Contextul plângerii

1. Plângerea a fost depusă în numele unei organizații neguvernamentale (denumită în continuare „reclamantul”) de către reprezentantul acesteia.

2. În 2003, în cadrul Programului de reconstrucție pentru Afganistan, Comisia a semnat două contracte cu reclamantul pentru punerea în aplicare a două proiecte ale UE în Afganistan. Ambele proiecte au vizat dezvoltarea mass-mediei în Afganistan, și anume prin crearea unei comunități de jurnaliști independenți și prin contribuția la dezvoltarea mass-mediei independente.

3. În martie 2007, după încheierea proiectelor, Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a deschis o investigație externă privind posibile nereguli legate de punerea în aplicare a celor două proiecte. Comisia a informat reclamantul în consecință.

4. În aprilie 2007 și, ulterior, în iunie 2008, OLAF a efectuat controale la fața locului la sediul reclamantului.

5. În mai 2008, Comisia a numit o firmă de audit externă care să efectueze un audit al celor două contracte.

6. În aprilie 2009, Comisia a emis două ordine de recuperare pentru întreaga sumă pe care o plătise pentru cele două proiecte.

7. La 28 aprilie 2009, reclamantul a solicitat OLAF accesul la toate documentele legate de investigația pe care serviciile sale au efectuat-o cu privire la cele două proiecte.

8. La 10 septembrie 2009, OLAF a informat reclamantul că a tratat cererea sa de acces în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei („Regulamentul 1049/2001”)[1]. Aceasta a furnizat reclamantului o copie a raportului său final de anchetă. Aceasta a atras atenția reclamantului asupra faptului că unele părți ale raportului au făcut obiectul excepției privind protecția vieții private și a integrității persoanelor, prevăzută de Regulamentul 1049/2001, și, în consecință, au fost eliminate. OLAF a informat, de asemenea, reclamantul că ar putea depune o cerere de confirmare împotriva divulgării parțiale a raportului.

9. Reclamantul nu a depus o cerere de confirmare. Cu toate acestea, la 15 martie 2010, reclamantul a depus o nouă cerere de acces la documente. În această nouă cerere, acesta solicită să i se acorde acces la: a) totalitatea dosarelor deținute de OLAF privind cazul reclamantului;  b) toate documentele pe care s-a bazat OLAF pentru redactarea raportului său final de investigație din 3 octombrie 2008;  procesul-verbal sau orice raport privind întâlnirea cu auditorul statutar al reclamantului din 17 iunie 2008 și orice documente referitoare la informațiile colectate de OLAF de la auditorul statutar;  și d) orice documente referitoare la auditul reclamantului efectuat de auditorul extern desemnat de Comisie.

10. La 15 aprilie 2010, OLAF a răspuns la noua cerere de acces la documente a reclamantului. Aceasta a solicitat reclamantului să clarifice cererea, indicând că „în starea sa actuală, [aceasta] ar viza un număr excesiv de documente”.

11. La 5 mai 2010, reclamantul a furnizat clarificările solicitate într-o cerere de confirmare privind cererea sa din 15 martie 2010 de acces la documente.

12. La 20 iulie 2010, OLAF a răspuns la cererea de confirmare a reclamantului. Pe baza cererii de confirmare a reclamantului, OLAF a identificat următoarele documente ca făcând obiectul cererii de acces:

a. Raportul final de caz al OLAF privind investigația OF/2006/0409 din 3 octombrie 2008;

b. documentul de caz intern al OLAF din 3 iulie 2008;

c. Termenii de referință pentru auditul proiectului;

d. Procesul-verbal de control administrativ, înregistrat cu nr. I/04026 la 4 mai 2007;

e. Înregistrarea controlului administrativ, înregistrată cu nr. I/04027 la 4 mai 2007;

f. Raportul de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007; și

g. Acte du contrôle et vérifications sur place, înregistrată cu numărul N. I/006998 la 3 iulie 2008

13. OLAF a divulgat integral documentul c. (prezentat la punctul 12 de mai sus). De asemenea, Comisia a confirmat accesul parțial la documentul a., astfel cum a fost comunicat reclamantului la 10 septembrie 2009. OLAF a refuzat să divulge documentele b. și d.-g. deoarece acestea făceau obiectul a patru excepții prevăzute de Regulamentul 1049/2001, și anume (i) protecția vieții private și a integrității [articolul 4 alineatul (1) litera (b) din regulamentul respectiv]; (ii) protecția intereselor comerciale [articolul 4 alineatul (2) prima liniuță]; (iii) protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță]; și (iv) protecția procesului decizional al Comisiei înainte de luarea unei decizii [articolul 4 alineatul (3) primul paragraf].

14. La 12 aprilie 2011, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului.

Obiectul anchetei

15. În plângerea sa adresată Ombudsmanului European, reclamantul a prezentat următoarele afirmații și cereri.

Afirmație:

Decizia OLAF de a divulga doar o parte dintre documentele solicitate de reclamant a fost nejustificată.

Revendicarea:

OLAF ar trebui să acorde acces la toate documentele pe care le deține cu privire la cazul reclamantului.

Ancheta

16. La 18 mai 2011, Ombudsmanul a deschis o anchetă și a solicitat OLAF să emită un aviz cu privire la plângere până la 31 august 2011.

17. Între timp, la 27 iunie 2011, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din Statutul Ombudsmanului [2], serviciile Ombudsmanului au efectuat o inspecție a documentelor relevante din dosarul OLAF [3]. OLAF a considerat că documentele inspectate sunt confidențiale. Acest lucru a însemnat că publicul și reclamantul nu au putut avea acces la acestea.

