Contextul plângerii

1. UE și statele sale membre au stabilit norme comune ^[1] pentru gestionarea returnării migranților în situație neregulamentară în țara lor de origine. În acest context, UE cooperează cu țările de origine ale migranților în situație neregulamentară prin acorduri de readmisie. Acestea sunt acorduri obligatorii din punct de vedere juridic care stabilesc obligațiile și procedurile pentru ambele părți în ceea ce privește readmisia migranților care nu au drept de ședere în UE.

2. Întrucât unele țări terțe păreau reticente în a încheia un acord formal de readmisie, UE - în 2016 - a început să negocieze „înțelegeri” informale și fără caracter obligatoriu privind returnarea și readmisia cu țări din afara UE. De atunci, UE a încheiat șase astfel de acorduri.^[2]

3. În perioada februarie-aprilie 2021, reclamanții, doi cercetători, au înaintat Consiliului o serie de cereri ^[3] de acces public la documente referitoare la aceste acorduri informale de readmisie. Reclamanții au solicitat acces atât la acorduri, cât și la documentele legate de negocierile care au condus la acestea.

4. Consiliul a identificat 42 de documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererilor de acces ale reclamanților. Aceasta a acordat reclamanților acces integral la 21 de documente și la trei documente parțial și a refuzat să acorde acces la celelalte 18 documente (inclusiv la șapte documente clasificate). Prin refuzul accesului, Consiliul a invocat necesitatea de a proteja interesul public în ceea ce privește relațiile internaționale ^[4].

5. Reclamanții au contestat refuzul Consiliului de a acorda acces la (părți din) cele 21 de documente în cauză (prin formularea de „cereri de confirmare”).

6. În perioada mai-iulie 2021, Consiliul a emis cinci decizii de confirmare, confirmându-și refuzul de a acorda acces.

7. Nemulțumiți de acest rezultat, reclamanții s-au adresat Ombudsmanului în aprilie 2022.

8. În plângerea adresată Ombudsmanului, reclamanții și-au exprimat, de asemenea, îngrijorarea cu privire la lipsa de implicare a Parlamentului European în procesul de încheiere a acordurilor informale de readmisie și cu privire la lipsa de transparență a acestor acorduri – în comparație cu acordurile formale de readmisie, care necesită implicarea Parlamentului și care sunt publicate în Jurnalul Oficial al UE.

Ancheta

9. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la refuzul Consiliului de a acorda acces public la (părți din) cele 21 de documente în litigiu.

10. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a examinat documentele în litigiu și a organizat o reuniune cu reprezentanți ai Consiliului pentru a obține informații suplimentare cu privire la contextul documentelor și la motivele detaliate ale refuzului accesului. Ombudsmanul a transmis apoi reclamanților un raport ^[5] cu privire la reuniunea respectivă și, ulterior, a primit observațiile reclamanților. În cursul reuniunii, echipa de anchetă a obținut, de asemenea, informații pe care Consiliul le-a considerat confidențiale și care nu au putut fi comunicate reclamanților.

Argumentele prezentate

11. În deciziile sale de confirmare, Consiliul a susținut că divulgarea ar dezvălui obiectivele strategice ale UE în domeniul readmisiei și diferitele abordări pe care le adoptă cu diferite țări, ceea ce ar submina atât negocierile în curs, cât și pe cele viitoare cu țări terțe în acest domeniu.

12. Consiliul a considerat, de asemenea, că divulgarea ar afecta climatul de încredere cu țările terțe în cauză, slăbind astfel poziția de negociere a UE și afectând disponibilitatea țărilor terțe de a coopera la punerea în aplicare în curs a acordurilor care au fost încheiate. Consiliul a adăugat că acordurile de readmisie nu au caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că punerea lor în aplicare depinde în mare măsură de colaborarea în curs a țărilor din afara UE. Acestea nu sunt statice, dar ar putea fi ajustate în timp, în consultare cu țara terță respectivă.

13. Reclamanții au susținut că Consiliul a aplicat excepția de protecție a interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale în sens prea larg, având în vedere că două dintre acordurile în cauză fuseseră deja divulgate de alte instituții ale Uniunii. Aceștia au criticat faptul că Consiliul nu a luat în considerare prejudiciul potențial al divulgării interesului public într‐un termen clar și nici posibilitatea reevaluării riscului de prejudiciu într‐o etapă ulterioară.

14. Reclamanții au susținut, de asemenea, că Consiliul ar fi trebuit să considere documentele în cauză ca fiind de natură legislativă și, prin urmare, că acestea necesită un grad sporit de transparență ^[6].

15. Reclamanții au afirmat că Consiliul a acordat acces numai la părți lipsite de sens ale documentelor care nu permit o înțelegere de fond a modalităților.

16. Reclamanții au susținut că Consiliul a refuzat accesul la anumite documente doar pe baza desemnării lor ca documente clasificate, ceea ce, în opinia lor, este incompatibil cu legislația UE privind accesul public la documente [Regulamentul (CE) nr. 1049/2001].

17. În cele din urmă, reclamanții au afirmat că unele documente sunt deja în domeniul public, astfel încât prejudiciul, pe care Consiliul încerca să îl evite, a fost deja făcut.

18. Consiliul a afirmat că rata de returnare a migranților fără drept legal de ședere în UE în statele membre ale UE este scăzută și chiar a scăzut în ultimii ani. Motivele pentru aceasta sunt, printre altele, faptul că returnarea și readmisia reprezintă un domeniu foarte sensibil și că există o lipsă de cooperare din partea țărilor terțe în cauză. Încheierea de acorduri de readmisie este, prin urmare, esențială pentru a asigura returnări eficace.

