Contextul plângerii

1. În 2016, reclamantul a înaintat Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) o cerere de acces public la documente. Aceștia au solicitat acces la raportul final al anchetei privind acuzațiile de corupție și de influență nejustificată în atribuirea licitației EURALIUS IV în Albania [1].  

2. OLAF a refuzat accesul la raportul final, invocând o prezumție generală de nedivulgare bazată pe necesitatea de a proteja scopul investigațiilor sale [2]. Nemulțumit, reclamantul a depus o primă plângere la Ombudsman.

3. În cadrul unei prime anchete (52/2017/DR), Ombudsmanul nu a constatat un caz de administrare defectuoasă, deoarece, la momentul răspunsului său, OLAF trimisese abia recent raportul său final autorităților competente și, prin urmare, era rezonabil să se presupună că organismele respective încă examinau chestiunea [3]. Cu toate acestea, Ombudsmanul a sugerat ca OLAF să furnizeze reclamantului mai multe informații cu privire la rezultatul investigației și la organismul sau organismele UE cărora le-a trimis raportul final.

4. În 2018, la mai mult de doi ani de la încheierea investigației, reclamantul a depus o a doua cerere de acces public la raportul final al OLAF. OLAF și-a menținut poziția de a refuza accesul, bazându-se pe o prezumție generală de nedivulgare pentru a proteja eficacitatea procesului decizional al OLAF în cadrul investigațiilor viitoare [4].

5. În urma refuzului OLAF de a acorda acces public în 2018, reclamantul s-a adresat din nou Ombudsmanului [5] În cadrul unei a doua anchete (1823/2018/FP), Ombudsmanul a considerat că documentul solicitat nu mai face obiectul prezumției generale de nedivulgare și a propus ca OLAF să își reconsidere poziția.

6. OLAF nu a fost de acord cu opinia Ombudsmanului potrivit căreia prezumția generală nu mai era aplicabilă. Cu toate acestea, pe baza răspunsului OLAF la propunerea Ombudsmanului, Ombudsmanul a considerat că OLAF efectuase efectiv o evaluare individuală a documentului în litigiu. OLAF a considerat că nu era posibilă divulgarea documentului pe baza necesității de a proteja datele cu caracter personal. [6] În urma unei inspecții a raportului final, Ombudsmanul a fost mulțumit de evaluarea OLAF potrivit căreia publicarea raportului în cauză ar putea aduce atingere intereselor legitime ale persoanelor vizate de raport și a închis cazul.

7. În iunie 2024, reclamantul a depus o a treia cerere de acces public la același raport final al OLAF. OLAF a refuzat accesul la raport, bazându-se pe o prezumție generală de nedivulgare bazată pe necesitatea de a proteja scopul investigațiilor [7].

8. Nemulțumit de acest rezultat, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în noiembrie 2024.

Ancheta

9. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la decizia OLAF de a refuza accesul la document.

10. În cursul anchetei, Ombudsmanul a examinat documentul în litigiu.

Argumentele prezentate

11. Reclamantul a susținut că prezumția generală de nedivulgare pentru protecția obiectivelor investigațiilor nu poate fi aplicată pe o perioadă nedeterminată. Reclamantul a făcut referire la jurisprudența UE care stabilește prezumția generală, despre care a afirmat că este limitată în timp.[8] Reclamantul a remarcat, de asemenea, că, în alte cazuri, OLAF a divulgat parțial rapoartele sale finale de investigație [9].

12. Reclamantul a considerat, de asemenea, că divulgarea documentului ar putea contribui la prevenirea și combaterea corupției în Albania. Prin urmare, a existat un interes public superior care ar justifica divulgarea.[10]

13. În răspunsul său, OLAF a subliniat conceptul larg de „investigație” în sensul Regulamentului 1049/2001 și a subliniat că excepția relevantă „nu este destinată să protejeze inspecțiile, investigațiile și auditul ca atare, ci „scopul” acestora [...[și, prin urmare, misiunea OLAF, și nu doar o investigație specifică.” OLAF a considerat că raportul final de investigație face parte din dosarul de investigație al OLAF și a explicat pe larg de ce, în opinia sa, era justificat să se întemeieze pe o prezumție generală de nedivulgare pentru protecția obiectivelor investigațiilor.  