18. O copie a avizului OLAF a fost transmisă reclamantului, împreună cu o invitație de a prezenta observații.

19. Reclamantul și-a transmis observațiile la 29 septembrie 2011.

20. La 30 noiembrie 2011, Ombudsmanul a solicitat OLAF informații suplimentare cu privire la anumite aspecte ale cazului. OLAF a răspuns la anchetele suplimentare ale Ombudsmanului la 6 februarie 2012.

21. Răspunsul OLAF la solicitarea de informații suplimentare a Ombudsmanului a fost transmis reclamantului, care, la 2 aprilie 2012, și-a prezentat observațiile cu privire la răspunsul respectiv.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Presupusul refuz nejustificat de a divulga documentele solicitate și cererea conexă

Argumente prezentate Ombudsmanului

22. În sprijinul acestei afirmații, reclamantul a susținut că OLAF a interpretat prea larg excepțiile de la dreptul de acces.

23. În plus, aceasta nu a fost de acord cu OLAF cu privire la faptul că documentele solicitate nu puteau fi divulgate, întrucât intrau sub incidența celor patru excepții prevăzute de Regulamentul 1049/2001. Reclamantul a susținut în continuare că, în primul rând, OLAF nu a justificat modul în care divulgarea documentelor ar aduce atingere în mod real și specific intereselor protejate de excepțiile privind protecția vieții private și a intereselor comerciale; în al doilea rând, OLAF a invocat în mod eronat excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, având în vedere că investigația OLAF s-a încheiat la 3 octombrie 2008, și anume înainte ca reclamantul să depună cererea de acces la documente; în al treilea rând, excepția privind procesul decizional al Comisiei nu era aplicabilă deoarece Comisia luase decizia de a recupera suma plătită în temeiul celor două contracte la 21 aprilie 2009, și anume înainte ca reclamantul să își prezinte cererea de acces la documente; în sfârșit, OLAF nu a luat în considerare în mod corespunzător interesul public superior care justifică divulgarea și a refuzat în mod eronat accesul parțial la documentele în cauză.

24. În avizul său, OLAF a afirmat că, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 [4] (denumit în continuare "Regulamentul OLAF"), trebuie să trateze informațiile obținute în cursul unei investigații ca fiind confidențiale și supuse secretului profesional. OLAF a subliniat că părțile interesate nu au niciun drept specific de acces direct la dosarul de investigație al OLAF. Părțile interesate au drept de acces în aceleași condiții ca orice altă persoană fizică sau juridică [5]. În consecință, cererile reclamantului de acces la documente au fost tratate în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1049/2011. În acest sens, OLAF a trebuit să țină seama de faptul că orice document pe care l-a divulgat ar intra în domeniul public.

25. OLAF a considerat, de asemenea, că și-a justificat în mod corespunzător decizia de a refuza sau de a refuza parțial accesul la documentele solicitate în corespondența sa cu reclamantul.  În răspunsul său la cererea de confirmare, OLAF a explicat în mod exhaustiv că documentele nedivulgate și/sau părți ale acestora intrau sub incidența a patru excepții prevăzute de Regulamentul 1049/2001. OLAF a detaliat aceste excepții în aviz.

26. OLAF a afirmat că, în ceea ce privește documentele a.-b. și d.-g. (menționate la punctul 12 de mai sus), excepția privind scopul inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 [6]] se aplică deoarece documentele relevante conțin constatările OLAF privind activitățile de investigare ale OLAF și posibila gestionare defectuoasă a fondurilor UE. Divulgarea acestor documente ar pune în pericol rezultatul monitorizării administrative/financiare de către Comisie, și anume procedurile de recuperare în curs. Dezvăluirea sa ar dezvălui ce fel de dovezi au fost colectate din diferite surse. În cazul în care aceste elemente de probă ar fi divulgate, entitățile care fac obiectul anchetei ar avea cunoștință de elementele de probă care au fost colectate înainte ca procesul de colectare a elementelor de probă să poată fi finalizat.

27. În plus, documentele menționate mai sus conțin numele investigatorilor OLAF care vor trebui să își exprime opiniile și să facă schimb de expertiză în cadrul investigațiilor viitoare. Astfel, OLAF a declarat că trebuie să ia toate măsurile pentru a evita expunerea personalului său la presiuni externe nejustificate, ceea ce ar conduce la o subminare gravă a eventualelor investigații viitoare și a procesului său decizional. Divulgarea publică a identității anchetatorilor respectivi ar (i) afecta capacitatea acestora de a efectua alte investigații în mod independent; și (ii) să faciliteze și să încurajeze criticile directe împotriva acestora. Acest lucru ar interfera, în cele din urmă, cu capacitatea OLAF de a iniția, de a efectua și de a finaliza investigații privind activitățile ilegale care prejudiciază bugetul UE.

28. În cele din urmă, informațiile primite de la reclamanți și martori reprezintă o sursă foarte importantă de informații pentru OLAF. Divulgarea publică a identității lor sau a informațiilor furnizate ar descuraja persoanele private să trimită informații OLAF cu privire la posibile fraude care prejudiciază bugetul UE și, prin urmare, ar priva OLAF de o sursă esențială de informații pentru investigațiile sale.

