Contextul plângerii

1. În 2000, reclamantul a depus la Comisia Europeană o plângere privind încălcarea dreptului comunitar. Plângerea se referea la încălcarea de către Spania a Directivelor 91/271/CEE [1] și 91/676/CEE [2] ale Consiliului (denumite în continuare "directivele"). Plângerea a fost înregistrată cu numărul de referință 2000/4044.

2. La 19 noiembrie 2002, Comisia a introdus o acțiune împotriva Spaniei la Curtea de Justiție a Uniunii Europene [3]. La 8 septembrie 2005, Curtea a declarat că Spania nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivelor 91/271 și 91/676, prin faptul că nu s-a asigurat că apele reziduale provenite din conurbația Vera (Almería) sunt supuse unei tratări adecvate și prin faptul că nu a desemnat Rambla de Mojácar drept zonă vulnerabilă.

3. Considerând că măsurile de executare adoptate de Spania pentru a se conforma hotărârii Curții au fost insuficiente, la 15 decembrie 2006, Comisia a trimis Spaniei o scrisoare de punere în întârziere, în temeiul articolului 260 din TFUE. La 29 iunie 2007, Comisia a trimis Spaniei un aviz motivat. La 18 martie 2010, Comisia a închis procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, considerând că Spania a luat între timp măsurile necesare pentru executarea hotărârii Curții.

4. În temeiul Regulamentului 1049/2001 [4], la 27 aprilie 2010, reclamantul a solicitat Comisiei să îi acorde acces la anumite documente referitoare la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044, și anume (i) toate documentele interne ale Comisiei care au determinat-o să închidă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, (ii) o copie a avizului motivat, (iii) toate informațiile furnizate de autoritățile spaniole de la data scrisorii de punere în întârziere în temeiul articolului 260 din TFUE până la închiderea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și (iv) o copie a documentului de punere în funcțiune a stației de epurare a apelor uzate din Vera, prin care autoritățile competente au executat hotărârea Curții, permițând astfel Comisiei să închidă cazul.

5. La 17 mai 2010, Comisia a trimis reclamantului un răspuns provizoriu, informându-l că, având în vedere numărul de documente solicitate și necesitatea de a consulta autoritățile spaniole, termenul de răspuns a fost prelungit cu 15 zile lucrătoare. La 7 iunie 2010, Comisia a respins cererea reclamantului în totalitate.

6. În ceea ce privește documentele prezentate de autoritățile spaniole, Comisia a informat reclamantul că autoritățile menționate s-au opus divulgării pe motiv că aceasta ar submina protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice [articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001]. În ceea ce privește documentele interne ale Comisiei, accesul a fost refuzat deoarece acestea conțineau informații transmise de autoritățile spaniole, iar divulgarea lor ar acorda în mod indirect reclamantului acces la astfel de informații. În plus, Comisia a făcut referire la excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (protecția procesului decizional). Comisia a subliniat, de asemenea, că reclamantul nu a invocat niciun interes public superior pentru divulgarea documentelor solicitate.

7. La 15 iunie 2010, reclamantul a depus o cerere de confirmare la Secretariatul General al Comisiei. În cererea introductivă, acesta s-a plâns de asemenea de întârzierea pretins nerezonabilă și nejustificată în a răspunde la cererea sa inițială și a susținut că excepțiile invocate de Comisie nu erau aplicabile.

8. La 7 și 28 iulie 2010, reclamantul a primit răspunsuri din partea Comisiei, indicând că se consultă cu autoritățile spaniole. În al doilea răspuns, Comisia nu a stabilit niciun termen în care să răspundă la cererea de confirmare a reclamantului.

9. La 23 septembrie 2010, întrucât nu a primit un răspuns la cererea sa de confirmare, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului European.

Obiectul anchetei

10. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la următoarele afirmații și cereri:

Afirmație:

Comisia nu a răspuns la cererea de confirmare a reclamantului și, prin urmare, i-a refuzat în mod eronat accesul la documentele referitoare la plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar.

Revendicarea:

Comisia ar trebui să acorde reclamantului acces la toate documentele solicitate.

11. La 22 martie 2011, după ce Ombudsmanul a deschis deja o anchetă cu privire la plângere, Comisia a răspuns la cererea de confirmare a reclamantului, acordându-i acces deplin la unele dintre documentele solicitate și refuzând accesul la altele, și anume (i) documentele 3.1-3.19 și 4, care provin de la autoritățile spaniole, și (ii) documentele sale interne 1.5.2-1.5 (denumite în continuare împreună "documente nedivulgate"). Ulterior, reclamantul și-a menținut plângerea cu privire la refuzul Comisiei de a-i acorda acces la documentele nedivulgate [5].

Ancheta

12. Ombudsmanul a transmis plângerea Președintelui Comisiei Europene la 28 octombrie 2010, solicitându-i să prezinte un aviz până la 31 decembrie 2010.

13. La 17 decembrie 2010 și la 28 februarie 2011, Comisia a solicitat prelungirea termenului de prezentare a avizului.

14. Comisia a răspuns la ancheta Ombudsmanului la 19 aprilie 2011. Avizul a fost transmis reclamantului cu invitația de a prezenta observații. La 26 aprilie 2011, reclamantul a transmis observațiile sale Ombudsmanului.

15. La 14 iunie 2011, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din Statutul Ombudsmanului [6] și cu articolul 5 alineatul (2) din Normele de aplicare [7], Ombudsmanul a examinat dosarele Comisiei referitoare la plângerea 2000/4044 privind încălcarea dreptului comunitar. Ulterior, la 1 august 2011, acesta a transmis reclamantului și Comisiei raportul său privind inspecția.

16. Având în vedere informațiile de care dispune în urma etapelor sus-menționate ale anchetei sale, Ombudsmanul a considerat că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din statutul său, era oportun să propună Comisiei o soluție amiabilă în ceea ce privește divulgarea documentelor interne ale Comisiei care au fost refuzate reclamantului. Astfel, serviciile Ombudsmanului l-au contactat telefonic pe reclamant pentru a stabili dacă va fi de acord cu propunerea sa de soluție amiabilă.

17. La 24 octombrie 2011, reclamantul a răspuns că nu este interesat de soluția amiabilă menționată mai sus.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

Observații preliminare

18. La momentul depunerii plângerii, Comisia nu răspunsese la cererea de confirmare a reclamantului. Cu toate acestea, după deschiderea anchetei, Comisia a răspuns la cererea de confirmare, a divulgat o parte din documentele solicitate și a motivat refuzul de a divulga restul. Reclamantul nu a fost de acord cu aceste motive și și-a menținut poziția potrivit căreia nedivulgarea celorlalte documente a fost ilegală.

19. Prin urmare, Ombudsmanul a decis să trateze separat cele două aspecte cuprinse în afirmația inițială a reclamantului, și anume (i) întârzierea Comisiei în a răspunde la cererea de confirmare a reclamantului și (ii) presupusul refuz nejustificat al acesteia de a divulga documentele. În ceea ce privește acest din urmă aspect, Ombudsmanul va lua în considerare documentele nedivulgate menționate la punctul 11 de mai sus.

A. Presupusa întârziere în răspunsul la cererea de confirmare

Argumente prezentate Ombudsmanului

20. În plângerea sa, reclamantul a susținut că este inacceptabil faptul că Comisiei i-a luat atât de mult timp să trateze cererea sa de confirmare. În opinia sa, motivele invocate de Comisie pentru a prelungi termenele în două rânduri nu erau întemeiate. În plus, reclamantul a subliniat că, în scrisoarea sa din 28 iulie 2010, Comisia a prelungit termenul fără a stabili o dată pentru trimiterea răspunsului său la cererea sa de confirmare.