14. În special, OLAF a făcut referire la normele specifice care îi reglementează activitatea (Regulamentul OLAF)[11], precum și la obligația de păstrare a secretului profesional și a confidențialității. OLAF a observat că aceste norme prevăd un regim specific de acces la dosarul investigației chiar și pentru persoanele vizate de investigațiile sale. Prin urmare, OLAF nu a putut oferi un acces mai larg publicului [12], deoarece acest lucru ar „pune în pericol echilibrul asigurat de legiuitor între Regulamentul OLAF și Regulamentul 1049/2001”.

15. OLAF a considerat, de asemenea, că divulgarea rapoartelor sale finale de investigație ar crea un risc previzibil în mod rezonabil de:

descurajarea persoanelor să raporteze fraude; 

- descurajarea voinței părților terțe (cum ar fi autoritățile statelor membre și organismele UE) de a colabora și de a furniza informații eventual sensibile necesare pentru investigațiile OLAF; și

- prezentarea metodelor de lucru ale OLAF și a strategiei sale care ar putea submina eficacitatea activității sale.

16. În cele din urmă, OLAF a afirmat că „chiar dacă este anonimizat, divulgarea unui raport final ar putea risca să dezvăluie identitatea persoanelor implicate în investigație, cum ar fi martorii sau avertizorii de integritate, deoarece identitatea acestora ar putea fi dedusă din informațiile contextuale din raport. Acest lucru, pe lângă faptul că ar constitui o încălcare a normelor privind protecția datelor [13], ar descuraja cooperarea viitoare cu OLAF.”

17. În ceea ce privește domeniul de aplicare temporal al prezumției generale, astfel cum se prevede în hotărârea Tribunalului în cauza Homoki, OLAF a afirmat că „această hotărâre nu poate fi interpretată ca o respingere a rolului prezumției generale în protejarea intereselor OLAF după încheierea procedurilor de monitorizare, atunci când aplicarea prezumției generale este justificată de alte motive decât necesitatea de a permite unei anumite autorități de monitorizare să ia o decizie fără presiuni nejustificate sau necesitatea de a respecta prezumția de nevinovăție a persoanelor în cauză.” Dimpotrivă, OLAF a susținut că hotărârea recunoaște că poate continua să aplice prezumția generală privind documentele sale legate de investigație,„în special pentru a-și proteja investigațiile și metodele de lucru”.

Evaluarea Ombudsmanului

18. În general, accesul la un document poate fi refuzat numai dacă, în urma unei analize specifice a documentului solicitat, instituția Uniunii în cauză consideră că divulgarea publică a documentului sau a unor părți ale acestuia ar aduce atingere uneia sau mai multora dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001.

19. Cu toate acestea, instanțele Uniunii au recunoscut că instituțiile Uniunii pot refuza accesul public la documente pe baza unei „prezumții generale” de nedivulgare pentru anumite categorii de documente. Aceasta înseamnă că instituția în cauză nu trebuie să examineze individual documentele în cauză, cu alte cuvinte, nu trebuie să aprecieze modul în care divulgarea lor ar aduce atingere în mod concret și efectiv intereselor protejate. Dimpotrivă, instituția poate presupune că, întrucât documentele în cauză se încadrează într-o anumită categorie, divulgarea oricăruia dintre acestea ar aduce atingere intereselor protejate.

20. Pentru a-și justifica refuzul de a acorda acces la raportul său final de investigație în acest caz, OLAF s-a bazat pe o prezumție generală pentru a proteja scopul investigațiilor sale.[14] Conform jurisprudenței,[15] aplicarea acestei excepții și prezumția de nedivulgare sunt limitate în timp. Acesta poate fi aplicat numai în timpul investigațiilor și atât timp cât nu a trecut un termen rezonabil pentru activitățile de urmărire subsecventă ale autorităților care pun în aplicare recomandările OLAF. În acest caz, OLAF și-a încheiat investigația în urmă cu nouă ani, în mai 2016. Deși a transmis raportul final de investigație autorităților relevante, OLAF nu a formulat nicio recomandare care ar fi necesitat o monitorizare, deoarece nu a stabilit nicio dovadă a neregulilor [16].   

21. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că OLAF nu a fost justificat să se bazeze pe o prezumție generală de nedivulgare pentru a proteja scopul investigațiilor sale în acest caz. În consecință, OLAF era obligat să evalueze modul în care divulgarea raportului final de anchetă ar aduce atingere în mod specific unuia dintre interesele protejate în temeiul articolului 4 din Regulamentul 1049/2001.

22. Acestea fiind spuse, în cadrul unei anchete anterioare (1823/2018/FP), Ombudsmanul a considerat că OLAF efectuase deja o evaluare individuală a conținutului documentului. Pe baza unei inspecții a documentului, Ombudsmanul a constatat la momentul respectiv că documentul „conține informații sensibile ample, care ar putea fi legate de persoane identificabile, cum ar fi membrii personalului delegației albaneze” [17]. Prin urmare, Ombudsmanul a considerat că refuzul de a divulga documentul este justificat pentru a proteja datele cu caracter personal și a închis cazul [18]. 

23. Această anchetă nu a evidențiat niciun element nou care să modifice evaluarea Ombudsmanului în cazul anterior. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că nu există niciun scop util în continuarea acestei anchete.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie [19]:

Nicio altă anchetă nu este justificată. 

Reclamantul și Oficiul European de Luptă Antifraudă vor fi informați cu privire la această decizie.

Rosita Hickey
Director de Anchete

Strasbourg, 24.2.2025

[1] EuropeAid/1353741L/ATC/AL, pentru consolidarea sistemului judiciar din Albania. 

[2] Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN. 

[3] Cazul 52/2017/DR: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/99784. 

[4] Articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf și articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul 1049/2001.

OLAF a făcut trimitere la hotărârea Tribunalului din 26 aprilie 2016, cauza T-221/08, Strack/Comisia, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=306094.

[5] Cauza 1823/2018/FP: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/116566.   

[6] Articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul 1049/2001.

[7] OLAF a făcut trimitere la hotărârile din 26 aprilie 2016, Strack/Comisia, T-221/08, punctele 153-162; Hotărârea din 26 mai 2016, IMG/Comisia, T-110/15, EU:T:2016:322, punctele 28-39; Hotărârea din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia, T‑391/03 și T‑70/04, EU:T:2006:190, punctele 108-113.

[8] Reclamantul a făcut trimitere la hotărârile pronunțate în cauzele T-110/15, IMG/Comisia: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=274940 și T-517/19, Homoki/Comisia: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=278028.

[9] Reclamantul a făcut referire la cazul 657/2024/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/187544.

[10] Pentru a-și susține argumentul, reclamantul a făcut referire la constatările Comisiei din Raportul său de țară din 2024 privind statul de drept, potrivit cărora „[...] În general, corupția este predominantă în multe domenii [...]”: https://commission.europa.eu/document/download/0154dce1-5026-45de-8b37-e3d56eff7925_en?filename=59_1_58088_coun_chap_albania_al.pdf (pagina 1).  

[11] Regulamentul 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02013R0883-20210117 (versiune consolidată).

[12] OLAF a făcut trimitere la hotărârea Curții de Justiție din 28 iunie 2021, Agrofert Holding/Comisia, C-477/10 P,

EU:C:2012:394, punctul 63: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0477. 

[13] Hotărârea din 7 martie 2024, OC/Comisia Europeană, C‑479/22 P, ECLI:EU:C:2024:215 punctul 60.

[14] Articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[15] A se vedea nota de subsol 8 de mai sus: Hotărârea Tribunalului din 26 mai 2016, International Management Group/Comisia, T-110/15, punctul 33; și hotărârea Tribunalului din 1 septembrie 2021, cauza T-517/19, Homoki/Comisia, punctele 61-63.

[16] OLAF a furnizat aceste informații în cadrul anchetelor anterioare ale Ombudsmanului: a se vedea decizia în cauza 1823/2018/FP: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/116566, punctul 5.

[17] Decizia în cauza 1823/2018/FP, punctul 18.

[18] Articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul 1049/2001.

[19] Această plângere a fost tratată în cadrul procedurii de instrumentare a cazurilor delegate, în conformitate cu Decizia Ombudsmanului European de adoptare a dispozițiilor de punere în aplicare.