29. OLAF a afirmat că anumite părți ale documentelor, și anume documentele a.-b. și d.-g., menționate la punctul 12 de mai sus, intră sub incidența excepției privind protecția vieții private și a integrității persoanelor [articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul 1049/2001 [7]], deoarece documentele conțin date cu caracter personal ale persoanelor fizice, cum ar fi reclamanții, anchetatorii OLAF, angajații societăților private, a căror divulgare le-ar afecta viața privată. Această protecție s-a aplicat și reclamantului. Documentele care conțin aceste date se referă la gestionarea defectuoasă a fondurilor Uniunii și la investigațiile OLAF.  În plus, procedurile de monitorizare financiară sunt încă în curs de desfășurare. Divulgarea publică a numelor și a datelor cu caracter personal într-un astfel de context ar pune aceste persoane într-o lumină negativă și ar da naștere unor posibile declarații false cu privire la performanța lor, afectând astfel reputația lor.

30. OLAF a afirmat, de asemenea, că excepția privind protecția procesului decizional al Comisiei înainte de luarea unei decizii [articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001 [8]] se aplică deoarece procedurile de recuperare sunt în curs, iar divulgarea documentelor în cauză ar pune în pericol rezultatul unor astfel de proceduri și ar interfera cu capacitatea Comisiei de a adopta o decizie finală fără influențe externe.

31. OLAF a indicat că excepția privind protecția intereselor comerciale [articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul 1049/2001 [9]] se aplică deoarece documentele conțin nume și informații sensibile din punct de vedere comercial (cum ar fi contractele) privind entități private, a căror divulgare ar afecta reputația acestora sau alte interese comerciale legitime.

32. OLAF a arătat că, în cererea sa de confirmare, reclamantul nu a identificat niciun interes public superior care ar putea justifica divulgarea documentelor în cauză. OLAF a subliniat că a efectuat o evaluare specifică a documentelor în cauză și și-a motivat în mod corespunzător refuzul de a le divulga.

33. OLAF a indicat, de asemenea, că, între timp, a furnizat Serviciului Juridic al Comisiei documentul intitulat „Documentul de caz intern din 3 iulie 2008”. Acest serviciu este responsabil de asigurarea recuperării sumelor aferente celor două proiecte vizate de investigația OLAF. La cererea Serviciului Juridic, la 27 iunie 2011, OLAF a autorizat Comisia să divulge acest document reclamantului în cadrul procedurii de conciliere prevăzute de contractul de subvenționare. OLAF a arătat că acest lucru ar putea conduce la divulgarea efectivă a acestui document reclamantului în cadrul procedurii de recuperare silită.

34. În cele din urmă, OLAF și-a cerut scuze pentru întârzierile în tratarea cererilor reclamantului de acces la documente. Aceasta a explicat că întârzierile respective au apărut din cauza complexității cazului, a procedurilor de monitorizare în curs, a traducerii documentelor și a necesității de a contacta autoritățile competente ale UE.

35. În observațiile sale, reclamantul a afirmat că, la 15 septembrie 2011, Comisia i-a acordat acces la următoarele documente:  a) Certificatul de audit din data de 19 ianuarie 2005 purtând semnătura "falsă" a auditorului statutar al reclamantului; b) certificatul de audit din data de 5 aprilie 2005, în care auditorul statutar al reclamantului a admis că auditul nu a fost efectuat; c) PV d’audition de Monsieur X [auditorul statutar al reclamantului] din 17 și 18 iunie 2008; și d) PV d’audition de Monsieur X [auditorul statutar al reclamantului] din 17 iunie 2008.

36. Reclamantul a subliniat că Comisia nu i-a furnizat documentul intitulat „Documentul de caz intern din 3 iulie 2008”, în pofida declarației făcute de OLAF în avizul său. În plus, reclamantul a remarcat că nu a avut acces la documentele menționate în raportul de inspecție al Ombudsmanului.

37. În opinia reclamantului, OLAF ar fi putut acorda cel puțin un acces parțial la documentele solicitate. În plus, riscul ca orice document care ar putea fi divulgat să intre în domeniul public nu ar putea justifica refuzul de a acorda accesul la documentele solicitate.

38. Ca răspuns la solicitarea de informații suplimentare a Ombudsmanului [10], OLAF a trimis o scrisoare reclamantului, acordându-i acces parțial la documentul intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”. Aceasta a susținut că părțile nedivulgate ale documentului intrau sub incidența a două excepții prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, și anume protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță]; și protecția vieții private și a integrității persoanei [articolul 4 alineatul (1) litera (b)].

39. În ceea ce privește excepția referitoare la protecția obiectivelor inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor, OLAF a explicat că documentul intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007” conține constatările OLAF cu privire la una dintre activitățile sale de investigare în ceea ce privește posibila gestionare defectuoasă a fondurilor UE. Informațiile relevante au fost transmise Biroului de cooperare EuropeAid pentru a-i permite să decidă dacă să inițieze sau nu proceduri financiare și/sau administrative subsecvente. În urma transmiterii acestor informații, Comisia a inițiat într-adevăr procedura de recuperare. Documentul conține numele investigatorilor OLAF, care nu au putut fi divulgate deoarece acești funcționari sunt implicați într-o serie de investigații efectuate de OLAF și vor trebui să facă schimb de expertiză și să emită avize în alte cazuri viitoare. Având în vedere caracterul sensibil al investigațiilor OLAF și expertiza necesară, OLAF trebuie să ia toate măsurile pentru a evita expunerea investigatorilor săi la presiuni externe nejustificate, ceea ce ar duce la o subminare gravă a posibilelor investigații viitoare.  În plus, informațiile primite de la reclamanți reprezintă o sursă foarte importantă de informații pentru OLAF. Divulgarea publică a identității și a informațiilor legate direct sau indirect de informatori ar submina viitoarele investigații ale OLAF, deoarece ar descuraja persoanele private să trimită informații OLAF cu privire la posibile fraude care prejudiciază bugetul UE. O astfel de eventualitate ar priva OLAF și Comisia de informații inițiale și ar submina elementul esențial pentru lansarea investigațiilor menite să protejeze interesele financiare și economice ale UE și să combată orice altă activitate ilegală care aduce atingere bugetului UE.