21. În avizul său, Comisia a recunoscut că nu a tratat cererea de confirmare a reclamantului în termenele stabilite de Regulamentul 1049/2001. Comisia a explicat că această întârziere a fost cauzată de doi factori: în primul rând, necesitatea de a verifica exactitatea și exhaustivitatea listei de documente și de a le analiza; pe de altă parte, necesitatea, în conformitate cu articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, de a consulta autoritățile spaniole cu privire la divulgarea documentelor care emană de la acestea. Comisia a considerat că obiecțiile autorităților spaniole față de divulgare necesită clarificări suplimentare și, prin urmare, dialogul cu acestea a durat mai mult decât se preconizase inițial. Comisia a primit clarificările solicitate abia la 27 ianuarie 2011.

22. În concluzie, Comisia a considerat că necesitatea de a continua dialogul cu autoritățile spaniole a justificat prelungirea termenului de răspuns la cererea de confirmare a reclamantului. Privind în urmă, Comisia și-a exprimat regretul că nu a invocat articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001 [8] și a propus reclamantului un termen adecvat, având în vedere circumstanțele cazului. De asemenea, a regretat că nu a informat reclamantul cu privire la natura dialogului cu autoritățile spaniole și la timpul suplimentar necesar.

23. În observațiile sale, reclamantul a subliniat că, la 28 iulie 2010, Comisia a prelungit termenul de răspuns la cererea sa de confirmare fără a stabili o dată pentru aceasta și a răspuns abia la 22 martie 2011. Procedând astfel, Comisia a încălcat Regulamentul 1049/2001 și Convenția de la Aarhus.

Evaluarea Ombudsmanului

24. Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul 1049/2001 impune obligația de a trata rapid cererile de confirmare a accesului la documente. Termenul de 15 zile lucrătoare prevăzut, care se adaugă, în general, la cele (cel puțin) 15 zile lucrătoare necesare pentru ca instituția să răspundă la cererea inițială, a părut rezonabil pentru legiuitor. Cu toate acestea, în cazurile în care acest termen nu este suficient, instituțiile pot, în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din regulament, să prelungească termenul respectiv cu încă 15 zile lucrătoare, justificând în același timp în mod corespunzător prelungirea respectivă. Prin urmare, legiuitorul a considerat că un termen maxim de 60 de zile lucrătoare ar trebui să fie suficient pentru ca instituțiile să ia o decizie finală cu privire la acordarea sau nu a accesului la documentele solicitate.

25. În cazul de față, răspunsul final al Comisiei la cererea reclamantului a venit la 11 luni de la depunerea inițială a cererii respective. În special, Comisiei i-au trebuit nouă luni și o săptămână pentru a aproba și a respinge parțial cererea de confirmare a reclamantului.

26. Comisia a admis că nu a respectat termenul prevăzut de Regulamentul nr. 1049/2001 pentru examinarea cererilor de confirmare. Cu toate acestea, Comisia a invocat două motive pentru această întârziere prelungită în luarea unei decizii, și anume: (i) necesitatea de a verifica dosarele și de a se asigura că lista documentelor este corectă și (ii) consultări cu autoritățile spaniole cu privire la documentele care provin de la acestea.

27. În ceea ce privește argumentul (i), Ombudsmanul consideră că, în cazul în care un dosar administrativ este păstrat în mod corespunzător, nu ar trebui să fie o sarcină foarte dificilă și consumatoare de timp să se întocmească o listă a documentelor conținute în acesta [9]. Acest lucru este valabil cu atât mai mult atunci când se consideră că Comisia se ocupa de o cerere de confirmare și, prin urmare, că aceasta a trebuit deja să stabilească o listă de documente atunci când a analizat cererea inițială. În plus, lista menționată furnizată reclamantului conținea doar 33 de documente. Prin urmare, este dificil pentru Ombudsman să înțeleagă modul în care numărul de documente care fac obiectul cererii de acces a reclamantului ar fi putut contribui în mod semnificativ la întârzierea Comisiei în tratarea cererii sale de confirmare.

28. În cele din urmă, în cazul în care Comisia ar fi considerat că cererea de confirmare se referea la un „număr foarte mare de documente” în sensul articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001, aceasta ar fi trebuit să contacteze reclamantul în vederea găsirii unei soluții echitabile. Ombudsmanul salută faptul că, în cele din urmă, Comisia a recunoscut că ar fi trebuit să facă acest lucru de la început.

29. În ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia consultările cu autoritățile spaniole au sporit, de asemenea, timpul necesar pentru tratarea cererii de confirmare a reclamantului, Ombudsmanul observă, pe de o parte, că cererea de confirmare se referea exact la aceleași documente ca și cea inițială, întrucât accesul la toate acestea fusese refuzat și, pe de altă parte, că Comisia consultase deja autoritățile spaniole cu privire la aceste documente atunci când tratase cererea inițială a reclamantului. În plus, la 17 mai 2010, Comisia a prelungit termenul de răspuns la această cerere inițială pentru motivul că era în curs de consultare cu autoritățile spaniole.

30. În orice caz, Ombudsmanul reamintește că, în Hotărârea Suedia/Comisia [10], Curtea a statuat că: „[...] o instituție care primește o cerere de acces la un document care emană de la un stat membru și statul membru respectiv trebuie, odată ce această cerere a fost notificată de instituție statului membru, să inițieze fără întârziere un dialog real cu privire la posibila aplicare a excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, acordând atenție în special necesității de a permite instituției să adopte o poziție în termenele în care articolele 7 și 8 din regulament îi impun să se pronunțe cu privire la cererea de acces”(sublinierea noastră).

31. În cazul de față, fără a ține seama de consultările care au avut deja loc cu ocazia examinării cererii inițiale, Comisia a avut nevoie de șase luni pentru a finaliza dialogul cu autoritățile spaniole. Chiar dacă Comisia a solicitat cu diligență clarificări suplimentare din partea autorităților spaniole cu privire la aspecte ale poziției lor care nu erau clare, Ombudsmanul consideră în continuare că o perioadă de șase luni nu este justificată. Comisiei îi revenea sarcina de a găsi mijloace adecvate pentru a se asigura că răspunsul autorităților spaniole a fost furnizat în timp util, astfel încât să îi permită să își respecte obligațiile statutare prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001.

32. În plus, în cazul în care motivul întârzierii răspunsului adresat reclamantului a fost, în cele din urmă, rezultatul consultărilor cu autoritățile spaniole, Ombudsmanului îi este greu să înțeleagă de ce, după încheierea consultărilor, Comisiei i-au trebuit alte două luni (de la 27 ianuarie 2011 la 22 martie 2011) pentru a răspunde efectiv la cererea de confirmare a reclamantului.

33. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că motivele prezentate de Comisie nu sunt suficiente pentru a justifica faptul că aceasta nu a tratat cererea de confirmare a reclamantului din 15 iunie 2010 în termenul prevăzut de Regulamentul 1049/2001. Aceasta constituie un caz de administrare defectuoasă.

