părea rezonabil ca Comisia să considere că divulgarea documentului ar modifica natura acestor proceduri și să se întemeieze pe prezumția generală de nedivulgare.

21. Ombudsmanul observă că o prezumție generală nu exclude posibilitatea de a demonstra că un anumit document a cărui divulgare a fost solicitată nu face obiectul prezumției respective sau că există un interes public superior care justifică divulgarea documentului în cauză.[17] Pentru a demonstra existența unui interes public superior care justifică divulgarea, jurisprudența UE [18] impune ca solicitantul accesului public să prezinte circumstanțe specifice pentru a justifica divulgarea și ca considerațiile pur generale să nu fie suficiente. Mai precis, un solicitant este obligat să demonstreze că „principiul transparenței a fost, într-un anumit sens, deosebit de presant și, prin urmare, capabil să prevaleze asupra motivelor care justifică refuzul divulgării”[19].

22. În acest caz, reclamantul a susținut că există un astfel de interes public superior care justifică divulgarea documentului solicitat. În opinia lor, este probabil ca documentul să conțină informații referitoare la deficiențe specifice în punerea în aplicare a directivei de către Belgia. În consecință, divulgarea sa ar contribui la demonstrarea faptului că netranspunerea directivei este un eșec sistemic care afectează toți avertizorii de integritate din Belgia, sensibilizând atât publicul, cât și (potențialii) avertizori cu privire la aceste aspecte.

23. Pentru Ombudsman, protecția adecvată a avertizorilor este esențială pentru protejarea interesului public, pentru protejarea libertății de exprimare și pentru promovarea transparenței.

24. În speță, din examinarea documentului în litigiu a reieșit că acesta conține numai informații generale cu privire la situația din 2022 a notificării (planificate) a măsurilor de transpunere transmise Comisiei de Belgia. Astfel cum a clarificat Comisia în decizia sa de confirmare și în opiniile sale suplimentare adresate Ombudsmanului, Belgia a notificat mai multe dispoziții de transpunere a Directivei privind protecția avertizorilor în 2024, și anume după ce Comisia a trimis avizul său motivat. Comisia a declarat că evaluează în continuare caracterul complet al acestor dispoziții. Prin urmare, Ombudsmanului nu îi este clar modul în care informațiile conținute în documentul solicitat ar satisface, în această etapă, interesul public invocat de reclamant și, de altfel, ar prevala asupra interesului public de a permite Comisiei să protejeze scopul investigației sale în curs pentru a clarifica dacă dreptul UE a fost respectat de statul membru în cauză [20].

25. În ansamblu, Ombudsmanul consideră că, în acest caz, Comisia nu a comis un act de administrare defectuoasă atunci când s-a bazat pe prezumția generală de nedivulgare pentru a refuza accesul public la documentul solicitat.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie [21]:

Comisia nu a comis un act de administrare defectuoasă în acest caz atunci când s-a bazat pe prezumția generală de nedivulgare pentru a refuza accesul public la documentul solicitat.

Reclamantul și Comisia Europeană vor fi informați cu privire la această decizie.

Lampros Papadias
Secretar General al Organizației Națiunilor Unite

Strasbourg, 07/04/2026

[1] Directiva 2019/1937 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02019L1937-20241230.  

[2] Articolul 1 din Directiva 2019/1937.

[3] Articolul 21 din Directiva 2019/1937.

[4] INFR(2022)0011.

[5] A se vedea: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_22_5402.

[6] Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[8] Hotărârea Curții de Justiție din 7 septembrie 2017, Franța/Schlyter, C-331/15 P, punctul 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[9] Hotărârea Tribunalului din 1 februarie 2023, ClientEarth/Comisia, T‑354/21, punctul 43 și jurisprudența menționată în aceasta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62021TJ0354.

[10] Ibidem, punctul 65.

^[11] Hotărârea Tribunalului din 25 septembrie 2014, Spirlea/Comisia, T-306/12, punctul 57: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012TJ0306, confirmată prin Hotărârea Curții de Justiție din 11 mai 2017, Suedia și Spirlea/Comisia, C-562/14 P: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62014CJ0562; Hotărârea Curții de Justiție din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C-514/11 P și C-605/11 P, punctul 65: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62011CJ0514.  

[12] Hotărârea Tribunalului din 9 octombrie 2018, Anikó Pint/Comisia, T-634/17, punctul 48: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62017TJ0634.

[13] Hotărârea Curții de Justiție din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, punctul 133: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0404.  

[14] Hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2013 în cauza T-380/08, Țările de Jos/Comisia, punctul 35: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN.

[15] Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, citată anterior (punctele 61-68).

[16] Hotărârea Suedia și Spirlea/Comisia, citată anterior (punctul 45).

[17] Hotărârea Suedia și Spirlea/Comisia, citată anterior (punctul 46).

[18] Hotărârile citate anterior LPN și Finlanda/Comisia (punctele 93-94), Suedia și Spirlea/Comisia (punctul 56).

[19] Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, citată anterior (punctul 93).

[20] Hotărârea Spirlea/Comisia, citată anterior (punctul 98).

[21] Această plângere a fost tratată în cadrul tratării cazurilor delegate, în conformitate cu Decizia Ombudsmanului European de adoptare a dispozițiilor de punere în aplicare.