40. OLAF a afirmat că, în ceea ce privește excepția referitoare la protecția vieții private și a integrității persoanei, documentul menționat mai sus conține, printre altele, datele cu caracter personal ale persoanelor fizice, cum ar fi reclamanții, persoanele în cauză, funcționarii OLAF și ai Comisiei, angajații societăților private etc., care, dacă ar fi divulgate, ar submina în mod clar, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2000 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date („Regulamentul 45/2001”), viața privată și integritatea persoanelor în cauză. În ceea ce privește numele reclamanților, ale persoanelor vizate și ale angajaților societăților private, părțile nedivulgate ale documentului conțin numele persoanelor și informații care se referă la reputația acestor persoane. Divulgarea publică a numelor persoanelor fizice și a altor informații cu caracter personal într-un astfel de context ar pune persoanele respective într-o lumină negativă și ar da naștere unor posibile declarații false cu privire la performanța lor. În consecință, o astfel de divulgare ar aduce atingere reputației lor și, prin urmare, ar aduce atingere protecției vieții private și integrității persoanelor în cauză.

41. OLAF a considerat că nu poate identifica niciun interes public superior care ar putea justifica divulgarea integrală a documentului intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”. În cele din urmă, OLAF a invitat reclamantul să depună o cerere de confirmare, în cazul în care dorește să solicite o reexaminare a deciziei sus-menționate luate de OLAF.

42. În observațiile sale privind răspunsul OLAF la solicitarea de informații suplimentare a Ombudsmanului [11], reclamantul a remarcat că OLAF nu i-a furnizat anexele la documentul intitulat "Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007" și documentele pe care OLAF s-a bazat pentru a elabora documentul respectiv, în special plângerea depusă la OLAF împotriva reclamantului la 1 iunie 2006 și alte documente privind investigația efectuată de OLAF în perioada octombrie 2005-septembrie 2009.

43. Reclamantul a observat că, până la momentul respectiv, și anume prezentarea observațiilor, OLAF i-a acordat acces parțial la următoarele documente: Raportul final de caz al OLAF privind investigația OF/2006/0409 din 3 octombrie 2008 și „Raportul de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”. OLAF nu i-a acordat acces la informațiile importante pe care le conținea. În plus, OLAF a refuzat să divulge patru documente enumerate în raportul Ombudsmanului privind inspecția dosarului, și anume 1) Acte du contrôle et vérifications sur place, înregistrată cu numărul I/006997 la 3 iulie 2008 [12];  2) Acte du contrôle et vérifications sur place, înregistrată cu numărul I/006998 la 3 iulie 2008; 3) Procesul verbal de control administrativ, înregistrat cu nr. I/04026 din 4 mai 2007; și 4) Procesul verbal de control administrativ, înregistrat cu nr. I/04027 la data de 04.05.2007. Potrivit reclamantului, excepțiile invocate de OLAF nu puteau justifica refuzul său de a acorda acces la documentele solicitate. În acest sens, reclamantul a făcut trimitere la jurisprudența relevantă [13] și a afirmat că faptul că un document conține date cu caracter personal nu poate justifica singur refuzul accesului. În cazul în care abordarea OLAF ar fi acceptată, ar însemna că accesul ar fi refuzat la toate documentele care conțin date cu caracter personal. În orice caz, scrisoarea OLAF din 6 februarie 2012 nu conținea niciun motiv care să justifice refuzul accesului la cele trei documente anexate la documentul intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”; documentele pe care s-a întemeiat OLAF pentru a redacta acest document; și documentele menționate mai sus, identificate în raportul de inspecție al Ombudsmanului.

44. Reclamantul a remarcat, de asemenea, că, deși OLAF a furnizat răspunsul său din 6 februarie 2012 în cadrul anchetei Ombudsmanului, acesta a aplicat procedura prevăzută în Regulamentul 1049/2001, și anume invitând reclamantul să depună o cerere de confirmare. În acest sens, reclamantul a subliniat că cererea sa inițială de acces a fost depusă la 15 martie 2010, la care OLAF a răspuns la 15 aprilie 2010. Ulterior, aceasta a formulat o cerere de confirmare, la care OLAF a răspuns la 20 iulie 2010. Reclamantul a subliniat că nu se poate considera că scrisoarea OLAF din 6 februarie 2012 răspunde din nou la cererea sa inițială de acces. Acesta a fost un document prezentat în cadrul anchetei Ombudsmanului.

45. Cu toate acestea, la 1 martie 2012, reclamantul a răspuns invitației OLAF și a depus o cerere de confirmare. În prezenta cerere, aceasta a solicitat accesul la a) documentul intitulat „Raportul de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”, în integralitatea sa; și b) toate documentele și informațiile pe care s-a bazat OLAF pentru elaborarea raportului de misiune și a raportului final, în special: (i) plângerea depusă împotriva reclamantului la 1 iunie 2006 și toate informațiile suplimentare furnizate OLAF la 17 iunie 2006 și în septembrie 2006; (ii) toate rapoartele de audiere întocmite de OLAF în cadrul anchetei sale, și anume în septembrie 2006 și aprilie 2007; (iii) cele trei documente menționate mai sus, enumerate în raportul de inspecție al Ombudsmanului; și (iv) toate documentele deținute de OLAF în legătură cu cele două contracte.