34. Pe lângă faptul că a depășit cu mult termenele de examinare a cererii de confirmare, Comisia a încălcat de asemenea normele de procedură care îi erau aplicabile în temeiul articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, prelungind de două ori termenul de răspuns și nefurnizând reclamantului, la momentul celui de al doilea răspuns provizoriu, o dată estimată pentru decizia sa. Acest comportament constituie, de asemenea, un caz de administrare defectuoasă. În special, astfel cum a susținut în mod repetat Ombudsmanul, „în cazul în care o instituție se confruntă cu o nevoie obiectivă de o perioadă prelungită de timp pentru a prelucra o cerere inițială, ar fi în conformitate cu principiile bunei administrări dacă instituția ar explica unui solicitant motivele pentru care apare această nevoie și, de asemenea, ar oferi solicitantului o indicație cu privire la timpul necesar pentru prelucrarea cererii inițiale.”[11]

35. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul va face prima și a doua observație critică în cele ce urmează.

B. Acuzația de refuz nelegal al divulgării documentelor

Argumente prezentate Ombudsmanului

36. Reclamantul a susținut inițial, în plângerea sa, că întârzierea Comisiei în tratarea cererii sale de confirmare a fost inacceptabilă și nu s-a bazat pe niciun temei juridic.

37. Comisia și-a prezentat argumentele în susținerea refuzului său de a divulga documentele în decizia de confirmare și, într-o mai mică măsură, în aviz.

38. În decizia de confirmare, Comisia a acordat reclamantului acces la șapte dintre cele unsprezece documente interne care corespundeau cererii reclamantului, precum și la avizul motivat întemeiat pe articolul 260 din TFUE pe care îl trimisese Spaniei. Cu toate acestea, Comisia a refuzat accesul la restul documentelor nedivulgate pentru următoarele motive.

39. În ceea ce privește documentele provenite de la autoritățile spaniole, Comisia a identificat 20 de documente care corespundeau cererii reclamantului, și anume documentele 3.1-3.19 și 4. Comisia a informat reclamantul că, în conformitate cu articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul 1049/2001 [12], a consultat Spania cu privire la divulgarea acestora. Comisia a reamintit autorităților spaniole că, astfel cum s-a stabilit în Hotărârea Suedia/Comisia , în cazul în care se opun divulgării, acestea ar trebui să furnizeze Comisiei motive explicite care să justifice aplicarea uneia sau mai multor excepții prevăzute la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001. În răspunsul lor, autoritățile spaniole s-au opus divulgării tuturor documentelor solicitate care provin de la acestea.

40. În primul rând, autoritățile spaniole au invocat excepția stabilită la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001, care prevede că accesul la un document se refuză în cazul în care divulgarea „ar submina protecția [...] obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit”. Documentele în cauză au fost prezentate Comisiei în cursul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044 și în legătură cu executarea hotărârii Curții în cauza C-416/02. Astfel, autoritățile spaniole au invocat hotărârea Petrie/Comisia [13] și, mai precis, obligația Comisiei de a păstra confidențialitatea informațiilor furnizate de un stat membru în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, precum și dreptul statului membru de a se aștepta la acest lucru. Potrivit autorităților spaniole, divulgarea documentelor în cauză poate pune în pericol procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și scopul acesteia, care este de a permite statului membru să respecte în mod voluntar tratatele sau, după caz, să își justifice poziția.

41. În acest sens, autoritățile spaniole au invocat existența unei noi anchete de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie („noua anchetă de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”), referitoare la funcționarea stației de epurare a apelor uzate din Vera, care a făcut, de asemenea, obiectul procedurii anterioare de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044. Acestea au considerat că, întrucât noua anchetă era strâns legată de procedura 2000/4044, în cursul căreia documentele solicitate au fost prezentate Comisiei, era aplicabilă excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă. În opinia lor, există o legătură între cele două proceduri, având în vedere că, în cadrul noii investigații privind încălcarea dreptului comunitar, Comisia a solicitat autorităților spaniole informații și documente al căror conținut este „strâns legat” de cel al celor prezentate în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044.

42. În al doilea rând, Comisia a informat reclamantul că autoritățile spaniole au invocat excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul 1049/2001, referitoare la protecția procedurilor judiciare. În acest sens, aceștia au menționat procedurile pendinte în fața unei instanțe spaniole cu privire la decizia autorităților locale de a efectua modificări în gestionarea serviciului public de alimentare cu apă, salubrizare și tratare a apei în localitatea Vera. Pârâții erau, printre altele, autoritățile locale din Vera, iar procedurile judiciare se aflau în etapa probelor. Autoritățile spaniole au considerat că divulgarea documentelor solicitate ar perturba desfășurarea normală a acestor proceduri, ținând seama de obiectul lor, de stadiul în care se aflau și de faptul că documentele solicitate erau „direct legate” de acestea.

43. Comisia a precizat că, potrivit jurisprudenței relevante, era obligată să refuze divulgarea documentelor solicitate care emană de la Spania, întrucât aceasta din urmă s-a opus divulgării lor și a furnizat o justificare care corespunde celor două excepții prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001. În plus, această justificare părea a fi prima facie corectă. Comisia a menționat că autoritățile spaniole au invocat alte argumente în sprijinul excepției stabilite la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță. În cursul dialogului dintre Comisie și autoritățile spaniole, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la aceste argumente, ținând seama de scopul lor și de interpretarea dată de Curtea de Justiție dispoziției menționate anterior. Cu toate acestea, având în vedere că justificările de mai sus au dovedit că documentele provenite din Spania nu au putut fi divulgate, Comisia nu a făcut referire la aceste alte motive în decizia sa de confirmare.

44. În ceea ce privește documentele interne ale Comisiei numerotate de la 1.1 la 1.5.7, Comisia a refuzat accesul la documentele 1.5.2, 1.5.3, 1.5.4 și 1.5.5. Comisia a făcut acest lucru pe motiv că acestea au constat în e-mailuri între Direcția Generală care se ocupă de plângerea privind încălcarea dreptului comunitar și Serviciul Juridic, schimbate în vederea pregătirii deciziei Consiliului comisarilor de a închide procedura privind încălcarea dreptului comunitar 2000/4044. Acestea conțineau avize pentru uzul intern al Comisiei, ca parte a deliberărilor și consultărilor preliminare menite să furnizeze Consiliului comisarilor informații relevante privind decizia propusă în fișa de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Pentru ca fișa să conțină informațiile necesare, funcționarii trebuie să fie în măsură să facă schimb de idei, să discute și să clarifice anumite aspecte, fără a ține seama de posibilitatea ca pozițiile lor să fie dezvăluite ulterior publicului. În caz contrar, în viitor, aceștia ar putea deveni reticenți în a-și exprima opiniile și în a face schimb de opinii în scris.

45. În plus, Comisia a afirmat că documentele nedivulgate nu se referă numai la procedura specifică de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, ci și la acțiunea Comisiei în cazuri similare. Întrucât documentele se încadrau în rolul Comisiei de „gardian al tratatelor, dezvăluirea comentariilor, strategiilor, criticilor și sugestiilor exprimate de serviciile [sale] în cursul consultărilor preliminare cu privire la decizia de închidere a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [2000/4044] ar putea submina grav capacitatea instituției și a serviciilor sale de a organiza și de a coordona anchetele privind încălcările în curs și viitoare cu caracteristici similare.” Dezvăluirea consultărilor preliminare și, în special, a avizelor serviciilor Comisiei implică „divulgarea metodelor și instrumentelor care ar putea face obiectul discuțiilor în viitor, indiferent dacă acestea au fost sau nu luate în considerare în cadrul dezbaterii interne”. Acest lucru ar putea pune în pericol procesul decizional, în sensul că „dezbaterea internă este transferată în afara Comisiei, punând astfel în pericol viitorul proces decizional în cazuri similare”.