19. Consiliul a afirmat că unele dintre documentele în litigiu proveneau de la Comisia Europeană și de la Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE). Ambele instituții au fost consultate cu privire la documentele respective și s-au opus divulgării, invocând excepția privind protecția relațiilor internaționale.

20. În ceea ce privește cele două acorduri informale care au fost divulgate de SEAE și, respectiv, de Comisie (acordul dintre UE și Afganistan și cel dintre UE și Bangladesh), Consiliul a declarat că nu cunoaște motivele pentru care acestea au fost divulgate.

Evaluarea Ombudsmanului

21. Instituțiile UE dispun de o marjă largă de apreciere atunci când stabilesc dacă divulgarea unui document ar aduce atingere vreunuia dintre interesele publice protejate în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul 1049/2001, cum ar fi protecția relațiilor internaționale ^[7].

22. Ca atare, ancheta Ombudsmanului urmărea să stabilească dacă exista o eroare vădită în aprecierea Consiliului pe care acesta și-a întemeiat deciziile de refuz al accesului la documentele pe care le identificase ca intrând în domeniul de aplicare al cererii reclamantului.

23. În acest scop, echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat documentele și a obținut explicații suplimentare din partea Consiliului, inclusiv informații pe care Consiliul le consideră confidențiale și care nu au putut fi comunicate reclamanților pentru a nu submina însuși interesul pe care Consiliul urmărește să îl protejeze. Pe baza acestor informații, Ombudsmanul consideră că nu a fost vădit greșit ca Consiliul să considere că divulgarea documentelor în litigiu ar putea aduce atingere interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale ale Uniunii și ale statelor membre.

24. În mod specific, după examinarea conținutului documentelor, Ombudsmanul poate, de exemplu, să verifice dacă UE a adoptat o abordare diferențiată față de diferitele țări în cauză. Prin urmare, Ombudsmanul consideră rezonabilă opinia Consiliului potrivit căreia divulgarea detaliilor negocierilor și ale acordurilor ar submina poziția de negociere a UE, atât în cadrul negocierilor în curs, cât și al celor viitoare, și ar submina disponibilitatea țărilor de returnare de a coopera.

25. În plus, în ceea ce privește posibilele negocieri viitoare, Consiliul poate evalua prejudiciul potențial pe care divulgarea l-ar putea cauza numai în momentul în care tratează o cerere de acces. Aceasta nu înseamnă însă că prejudiciul menționat se va materializa imediat după acordarea accesului. Aceasta ar putea apărea într-o etapă ulterioară, de exemplu, atunci când UE intră, la o dată viitoare, în negocieri cu o altă țară din afara UE. În cazul în care Consiliul ar publica documentele acum, acest prejudiciu s-ar putea materializa atunci când vor începe aceste negocieri viitoare.

26. În ceea ce privește faptul că este posibil ca unele documente să fi fost deja divulgate (neautorizate sau nu), acest lucru este irelevant pentru propria evaluare a Consiliului. Ombudsmanul consideră că este rezonabil ca divulgarea unui document de către Consiliu să poată fi percepută ca o încălcare a încrederii de către țara terță în cauză, subminând astfel relațiile internaționale cu țara respectivă.

27. Ombudsmanul observă, de asemenea, că Consiliul a evaluat documentele clasificate în cauză în mod individual și că a prezentat motive specifice pentru care niciunul dintre aceste documente nu a putut fi divulgat. Având în vedere caracterul sensibil al informațiilor cuprinse în documentele în litigiu, Ombudsmanul consideră de asemenea că Consiliul a furnizat reclamanților motive suficiente pentru decizia sa de a refuza accesul.

28. Interesele publice protejate în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul 1049/2001 nu pot fi înlocuite de un alt interes public considerat mai important. Aceasta înseamnă că, în cazul în care o instituție consideră că oricare dintre aceste interese ar putea fi subminat prin divulgare, aceasta trebuie să refuze accesul. Astfel, deși reclamanții au exprimat preocupări valabile, argumentele lor în ceea ce privește un posibil interes public superior care justifică divulgarea nu au putut fi luate în considerare. 

29. Situația este aceeași în ceea ce privește natura documentelor în litigiu. Cu toate acestea, Ombudsmanul observă că documentul în discuție în cauza aflată pe rolul instanțelor UE citat de reclamanți se referea la un acord internațional și, prin urmare, la un acord cu caracter obligatoriu din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, documentele în discuție în prezenta cauză nu au caracter obligatoriu, ceea ce reiese în mod clar din conținutul lor.

30. Având în vedere toate acestea, Ombudsmanul consideră că Consiliul era îndreptățit să refuze accesul public la documentele în litigiu. Acestea fiind spuse și după cum a avut ocazia să sublinieze Ombudsmanul în decizia sa din aceeași zi de închidere a cauzei 1271/2022/MIG, ar trebui depuse toate eforturile pentru a asigura publicul că drepturile fundamentale ale migranților sunt respectate și că există garanții adecvate în acest proces.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Nu a existat nicio administrare defectuoasă din partea Consiliului Uniunii Europene în ceea ce privește refuzul accesului la documentele în litigiu.

Reclamanții și Consiliul UE vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 1.9.2022

[1] Directiva 2008/115/CE din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală („Directiva privind returnarea”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0115&qid=1606153913679.

[2] Cu Afganistan, Bangladesh, Etiopia, Gambia, Guineea și Coasta de Fildeș.

[3] În temeiul Regulamentului 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[5] Raportul reuniunii este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/159838.

[6] Reclamanții au făcut trimitere la hotărârea Tribunalului din 4 mai 2012, In’t Veld/Consiliul, T-529/09, punctul 89:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62009TJ0529&qid=1661340482177.

[7] A se vedea, de exemplu, hotărârea Tribunalului din 11 iulie 2018, ClientEarth/Comisia, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.