Evaluarea Ombudsmanului

Observații preliminare

46. În răspunsul său la scrisoarea ulterioară a Ombudsmanului, OLAF a invitat reclamantul să depună o nouă cerere de confirmare, în cazul în care este nemulțumit de divulgarea parțială a documentului intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul I/04218 la 10 mai 2007”. Reclamantul a făcut acest lucru, dar s-a opus acestei invitații. Ombudsmanul împărtășește obiecția reclamantului. Astfel cum a subliniat în mod întemeiat reclamantul, răspunsul OLAF din 6 februarie 2012 a reprezentat o etapă procedurală în cadrul anchetei Ombudsmanului. Scrisoarea Ombudsmanului către OLAF din 30 noiembrie 2011, la care OLAF a răspuns, nu a fost și nu a putut fi o nouă cerere de acces la documente în temeiul Regulamentului 1049/2001, depusă în numele reclamantului.  Într-adevăr, înainte de a depune plângerea la Ombudsman, reclamantul solicitase accesul la acest document specific, iar OLAF adoptase deja o poziție cu privire la această cerere; prin urmare, plângerea inițială adresată Ombudsmanului viza acest document. Nu a fost necesară desfășurarea unei proceduri separate în temeiul Regulamentului 1049/2001 în paralel cu ancheta Ombudsmanului cu privire la acest document specific. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul are dreptul de a revizui refuzul OLAF din 6 februarie 2012 de a acorda acces deplin la documentul intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”, fără a aștepta răspunsul OLAF la cererea de confirmare a reclamantului din 1 martie 2012.

47. Considerațiile de mai sus se referă însă numai la documentul intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”. Ombudsmanul ia act de faptul că cererea de confirmare a reclamantului din 1 martie 2012 nu s-a limitat la divulgarea integrală a documentului intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”, ci a extins considerabil domeniul de aplicare al cererii sale inițiale de acces din 15 martie 2010 și al cererii sale de confirmare din 5 mai 2010 [14]. În conformitate cu articolul 2 alineatul (4) din statutul său, Ombudsmanul nu poate trata aceste noi cereri înainte ca reclamantul să se fi conformat procedurii prevăzute de Regulamentul 1049/2001. Ombudsmanul consideră că este oportun să invite reclamantul să depună o nouă plângere în cazul în care dorește să depună o plângere cu privire la răspunsul OLAF la noua sa cerere de confirmare, în măsura în care aceasta se referă la divulgarea noilor documente solicitate de reclamant.

48. În plus, Ombudsmanul ia act de argumentul reclamantului potrivit căruia nu a avut acces la documentele menționate în raportul de inspecție al Ombudsmanului. În acest sens, Ombudsmanul reamintește că articolul 4 alineatul (1) din Statutul Ombudsmanului European prevede că Ombudsmanul și personalul acestuia „sunt obligați să nu divulge informațiile sau documentele pe care le obțin în cursul anchetelor lor”.  În conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din Normele de aplicare ale Ombudsmanului European, Ombudsmanul poate consulta dosarul instituției în cauză. Instituția trebuie să identifice în mod clar toate documentele din dosar pe care le consideră confidențiale. Articolul 13 alineatul (3) din aceleași dispoziții de punere în aplicare îi împiedică pe reclamanți să aibă acces la documente care au fost identificate de Ombudsman ca fiind confidențiale. Prin urmare, Ombudsmanul nu poate să divulge sau să citeze din documente pe care instituția le consideră confidențiale și nici să se refere la acestea astfel încât conținutul lor să poată fi divulgat. Cu toate acestea, Ombudsmanul ia act de faptul că OLAF a acordat acces deplin la documentele enumerate în raportul de inspecție ca documente de la 3 la 5 [15]. Această observație este confirmată de copiile pe care reclamantul le-a anexat la plângerea sa [16].

49. Având în vedere constatările de la punctele 46 și 48 de mai sus, prezenta evaluare a Ombudsmanului se va referi la modul în care OLAF tratează cererea reclamantului de acces la următoarele documente: (1) Raportul final de caz al OLAF privind investigația OF/2006/0409 din 3 octombrie 2008; (2) "Raport de misiune, înregistrat cu nr. I/04218 la 10 mai 2007"; și (3) documentul de caz intern al OLAF din 3 iulie 2008.

Evaluarea Ombudsmanului privind divulgarea parțială a documentelor 1 și 2

50. De la bun început, Ombudsmanul observă că, deși parțial, accesul acordat la 10 septembrie 2009 și la 6 februarie 2012 la documentele 1 și 2 a fost totuși extins și că părțile divulgate ale acestor documente oferă un volum considerabil de informații. Acest lucru sugerează că, înainte de a acorda acces parțial, OLAF a selectat mai întâi cu atenție acele părți specifice ale textelor pe care le consideră ca făcând obiectul excepțiilor menționate în răspunsul său la cererea de confirmare a reclamantului din 5 mai 2010.

51. Pentru a-și justifica decizia de a acorda acces parțial atât la documentul 1, cât și la documentul 2, OLAF a invocat aceleași patru motive.