46. Din toate aceste motive, Comisia a considerat că documentele 1.5.2-1.5 din dosarul de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044 intră sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul 1049/2001, care prevede că „[c]cesul la un document care conține avize destinate uzului intern ca parte a deliberărilor și consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea documentului ar aduce gravă atingere procesului decizional al instituției, cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea”.

47. În ceea ce privește documentul 1.5.2, Comisia a afirmat, de asemenea, că divulgarea sa poate ridica îndoieli cu privire la coerența și legalitatea acțiunii Comisiei în acest tip de cazuri. Acest lucru ar periclita grav capacitatea Comisiei de a solicita și de a primi consultanță juridică sinceră, obiectivă și completă. Serviciul juridic însuși ar fi mai prudent atunci când își exprimă opinia în scris. Toate acestea ar afecta negativ legalitatea procesului decizional al Comisiei în cazuri similare. Prin urmare, Comisia a considerat că documentele în cauză intră, de asemenea, sub incidența excepției prevăzute la „articolul [nemenționat] alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul 1049/2001”, care prevede că „[i]nstituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar aduce atingere protecției: [...] consultanței juridice, cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea conținutului”.

48. În ceea ce privește accesul parțial, Comisia a afirmat că, întrucât obiecțiile autorităților spaniole se refereau la toate documentele care proveneau de la acestea, nu putea acorda reclamantului acces parțial în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul 1049/2001. Aceasta nu a luat poziție cu privire la problema accesului parțial la documentele interne refuzate.

49. În plus, Comisia nu ar putea identifica niciun interes public superior obiectiv, identificabil în mod clar și distinct de interesele private sau individuale care ar putea justifica divulgarea documentelor sale interne. Acesta a considerat că interesul public superior în speță consta în a asigura Comisiei posibilitatea de a-și exercita funcțiile prin examinarea liberă a propunerilor prezentate spre adoptare serviciilor sale. Protecția consultanței juridice și a avizelor interne în cadrul procesului decizional al Comisiei ar trebui, prin urmare, să prevaleze asupra interesului public în ceea ce privește divulgarea documentelor 1.5.2-1.5.

50. Comisia a afirmat, de asemenea, că autoritățile spaniole nu s-au referit la existența sau inexistența unui interes public superior care ar putea justifica nedivulgarea documentelor lor. Cu toate acestea, Comisia a considerat că nu exista niciun interes public obiectiv, identificabil în mod clar și distinct de interesele private sau individuale care să poată justifica divulgarea acestor documente. În susținerea poziției sale, aceasta a citat jurisprudența relevantă [14].

51. În cele din urmă, Comisia a subliniat că documentele solicitate făceau parte dintr-un dosar pur administrativ și a făcut trimitere la hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau [15].

52. În avizul său, la care a fost anexată decizia de confirmare, Comisia a adăugat că „aproape toate documentele Comisiei au fost divulgate” reclamantului, dar documentele care provin din Spania nu au putut fi divulgate din motivele explicate în decizia sa de confirmare.

53. În plus, Comisia a susținut că reclamanții nu au un drept privilegiat de acces la documentele schimbate între părți în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Prin urmare, acesta a precizat că interesul specific al reclamantului, care era de asemenea reclamant în procedura relevantă de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, nu a fost luat în considerare, iar cererea sa a fost evaluată în temeiul Regulamentului 1049/2001 ca și cum ar fi fost depusă de orice membru al publicului. Comisia a făcut trimitere la jurisprudența relevantă în această privință [16].

54. În observațiile sale, reclamantul a declarat că nu este mulțumit de decizia de confirmare a Comisiei. Acesta a considerat, în primul rând, că documentele divulgate nu conduc la o mai bună înțelegere a raționamentului care stă la baza deciziei Comisiei de a închide procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044. În al doilea rând, acesta a afirmat că Comisia nu a inclus în listă niciun document transmis autorităților spaniole după data la care le-a fost transmis avizul motivat întemeiat pe articolul 260 TFUE, ceea ce înseamnă fie că nu a făcut nimic ulterior, fie că nu a elaborat o listă completă a documentelor sale interne. Potrivit acestuia, Comisia ar fi trebuit să considere că expresia „documente interne” pe care a utilizat-o în cererea sa de acces la documente și, ulterior, în cererea sa de confirmare includea, de asemenea, documentele redactate de Comisie și trimise de aceasta din urmă autorităților spaniole.

55. În ceea ce privește documentele interne nedivulgate, reclamantul a afirmat că procedura întemeiată pe articolul 260 din TFUE este mai strictă „decât cea întemeiată pe articolul 258 [17], având în vedere că nu se mai pune problema găsirii unei soluții amiabile [cu statul membru în cauză], ci mai degrabă a respectării hotărârii Curții”. Prin urmare, schimbul de corespondență dintre serviciile Comisiei într-un caz care a fost deja închis de Comisie este de „importanță absolută și de interes public” și nu se poate argumenta că divulgarea unor astfel de documente ar putea pune în pericol procedurile și deciziile viitoare. În ceea ce privește în special documentul 1.5.2, reclamantul afirmă că nu înțelege ce excepție a fost invocată de Comisie pentru a refuza divulgarea, deoarece aceasta din urmă nu a menționat numărul articolului relevant. În cele din urmă, în ceea ce privește documentele interne, reclamantul afirmă că Convenția de la Aarhus nu menționează consultanța juridică printre excepțiile de la accesul la informațiile despre mediu și, prin urmare, documentele interne ale Comisiei ar fi trebuit să fie divulgate, cu atât mai mult cu cât procedura este în prezent închisă.

56. În ceea ce privește documentele nedivulgate care provin de la autoritățile spaniole, reclamantul a afirmat că niciuna dintre cele două excepții invocate nu era aplicabilă în cazul respectiv. În ceea ce privește protecția anchetelor, acesta a susținut că hotărârea Petrie menționată de Spania este irelevantă, deoarece documentele solicitate au legătură cu o procedură închisă de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În plus, faptul că o nouă anchetă este pendinte este de asemenea lipsit de pertinență, întrucât acesta nu a solicitat accesul la documente referitoare la ancheta respectivă, de a căror existență nici măcar nu avea cunoștință „în pofida faptului că este inițiatorul [acesteia]”. În ceea ce privește existența procedurilor judiciare, reclamantul a susținut că nu a solicitat acces la documente legate de procedurile pendinte în fața instanței spaniole, care, în orice caz, nu au nimic de-a face cu procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044. El consideră că Comisia „se ascunde în spatele scuzelor autorităților spaniole, fără niciun argument valabil din punct de vedere juridic”.

57. De asemenea, reclamantul nu a fost de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia nu există niciun interes public superior care să justifice divulgarea. El afirmă că, în sprijinul avizului său, Comisia „face aluzie” la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță și la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul 1049/2001. Totuși, aceste dispoziții nu erau aplicabile în speță și, pe lângă aceasta, nici măcar nu înțelegea referirea Comisiei la prima. În plus, jurisprudența citată de Comisie în această privință este, de asemenea, irelevantă, deoarece se referă la cazuri de concentrări economice și de ajutoare de stat. În opinia reclamantului, în chestiuni legate de politica financiară, monetară și economică, Comisia ar trebui, într-adevăr, să fie prudentă. Acesta este motivul pentru care a fost prevăzută excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță. Cu toate acestea, cererea sa se referea la aspecte de mediu, iar Convenția de la Aarhus, care prevalează asupra dreptului derivat al Uniunii, nu conține o astfel de excepție. În orice caz, prezenta cauză nu privește nicio societate și, prin urmare, nu este vorba despre interese comerciale.