52. În primul rând, OLAF a invocat excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă, în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001 [17]. În opinia sa, scopul procedurilor de recuperare în curs ale Comisiei ar putea fi pus în pericol dacă informațiile complete conținute în documente ar fi făcute publice. Aceasta ar fi situația în special dacă identitatea anchetatorilor, a reclamanților și a martorilor OLAF ar fi divulgată. În plus, în cazul în care denumirile relevante devin cunoscute public, o astfel de divulgare ar putea avea un impact negativ asupra viitoarelor investigații ale OLAF. În al doilea rând, divulgarea integrală a documentelor 1 și 2 ar putea pune în pericol procesul decizional al Comisiei cu privire la închiderea sau nu a procedurii de recuperare în curs.[18] În al treilea rând, OLAF s-a bazat pe excepția privind viața privată și integritatea unei persoane și pe excepția privind protecția datelor cu caracter personal, prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul 1049/2001 [19], pentru a refuza accesul la numele anchetatorilor săi și ale angajaților Comisiei, conținute în documentele 1 și 2. În al patrulea rând, OLAF a făcut referire la necesitatea de a proteja interesele comerciale ale entităților private prin aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul 1049/2001 [20].

53. În ceea ce privește primul motiv al OLAF, Ombudsmanul poate fi de acord cu OLAF că este necesar să se protejeze identitatea reclamanților și a martorilor OLAF, precum și informațiile pe care aceștia le furnizează în scopul investigațiilor viitoare ale OLAF și că o astfel de necesitate ar putea justifica refuzul divulgării integrale a documentelor solicitate. Serviciile Ombudsmanului au inspectat dosarul OLAF relevant. Inspecția a arătat că dosarele relevante conțineau, într-adevăr, informații detaliate cu privire la anumite persoane, precum și detalii cu privire la informațiile pe care acestea le-au furnizat OLAF în scopul investigației sale împotriva reclamantului. Este dificil de văzut ce interes public superior ar putea justifica divulgarea unor astfel de date.

54. Cu toate acestea, Ombudsmanul nu poate fi de acord cu explicația dată de OLAF cu privire la necesitatea de a proteja identitatea anchetatorilor săi în contextul investigațiilor sale viitoare. Argumentul OLAF este că neprotejarea identității investigatorilor săi ar avea un impact negativ asupra capacității OLAF de a efectua investigații cu privire la activitățile ilegale care aduc atingere bugetului UE. În această privință, Ombudsmanul observă că, astfel cum reiese din documentele prezentate de reclamant, OLAF i-a divulgat reclamantului, de fapt, identitatea unora dintre anchetatorii săi, în timp ce a refuzat să divulge numele altora.  OLAF nu a explicat această diferență de tratament.

55. În plus, astfel cum a afirmat Curtea în cauza My Travel II [21] și astfel cum a constatat Ombudsmanul în alte anchete (cu toate acestea, în ceea ce privește funcționarii Comisiei care acționează în cadrul procedurilor în materie de concurență/ajutoare de stat, mai degrabă decât anchetatorii OLAF)[22], transparența poate ajuta funcționarii respectivi să lucreze mai bine și poate contribui, în cele din urmă, la o cultură a serviciului. Temându-se de riscul ca funcționarii săi să se autocenzureze, OLAF a invocat ca temei al poziției sale în această privință necesitatea de a evita expunerea anchetatorilor săi la presiuni externe nejustificate în ocazii viitoare în care aceștia sunt invitați să își exprime opinia și să își împărtășească expertiza în cadrul investigațiilor. Totuși, această poziție poate fi dificil de conciliat cu îndatoririle acestor funcționari. De fapt, o astfel de cenzură ar echivala cu o strategie de eludare a responsabilității instituțiilor Uniunii față de cetățenii săi, urmărită de articolul 15 alineatul (3) din TFUE și de Regulamentul 1049/2001. Astfel cum a subliniat avocatul general în cauza My Travel II, „interpretarea legislației Uniunii nu se poate întemeia pe temerea că aceste dispoziții ar putea fi eludate de instituții. Dacă astfel de temeri ar fi întemeiate, ar trebui luate măsuri pentru a preveni eludarea.

56. În ceea ce privește a doua excepție invocată de OLAF (protecția procesului decizional), Ombudsmanul observă că procesul decizional al Comisiei privind decizia de recuperare a sumei plătite reclamantului pentru cele două contracte (astfel cum reiese din cele două ordine de recuperare) s-a încheiat și că numai procedurile sale de recuperare sunt în curs de desfășurare. Deși este adevărat că, în cursul procedurii de recuperare, Comisia ar putea decide să renunțe la recuperare sau să modifice suma care trebuie recuperată, o astfel de acțiune privește mai degrabă executarea și executarea ordinelor de recuperare și nu face parte din procesul decizional. În plus, având în vedere natura anchetei și a acuzațiilor aduse împotriva reclamantului, Ombudsmanul reamintește că, pentru respectarea dreptului la apărare al reclamantului, este esențial ca toate informațiile relevante să fie puse la dispoziția reclamantului. Prin urmare, Ombudsmanul nu consideră convingătoare explicația OLAF privind protecția procesului decizional al Comisiei.

57. În ceea ce privește al treilea motiv al OLAF, examinarea dosarului OLAF de către Ombudsman a arătat că partea din cele două documente care a fost cenzurată conținea date cu caracter personal ale unor persoane fizice, cum ar fi reclamanți, anchetatori OLAF, angajați ai unor societăți private, a căror divulgare le-ar afecta viața privată.