58. Reclamantul a continuat argumentând cu privire la prevalența Convenției de la Aarhus asupra legislației secundare a UE și a concluzionat că Comisia și autoritățile spaniole nu pot invoca în mod legal excepții care nu sunt prevăzute în textul respectiv. În special, convenția nici măcar nu menționează protecția consultanței juridice și limitează în mod explicit noțiunea de „investigații” la cele penale sau disciplinare, ceea ce nu este cazul articolului 260 din TFUE. Potrivit reclamantului, interesul său pentru protecția mediului este „mult mai public, mai important, mai identificabil și mai obiectiv” decât interesul Comisiei de a refuza accesul la documente „pentru a ascunde gestionarea defectuoasă a serviciilor sale și închiderea abuzivă” a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044.

Evaluarea Ombudsmanului

59. De la bun început, Ombudsmanul reamintește jurisprudența constantă care prevede că excepțiile stabilite la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001 trebuie interpretate și aplicate în mod strict, deoarece derogă de la principiul accesului public cât mai larg posibil la documente [18]. În plus, atunci când examinează o cerere de acces la documente, instituțiile trebuie să efectueze o examinare specifică a fiecărui document vizat. Simplul fapt că un document privește un interes protejat de o excepție nu este, în sine, suficient pentru a justifica aplicarea acestei excepții. Dimpotrivă, instituția în cauză trebuie, în principiu, să explice modul în care divulgarea documentului ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat de excepția invocată. În plus, riscul de atingere adusă intereselor protejate trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic [19].

În ceea ce privește documentele care provin de la autoritățile spaniole

60. Ombudsmanul consideră în mod constant că poate aplica același standard de control ca și Curtea de Justiție. Prin urmare, atunci când va examina refuzul Comisiei de a acorda acces la documente, acesta va evalua validitatea excepțiilor invocate de Spania în temeiul Regulamentului 1049/2001, astfel cum a fost menționat de Comisie și pe care aceasta din urmă s-a bazat pentru refuzul său [20].

61. În orice caz, Ombudsmanul observă că Comisia a inițiat un dialog real cu autoritățile spaniole cu privire la chestiunea accesului la documentele în cauză. Comisia a evaluat excepțiile invocate de acestea și a informat autoritățile spaniole că anumite argumente pe care acestea doreau inițial să le prezinte în sprijinul excepțiilor invocate nu erau aplicabile. Această abordare proactivă din partea Comisiei ar trebui salutată.

62. În cazul de față, autoritățile spaniole au susținut că divulgarea documentelor care provin de la acestea în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044 ar aduce atingere protecției procedurilor judiciare în curs [articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul 1049/2001] și a anchetelor în curs [articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din același regulament].

63. În ceea ce privește excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, autoritățile spaniole s-au întemeiat pe interpretarea dată de Curte în Hotărârea Petrie. Curtea a afirmat la punctul 68 din hotărârea respectivă că „statele membre au dreptul să se aștepte ca Comisia să garanteze confidențialitatea în timpul investigațiilor care ar putea conduce la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor... Menținerea obiectivului [de] soluționare amiabilă a litigiului dintre Comisie și statul membru în cauză înainte de pronunțarea hotărârii Curții de Justiție justifică refuzul accesului [...] din motive de protecție a interesului public privind inspecțiile, investigațiile și procedurile judiciare”.

64. Cu toate acestea, este cert că plângerea de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044, la care se referă documentele provenite din Spania, este în prezent închisă definitiv. Prin urmare, Ombudsmanului i s-a părut inițial îndoielnic că excepția de mai sus invocată de autoritățile spaniole s-ar putea aplica, cu excepția cazului în care ar exista într-adevăr o ingerință efectivă într-o altă anchetă în curs care ar putea periclita în mod rezonabil „confidențialitatea [preconizată de Spania din partea Comisiei] în cursul anchetelor care ar putea conduce la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”[21]. În timpul inspecției dosarelor Comisiei, Comisia a confirmat Ombudsmanului că noua anchetă menționată de autoritățile spaniole a fost derivată dintr-o nouă plângere privind încălcarea dreptului comunitar depusă de același reclamant după închiderea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044.

65. Ombudsmanul are cunoștință de conținutul acestei noi plângeri [22]. Prin urmare, acesta poate confirma că noua anchetă privind încălcarea dreptului comunitar la care s-au referit autoritățile spaniole nu este doar „strâns legată”, ci are practic același obiect ca procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044. Într-adevăr, după încheierea acestei din urmă proceduri, reclamantul s-a plâns Comisiei că măsurile luate de autoritățile spaniole pentru a executa hotărârea Curții în cauza C-416/02 au fost, de fapt, insuficiente, deoarece nu au fost aplicate în practică. Comisia a înregistrat această corespondență drept plângere privind încălcarea dreptului comunitar și, potrivit propriei declarații, a deschis noua anchetă privind încălcarea dreptului comunitar pe această bază.

66. Prin urmare, este clar că noua anchetă se referă la respectarea de către Spania a legislației UE, la fel ca cea anterioară, și, în special, la hotărârea Curții în cauza C-416/02.

67. În cele din urmă, examinarea dosarelor Comisiei a permis Ombudsmanului să se asigure că documentele vizate de obiecția autorităților spaniole conțin într-adevăr informații cu privire la măsurile adoptate de Spania pentru a se conforma hotărârii Curții, care pot fi utilizate în noua anchetă deschisă de Comisie.

68. În concluzie, Ombudsmanul consideră că, deși distinctă din punct de vedere formal, noua anchetă este, din punct de vedere material, atât de strâns legată de cea anterioară, încât Spania s-ar putea aștepta în mod rezonabil ca Comisia „să garanteze confidențialitatea în cursul anchetelor care ar putea conduce la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor”.

69. Pe baza dosarului, Ombudsmanul nu dispune de suficiente elemente pentru a putea stabili dacă documentele în cauză intră, de asemenea, sub incidența celei de a doua excepții invocate de autoritățile spaniole, și anume protecția procedurilor judiciare naționale în curs în Spania. Cu toate acestea, având în vedere că o singură excepție este suficientă pentru a exclude documentele de la divulgarea publică, Ombudsmanul consideră că nu este necesar ca acesta să adopte o poziție cu privire la acest aspect.

70. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că, în mod întemeiat, Comisia a refuzat reclamantului accesul la documentele provenite de la autoritățile spaniole. Examinarea documentelor a confirmat că refuzul ar trebui să privească toate documentele. Prin urmare, Comisia a considerat în mod întemeiat în decizia sa de confirmare că, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Petrie, necesitatea de a proteja investigațiile în curs cu privire la cea de a doua plângere a reclamantului privind încălcarea dreptului comunitar ar trebui să prevaleze asupra interesului acestuia din urmă de a avea acces la documentele solicitate care provin din Spania.

71. În cele din urmă, Ombudsmanul ia act de declarația reclamantului din observațiile sale potrivit căreia autoritățile spaniole și Comisia nu pot invoca excepții care nu sunt cuprinse în Convenția de la Aarhus. Articolul 3 din Regulamentul 1367/2006 privind aplicarea Convenției de la Aarhus în cazul organismelor UE [23] prevede că "Regulamentul 1049/2001 se aplică oricărei cereri de acces la informațiile despre mediu deținute de [instituțiile UE] depuse de un solicitant". În plus, articolul 6 alineatul (1) din același regulament recunoaște în mod expres existența și aplicabilitatea articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001. În plus, acesta prevede că „cu excepția anchetelor, în special a celor privind posibile încălcări ale dreptului comunitar, se consideră că există un interes public superior în cazul în care informațiile solicitate se referă la emisii în mediu”(sublinierea noastră). Tocmai această excepție, și anume protecția anchetelor, a fost invocată de autoritățile spaniole în susținerea poziției lor. În consecință, Ombudsmanul nu vede relevanța argumentului reclamantului în această privință.

În ceea ce privește documentele interne ale Comisiei

72. De la bun început, Ombudsmanul ia act cu aprobare de faptul că, în decizia de confirmare, Comisia a efectuat o analiză detaliată a fiecărui document intern pe care a refuzat să îl divulge reclamantului. În plus, aceasta a descris pe scurt conținutul documentelor nedivulgate și a explicat în detaliu motivele pentru care, în opinia sa, divulgarea lor ar aduce atingere intereselor protejate stabilite la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.

73. Inspecția Ombudsmanului a confirmat faptul că documentele interne pe care Comisia a refuzat să le divulge reclamantului conțin avize pentru uz intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare legate de procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044, și anume într-un caz închis. Ombudsmanul consideră că este util să sublinieze că aceste documente nu sunt cele schimbate cu Spania în cursul respectivei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și nici nu fac vreo trimitere la astfel de documente.

74. Prin urmare, se pune întrebarea dacă divulgarea documentelor în cauză ar putea aduce gravă atingere procesului decizional al Comisiei, chiar dacă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044 ar fi închisă. În hotărârea sa recentă My Travel II [24], Curtea de Justiție a statuat, în ceea ce privește articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul 1049/2001, că, odată ce decizia este adoptată, cerințele pentru protejarea procesului decizional sunt mai puțin acute [25].

75. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul nu este convins că motivele prezentate de Comisie pentru a demonstra că divulgarea ar putea submina grav procesul decizional al Comisiei au fost suficiente.

76. În esență, Comisia a identificat trei riscuri pentru procesul decizional protejat: autocenzura serviciilor sale cu ocazia unor viitoare ocazii în care acestea sunt invitate să își exprime opinia, trecerea la deliberări informale pentru a evita înregistrarea lor în scris și perturbarea gravă a investigațiilor în alte cazuri.

77. În ceea ce privește riscul de autocenzură, Ombudsmanul reamintește că, în conformitate cu articolul 11 din Statutul funcționarilor, funcționarii sunt obligați să acționeze în interesul superior al Uniunii și să fie imparțiali, obiectivi și loiali acesteia din urmă. Aceeași obligație este prevăzută în secțiunea 2 din Codul bunei conduite administrative al Comisiei [26]. Prin urmare, este dificil pentru Ombudsman să înțeleagă modul în care funcționarii Uniunii Europene ar putea acționa în conformitate cu normele de conduită care le sunt aplicabile și, în același timp, să nu își împărtășească opinia, criticile și consilierea cu instituția lor atunci când li se solicită acest lucru în cadrul atribuțiilor lor. Faptul că publicul are dreptul de a fi informat cu privire la activitățile instituțiilor nu poate constitui un motiv acceptabil pentru ca funcționarii să nu își îndeplinească aceste obligații.

78. În plus, o astfel de autocenzură nu numai că ar constitui o încălcare a obligațiilor care le revin în calitate de agenți ai UE, ci ar echivala și cu o strategie de eludare a răspunderii instituțiilor Uniunii față de cetățenii săi, urmărită de articolul 15 alineatul (3) din TFUE și de Regulamentul 1049/2001. Deși este adevărat că unii funcționari se pot simți tentați să acționeze astfel cum prevede Comisia, astfel cum a subliniat avocatul general în cauza My Travel II, „interpretarea legislației Uniunii nu se poate baza pe teama că aceste dispoziții ar putea fi eludate de instituții. Dacă astfel de temeri ar fi întemeiate, ar trebui luate măsuri pentru a preveni eludarea”[27]. Ombudsmanul reamintește că a adoptat deja un punct de vedere similar în decizia sa privind plângerea 1735/2010/MHZ [28].

79. Pe de altă parte, nu se poate exclude ca posibilitatea divulgării publice să poată constitui un stimulent pentru ca funcționarii să își prezinte punctul de vedere motivat în cadrul consultărilor preliminare. Indiferent dacă decizia finală a Comisiei va urma sau nu opinia lor, publicul va ști că acestea au contribuit în mod semnificativ la o decizie finală echitabilă și motivată.

80. În ceea ce privește riscul ca funcționarii să devină reticenți în a-și exprima punctul de vedere în scris, Ombudsmanul face din nou trimitere la opinia avocatului general din cauza My Travel II, potrivit căreia deliberările informale nu sunt „absolut” atractive [29]. Atât calitatea, cât și fiabilitatea acțiunii administrative a Comisiei ar avea de suferit dacă deliberările nu ar mai fi înregistrate în scris, în special în cazurile complexe în care interacțiunea orală ar putea să nu fie suficientă pentru a justifica în mod corespunzător o decizie. În această privință, este cert că toți participanții la o procedură administrativă au interesul de a lua decizii de înaltă calitate, bazate pe o expertiză solidă și pe schimburi interne. A face altfel ar fi cu atât mai mult un motiv de critică.

81. În cele din urmă, afirmația Comisiei potrivit căreia divulgarea ar putea pune în pericol anchetele privind „încălcările în curs și viitoare ale unor caracteristici similare” este generică: acesta ar putea fi utilizat pentru a se opune nedivulgării oricărui document, în cadrul oricărei proceduri administrative (sau de altă natură), deoarece, in abstracto, este întotdeauna posibil ca o instituție să utilizeze aceeași strategie, argumente sau metode în mai multe cazuri sau să le modifice radical, îndepărtându-se astfel de practica anterioară. Acest adevăr general nu îndeplinește însă nivelul probatoriu impus de Tribunal pentru aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel cum a fost rezumat la punctul 42 și la nota de subsol 17 de mai sus.

82. Pe de altă parte, Ombudsmanul consideră că conținutul concret al documentelor nedivulgate 1.5.2, 1.5.4 și 1.5.5, la care a avut acces în timpul inspecției, nu justifică temerile Comisiei că procesul său decizional va fi pus în pericol de divulgarea acestora. Într-adevăr, documentul 1.5.2 conține întrebările unui membru al Serviciului juridic privind închiderea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044 și ridică o problemă de coerență în tratarea cazurilor similare în general. Documentele 1.5.4 și 1.5.5 reflectă concluzia dezbaterii interne desfășurate pe această temă.

83. În opinia Ombudsmanului, documentele menționate arată în mod clar că Comisia a abordat în mod corespunzător problema ridicată de Serviciul său Juridic și a ajuns la o decizie care a fost în conformitate cu avizul primit. Această soluție și, indirect, avizul pe care Comisia refuză în prezent să îl divulge se reflectă în fișa de constatare a neîndeplinirii obligațiilor care a fost comunicată reclamantului sub forma documentului 1.1. Prin urmare, divulgarea documentelor 1.5.2, 1.5.4 și 1.5.5 nu ar dezvălui, în opinia Ombudsmanului, niciun element pe care publicul nu îl cunoaște deja sau pe care nu îl pune în pericol în vreun fel procesul decizional al Comisiei. Dimpotrivă, aceasta ar putea legitima și mai mult decizia de închidere a Comisiei pe baza consultanței juridice primite.