58. Cu toate acestea, astfel cum a subliniat în mod întemeiat reclamantul, nu este suficient să se afirme că excepția privind protecția vieții private se aplică deoarece documentul conține date cu caracter personal. În hotărârea sa în cauza Bavarian Lager, Curtea de Justiție a hotărât că, atunci când se formulează o cerere de acces la documente, inclusiv la date cu caracter personal, Regulamentul 45/2001 [24] devine pe deplin aplicabil. Aceasta înseamnă că, în temeiul articolului 8 litera (b) din Regulamentul 45/2001, solicitantul de acces ar trebui să stabilească necesitatea transferului datelor, iar instituția ar trebui să evalueze comparativ diferitele interese în cauză și să analizeze dacă există vreun motiv pentru a presupune că divulgarea ar putea aduce atingere intereselor legitime ale persoanei vizate [25].

59. Cu toate acestea, întrucât, în speță, reclamantul nu a furnizat nicio justificare expresă și legitimă și niciun argument convingător care să demonstreze necesitatea transferului acestor date cu caracter personal, OLAF nu putea efectua o astfel de evaluare comparativă a intereselor. Prin urmare, OLAF a trebuit să trateze datele cu caracter personal astfel încât persoana vizată la care se referă acestea să nu mai fie identificabilă. Prin urmare, eliminarea acestor părți din documentele relevante este justificată, având în vedere că nu a fost îndeplinit criteriul necesității în sensul articolului 8 din Regulamentul 45/2001.

60. În ceea ce privește al patrulea motiv al OLAF, Ombudsmanul face din nou trimitere la jurisprudența consacrată potrivit căreia documentele care conțin informații confidențiale privind societățile și activitățile lor comerciale constituie informații care intră sub incidența excepției privind interesele comerciale [26].

61. OLAF a explicat că părțile cenzurate din documentele 1 și 2 conțin nume și informații sensibile din punct de vedere comercial (cum ar fi contractele) privind entități private, a căror divulgare ar afecta reputația acestora sau alte interese comerciale legitime.

62. Ombudsmanul consideră, de asemenea, că această explicație a OLAF este convingătoare. Astfel, OLAF a făcut referire la o considerație specifică, și anume la eventualul prejudiciu care ar putea fi adus reputației sau intereselor comerciale legitime ale societăților implicate. În contextul investigațiilor privind neregulile financiare, această considerație pare, în principiu, valabilă.

63. În plus, examinarea documentelor de către Ombudsman a arătat că părțile cenzurate, pe care OLAF a refuzat să le divulge în temeiul excepției de mai sus, se referă exclusiv la interesele comerciale protejate descrise mai sus ale entităților private implicate în investigația OLAF. În plus, reclamantul nu a demonstrat niciun interes public superior care să justifice divulgarea.

64. Având în vedere considerațiile de mai sus, Ombudsmanul nu este de acord cu justificarea OLAF potrivit căreia numele investigatorilor săi au trebuit să fie șterse pentru a proteja procesul decizional al Comisiei [excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf] și viitoarele investigații ale OLAF [excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță]. Cu toate acestea, Ombudsmanul este de acord că aceste nume ar putea fi șterse pe baza excepției privind protecția datelor cu caracter personal ale persoanelor fizice, întrucât reclamantul nu a furnizat, astfel cum se prevede în hotărârea pronunțată în cauza Bavarian Lager, motive care să justifice accesul său la datele cu caracter personal respective, care ar putea fi puse în balanță cu prejudiciul adus persoanelor vizate în cazul în care datele lor cu caracter personal ar fi divulgate.

65. În plus, Ombudsmanul este de acord că OLAF s-ar fi putut baza (i) pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță în ceea ce privește numele martorilor și reclamanților săi în contextul viitoarelor sale investigații; și (ii) excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță privind protecția intereselor comerciale, în ceea ce privește denumirile societăților și alte informații privind aceste activități. Întrucât este suficient ca o excepție să fie aplicată în mod corespunzător pentru a refuza accesul la documentele solicitate, Ombudsmanul nu consideră că sunt justificate anchete suplimentare cu privire la afirmația reclamantului și la cererea sa.

Evaluarea Ombudsmanului cu privire la documentul 3

66. Ombudsmanul ia act de faptul că Comisia pare să fi divulgat reclamantului documentul nr. 3 la 15 septembrie 2011, adică în cursul anchetei Ombudsmanului. Deși reclamantul nu a prezentat o copie a documentului care i-a fost comunicat de Comisie, descrierea furnizată de reclamant în observațiile sale cu privire la documentul intitulat „PV d’audition de Monsieur X [auditorul statutar al reclamantului] din 17 iunie 2008” indică faptul că acest document este cel identificat de OLAF în răspunsul său la cererea de confirmare a reclamantului ca fiind documentul intitulat „Documentul de caz intern al OLAF din 3 iulie 2008” și înregistrat în raportul de inspecție al Ombudsmanului ca „Acte du contrôle et vérifications sur place, înregistrat cu numărul I/006997 la 3 iulie 2008”.

67. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că cererea reclamantului de a avea acces la documentul menționat mai sus a fost satisfăcută.

B. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o încheie cu următoarea concluzie:

Nicio altă anchetă nu este justificată.

Reclamantul și OLAF vor fi informați cu privire la această decizie.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, la 12 noiembrie 2012.

---

[1] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[2] Articolul 3 alineatul (2) din Statutul Ombudsmanului are următorul cuprins: „Instituțiile și organele comunitare sunt obligate să furnizeze Ombudsmanului toate informațiile pe care acesta le-a solicitat și să îi acorde acces la dosarele în cauză. Accesul la informații sau documente clasificate, în special la documente sensibile în sensul articolului 9 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, este condiționat de respectarea normelor de securitate ale instituției sau organului comunitar în cauză.”

[3] Documentele inspectate au fost următoarele:/p>

1. Raportul final de investigație al OLAF OF/2006/0409 din 3 octombrie 2008.

2. Acte du contrôle et vérifications sur place, înregistrată cu numărul I/006997 la 3 iulie 2008.

3. Acte du contrôle et vérifications sur place, înregistrată cu numărul I/006998 la 3 iulie 2008.

4. Procesul verbal de control administrativ, înregistrat cu nr. I/04026 la data de 04.05.2007.

5. Procesul-verbal al controlului administrativ, înregistrat cu nr. I/04027 la data de 04.05.2007.

6. Raport de misiune, înregistrat cu numărul I/04218 la 10 mai 2007.

[4] În temeiul articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1073/99 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), JO L 136, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 129.

[5] În acest sens, OLAF a făcut trimitere la cauza T-48/05, Franchet și Byk/Comisia, Rep., 2008, p. II-01585, punctele 255-258.

[6] Partea relevantă a acestei dispoziții prevede următoarele: "2. Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția:

[...]

scopul inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor; […]".

[7] Partea relevantă a acestei dispoziții prevede următoarele: „1. Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția:

[...]

(b) viața privată și integritatea persoanei, în special în conformitate cu legislația comunitară privind protecția datelor cu caracter personal.”

[8] Partea relevantă a acestei dispoziții are următorul cuprins: „Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uz intern sau primit de o instituție, care se referă la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă o decizie, este refuzat în cazul în care divulgarea documentului ar aduce gravă atingere procesului decizional al instituției, cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea.”

[9] Partea relevantă a acestei dispoziții are următorul cuprins: „2. Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția:

- interesele comerciale ale unei persoane fizice sau juridice, inclusiv proprietatea intelectuală,[…]".

[10] În scrisoarea sa ulterioară din 30 noiembrie 2011, Ombudsmanul a solicitat OLAF să acorde reclamantului acces parțial la documentul intitulat "Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007". În acest sens, în timpul inspecției documentelor din 27 iunie 2011, serviciile Ombudsmanului au putut compara conținutul documentului intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007” cu conținutul documentelor care au fost deja divulgate reclamantului (în special cu raportul final de investigație al OLAF). Comparația de mai sus nu a permis înțelegerea refuzului OLAF de a acorda acces parțial la documentul intitulat „Raport de misiune, înregistrat cu numărul N. I/04218 la 10 mai 2007”.

[11] Reclamantul a trimis o copie a observațiilor sale direct către OLAF.

[12] În cursul inspecției, OLAF a confirmat că acest document corespunde documentului identificat în răspunsul OLAF la cererea de confirmare a reclamantului drept "Documentul de caz intern al OLAF din 3 iulie 2008".

[13] Cauza C-28/08 P, Comisia/Bavarian Lager, Rep., 2010, p. I-06055, punctele 123 și 117-119.

[14] În acest sens, reclamantul a solicitat acces la: plângerea depusă împotriva reclamantului la 1 iunie 2006 și toate informațiile suplimentare furnizate OLAF la 17 iunie 2006 și în septembrie 2006; ii) toate rapoartele de audiere întocmite de OLAF în cadrul anchetei sale, și anume în septembrie 2006 și aprilie 2007; iii) documentele 2-5 enumerate în raportul de inspecție al Ombudsmanului; și iv) toate documentele deținute de OLAF în legătură cu cele două contracte.

[15] A se vedea nota de subsol 3.

[16] Inspecția documentelor efectuată de Ombudsman a clarificat faptul că documentele enumerate în raportul de inspecție de la 3 la 5 erau, de fapt, aceleași cu cele anexate de reclamant la plângerea sa adresată Ombudsmanului. În plus, reprezentanții OLAF au confirmat că documentele în cauză au fost furnizate reclamantului în cursul investigației OLAF, în conformitate cu Manualul OLAF – Procédures opérationnelles și nu în temeiul Regulamentului 1049/2001. Prin urmare, acestea au rămas confidențiale față de public.

[17] Partea relevantă a acestei dispoziții are următorul cuprins: "2. Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția: [...]

 scopul inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor;

cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea.”

[18] Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul 1049/2001.

[19] Partea relevantă a acestei dispoziții are următorul cuprins: "1. Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția:[...]

(b) viața privată și integritatea persoanei, în special în conformitate cu legislația comunitară privind protecția datelor cu caracter personal.”

[20] Partea relevantă a acestei dispoziții are următorul cuprins: "2. Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar submina protecția:

interesele comerciale ale unei persoane fizice sau juridice, inclusiv proprietatea intelectuală”.

[21] Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia (C-506/08 P, nepublicată încă în Repertoriu).

[22] Deciziile Ombudsmanului privind plângerile 2073/2010/AN și 1735/2010/MHZ, disponibile pe site-ul Ombudsmanului, punctele 76-80 și, respectiv, 32.

[23] Concluziile avocatului general Kokott, punctul 50.

[24] A se vedea cauza C-28/08 P, Comisia/Bavarian Lager, Rep., 2010, p. I-06055.

[25] Document de referință al AEPD din 24 martie 2011, intitulat "Accesul public la documentele care conțin date cu caracter personal după hotărârea Bavarian Lager" ; Cauza C-28/08 P, Comisia/Bavarian Lager, punctul 78.

[26] Cauzele conexate T-355/04 și T-446/04, Co-Frutta/Comisia, Rep., 2010, p. II-1, punctul 128.