84. În ceea ce privește afirmația Comisiei potrivit căreia documentul 1.5.2 intră, de asemenea, sub incidența excepției referitoare la protecția consultanței juridice [și anume, că se aplică articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001][30], considerațiile de mai sus arată, de asemenea, că acesta nu este întemeiat. În plus, astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea My Travel II, „[...] tocmai deschiderea în această privință este cea care contribuie la conferirea unei mai mari legitimități instituțiilor [...], permițând ca divergențele dintre diferite puncte de vedere să fie dezbătute în mod deschis. Astfel, mai degrabă lipsa de informare și de dezbatere este cea care poate da naștere unor îndoieli în percepția cetățenilor, nu numai în ceea ce privește legalitatea unui act izolat, ci și în ceea ce privește legitimitatea procesului decizional în ansamblul său. În plus, riscul ca cetățenii europeni să aibă îndoieli cu privire la legalitatea unui act adoptat de o instituție ca urmare a faptului că serviciul juridic al acesteia din urmă a emis un aviz nefavorabil ar dispărea cel mai adesea în cazul în care motivarea actului respectiv ar fi consolidată, astfel încât să reiasă motivul pentru care acest aviz nefavorabil nu a fost urmat”[31].

85. În plus, argumentul referitor la riscul de autocenzură a Serviciului juridic în ceea ce privește furnizarea de avize scrise, sugerat de Comisie, este inacceptabil pentru aceleași motive explicate la punctele 53 și 54 de mai sus. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât Serviciul juridic al Comisiei este independent de celelalte direcții generale ale sale: „Prin urmare, membrii nu trebuie să se teamă de niciun efect negativ care decurge din opiniile critice, chiar dacă acestea au fost făcute publice. În plus, lipsa criticilor ar face ca opiniile serviciului juridic să fie complet inutile. Acestea sunt destinate în mod specific să evidențieze posibilele probleme și puncte slabe."[32]

86. Din motivele de mai sus, Ombudsmanul consideră că refuzul Comisiei de a divulga documentele 1.5.2, 1.5.4 și 1.5.5 nu este suficient justificat.

87. În ceea ce privește documentul 1.5.3 și după ce a luat cunoștință de conținutul documentului, Ombudsmanul este de acord cu Comisia că divulgarea acestuia ar putea pune într-adevăr în pericol procesul decizional al Comisiei, chiar dacă cazul la care se referă documentul este în prezent închis. Cu toate acestea, Ombudsmanul regretă faptul că Comisia nu a fost mai specifică în justificarea nedivulgării, care a fost transmisă reclamantului în decizia de confirmare.

88. În cursul inspecției dosarelor Comisiei privind procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044, Ombudsmanul a observat că acestea conțineau documente suplimentare față de cele menționate mai sus. În această privință, Comisia a confirmat că lista documentelor furnizate reclamantului și care au stat la baza deciziei sale de confirmare a fost elaborată ținând seama de criteriile menționate de reclamant și, prin urmare, documentele care nu au răspuns criteriilor respective nu au fost incluse.

89. Ombudsmanul consideră că aceasta este o abordare corectă. În plus, Ombudsmanul nu împărtășește opinia reclamantului potrivit căreia expresia „documente interne” pe care a utilizat-o în cererea sa inițială de acces la documente, precum și în cererea sa de confirmare, ar trebui să includă în mod necesar documentele trimise de Comisie autorităților spaniole.

În ceea ce privește posibilitatea de a acorda acces parțial la documentele interne ale Comisiei nr. 1.5.2-1.5

90. Ombudsmanul este surprins să constate că, în decizia sa de confirmare, Comisia nu a evaluat dacă ar putea acorda reclamantului acces parțial la documentele sale interne în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul 1049/2001. Ombudsmanul consideră că o astfel de omisiune nu este justificată.

În ceea ce privește existența unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor interne ale Comisiei nr. 1.5.2-1.5

91. Ombudsmanul nu este convins că Comisia a evaluat în mod corespunzător existența unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor sale interne. Ombudsmanul regretă faptul că Comisia nici măcar nu s-a referit la interesul public invocat de reclamant în cererea sa de confirmare, și anume interesul populației din conurbația Vera de a ști de ce, în pofida hotărârii Curții prin care se declară că Spania nu și-a îndeplinit obligațiile, aceasta din urmă nu a executat încă hotărârea respectivă, iar populația a continuat să sufere consecințele acestei neîndepliniri.

Concluzie intermediară

92. Având în vedere constatările preliminare de la punctele 86, 90 și 91 de mai sus, Ombudsmanul consideră că Comisia

(i) a refuzat în mod eronat să divulge reclamantului documentele 1.5.2, 1.5.4 și 1.5.5;

(ii) nu a evaluat posibilitatea de a acorda reclamantului acces parțial la documentele interne pe care a refuzat să le divulge;

(iii) nu a evaluat în mod corespunzător existența unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor sale interne.

93. Ombudsmanul consideră că aceste deficiențe constituie cazuri de administrare defectuoasă.

94. Astfel cum s-a menționat la punctul 16 din prezenta decizie, având în vedere constatările prezentate mai sus, Ombudsmanul a considerat oportun, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din statutul său, să caute o soluție amiabilă care să permită Comisiei să remedieze deficiențele identificate la punctul 92 de mai sus și care să răspundă parțial cererii reclamantului prin acordarea accesului la unele dintre documentele refuzate.

95. Cu toate acestea, reclamantul nu părea dispus să acorde Ombudsmanului încrederea cerută de o astfel de etapă procedurală. Reclamantul a considerat că Ombudsmanul ar trebui să facă o constatare de administrare defectuoasă în loc să propună o soluție amiabilă care ar putea „disimula” neregulile Comisiei. Prin urmare, Ombudsmanul nu va propune o soluție amiabilă în această privință.

96. Reclamantul a afirmat, de asemenea, că problema accesului la documente este secundară, deoarece interesul său real a fost ca Comisia să reinițieze procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044. Având în vedere că reclamantul nu este cu adevărat interesat să obțină accesul la documentele refuzate și că cazurile de administrare defectuoasă menționate mai sus, care se referă la o cerere individuală de acces, nu au implicații generale, Ombudsmanul consideră că nu este oportun ca acesta să prezinte Comisiei un proiect de recomandare, în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European. Prin urmare, el închide cazul cu observații critice.

97. În orice caz, Ombudsmanul are încredere că Comisia va ține seama de concluziile sale atunci când și în cazul în care îi sunt prezentate noi cereri de acces la documentele care fac obiectul prezentei decizii sau la documente similare.

C. Concluzii

Pe baza anchetei sale cu privire la această plângere, Ombudsmanul o închide cu următoarele observații critice:

1. Motivele prezentate de Comisie nu sunt suficiente pentru a justifica faptul că aceasta nu a tratat cererea de confirmare a reclamantului din 15 iunie 2010 în termenul prevăzut de Regulamentul 1049/2001. Acesta este primul caz de administrare defectuoasă.

2. Comisia a încălcat normele de procedură care îi sunt aplicabile în temeiul articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001 prin faptul că a prelungit de două ori termenul de răspuns la cererea de confirmare a reclamantului și prin faptul că nu a furnizat reclamantului, la momentul celui de al doilea răspuns provizoriu, o dată estimată pentru decizia sa. Acesta este al doilea caz de administrare defectuoasă.

3. Comisia (i) a refuzat în mod eronat să divulge reclamantului documentele 1.5.2, 1.5.4 și 1.5.5, (ii) nu a evaluat posibilitatea de a acorda reclamantului acces parțial la documentele interne pe care a refuzat să le divulge și (iii) nu a evaluat în mod corespunzător existența unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor sale interne. Aceste eșecuri constituie alte cazuri de administrare defectuoasă.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, la 1 decembrie 2011.

---

[1] Directiva 91/271/CEE a Consiliului din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale, JO 1991, L 135, p. 40.

[2] Directiva 91/676/CEE a Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecția apelor împotriva poluării cu nitrați proveniți din surse agricole (JO 1991, L375, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 146).

[3] Cauza C-416/02 Comisia/Spania, Rec., 2005, p. I-7487.

[4] Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).

[5] Pe lângă acuzațiile și afirmațiile incluse în ancheta Ombudsmanului, reclamantul a prezentat alte două acuzații: (i) Comisia a închis în mod arbitrar plângerea privind încălcarea dreptului comunitar 2000/4044 și nu a motivat în mod corespunzător închiderea acesteia și (ii) Direcția Generală Mediu are o atitudine pasivă atunci când tratează plângerile privind încălcarea dreptului comunitar. El a susținut, de asemenea, că Comisia ar trebui să inițieze procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044 în fața Curții de Justiție și să solicite impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu până când Spania se conformează hotărârii în cauza C-416/2002. Cu toate acestea, Ombudsmanul nu a găsit suficiente motive pentru a include aceste acuzații și afirmații în ancheta sa și l-a informat pe reclamant în consecință la 28 octombrie 2010. Prin urmare, decizia pe fond a Comisiei de a închide plângerea privind încălcarea dreptului comunitar nu face parte din prezenta anchetă, iar Ombudsmanul nu va lua poziție cu privire la argumentele pe care reclamantul le-a invocat în această privință în plângerea sa sau în observațiile sale ulterioare, în care a susținut că documentele care i-au fost comunicate au arătat că Comisia a închis în mod eronat procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 2000/4044.

[6] Decizia 94/262/CECO, CE, Euratom a Parlamentului European din 9 martie 1994 privind statutul și condițiile generale pentru exercitarea funcțiilor Ombudsmanului (JO 1994, L 113, p. 15, Ediție specială, 01/vol. 4, p. 3), astfel cum a fost modificată prin deciziile sale din 14 martie 2002 (JO 2002, L 92, p. 13, Ediție specială, 01/vol. 4, p. 3) și din 18 iunie 2008 (JO 2008, L 189, p. 25).

[7] Decizia Ombudsmanului European din 8 iulie 2002 de adoptare a dispozițiilor de punere în aplicare, astfel cum a fost modificată prin deciziile Ombudsmanului din 5 aprilie 2004 și 3 decembrie 2008.

[8] "În cazul unei cereri referitoare la un document foarte lung sau la un număr foarte mare de documente, instituția în cauză poate discuta informal cu solicitantul, în vederea găsirii unei soluții echitabile."

[9] Ombudsmanul a adoptat deja această poziție în decizia sa privind plângerea 1403/2010/(FS)GG împotriva Comisiei Europene, punctul 54. Decizia este disponibilă la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/10049/html.bookmark.

[10] Cauza C-64/05 P Suedia/Comisia și alții, Rep., 2007, p. I-11389. punctele 85-86.

[11] A se vedea decizia Ombudsmanului privind plângerea1302/2009/TS, punctul 31. Decizia este disponibilă la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/5539/html.bookmark#hl1

[12] "Un stat membru poate solicita instituției să nu divulge un document care emană de la statul membru respectiv fără acordul său prealabil."

[13] Cauza T-191/99, Petrie/Comisia, Rec., 2001, p. II-3677.

[14] Cauza T-403/05, My Travel Group/Comisia, hotărârea din 9 septembrie 2008, nepublicată încă în Repertoriu.

[15] Cauza C-139/07 P, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, hotărârea din 29 iunie 2010, nepublicată încă în Repertoriu.

[16] Cauzele conexate T-110/03, T-150/03 și T-405/03, Sison/Consiliul, Rec., 2005, p. II-1429, punctele 50-55; și cauzele conexate T-391/03 și T-70/04, Franchet și Byk/Comisia, Rec., 2006, p. II-02023, punctul 82.

[17] Declarația reclamantului nu este clară. Cu toate acestea, din context, Ombudsmanul deduce că, prin observațiile sale, se referă la cele de mai sus.

[18] Cauza Sison/Consiliul, citată la nota de subsol 16, punctul 63; Cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P Suedia și Turco/Consiliul, Rep., 2008, p. I-1429, punctul 36; Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia (C-514/07 P, C-528/07 P și C-532/07 P, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 73).

[19] Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia (C-506/08 P, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 76); Cauza T-250/08 Bachelor/Comisia, hotărârea din 24 mai 2011, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 78; Cauza T-166/05 Borax Europe/Comisia, hotărârea din 11 martie 2009, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 88; Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, citată la nota de subsol 18, punctul 72; Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, citată la nota de subsol 18, punctul 43; Cauza T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, Rec., 2005, p. II-1121, punctul 69; Hotărârea Sison/Consiliul, citată la nota de subsol 16, punctul 75.

[20] A se vedea decizia Ombudsmanului privind plângerea 2219/2008/(JMA)MHZ, punctul 41.

[21] Hotărârea Petrie, citată la nota de subsol 13, punctul 68.

[22] Aceste informații provin din faptul că, neprimind o confirmare de primire a noii sale plângeri privind încălcarea dreptului comunitar, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului (cauza 383/2011/AN) și, printre altele, i-a furnizat conținutul plângerii privind încălcarea dreptului comunitar. Ancheta Ombudsmanului privind cazul 383/2011/AN a arătat că Comisia a confirmat primirea, dar reclamantul nu a primit-o și, prin urmare, cazul a fost închis.

[23] Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului, JO 2006 L 264, p. 13.

[24] Cauza Suedia/MyTravel și Comisia, citată la nota de subsol 19.

[25] Hotărârea MyTravel II, citată la nota de subsol 19, punctul 80.

[26] Codul de bună conduită administrativă al Comisiei în relațiile sale cu publicul, disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/civil_society/code/index_en.htm#.

[27] Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza MyTravel II, citată la nota de subsol 19, punctul 50. Ombudsmanul subliniază că Curtea nu a luat în considerare această declarație în hotărârea sa My Travel II.

[28] A se vedea punctul 32. Disponibilă la adresa: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/10321/html.bookmark#_ftn14#_ftn14.

[29] Ombudsmanul subliniază că Curtea nu a luat în considerare această declarație în hotărârea sa My Travel II.

[30] Deși, din cauza unei erori de dactilografiere, articolul relevant din Regulamentul 1049/2001 nu a fost menționat în mod corect în decizia de confirmare a Comisiei, conținutul său a fost citat în întregime, permițând astfel reclamantului să înțeleagă, contrar declarațiilor sale, pe ce excepție s-a bazat Comisia.

[31] Punctele 113 și 114.

[32] Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza MyTravel II, citată la nota de subsol 19, punctul 94.